推动外空活动长期可持续发展...空委科技小组委员会会议情况_左清华.pdf

政策法规Space International 国际太空 20234Policies42推动外空活动长期可持续发展 左清华 李扬 汤亚锋（航天工程大学）第 60 届外空委科技小组委员会会议情况1 基本情况2023 年 2 月 6 日2 月 17 日，联合国和平利用外层空间委员会（COPUOS，简称外空委）科技小组委员会第 60 届会议在维也纳召开。科技小组委员会设有 16 个实质性议题供与会国讨论，包括“一般性交换意见”“空间碎片”“外空活动长期可持续性”“空间天气”“空间和全球健康”“卫星遥感”“黑暗和寂静天空”等。会议安排有 6 场边会穿插在每天两场正式工作会议期间，主题涉及“黑暗和寂静夜空：前进的道路”“弥合性别差距：空间技术中的妇女和儿童”“和平与可持续月球活动的建议框架和关键要素”等。会议期间，有多场技术报告帮助促进对空间技术问题的理解和认识。有 89 个国家、13 个国际组织、24 个非政府组织通过线上和线下方式参与了会议。2 主要内容一般性意见交换作为第三议题的“一般性意见交换”贯穿在科技小组委员会议程始终，成员国得以全程就其关心的外空问题发表意见。在讨论中，俄罗斯与欧美国家围绕“会议政治化”问题展开激烈交锋。超大星座的规制问题仍然是与会国（尤其是后起的发展中航天国家）普遍关注的问题，其中伊朗在“星链”（Starlink）问题上发表了意见。在促进空间活动的国际合作方面，美国倡导的阿尔忒弥斯协定（Artemis Accord）获得更多与会国家的支持。在讨论空间碎片以及外空活动长期可持续性问题时，一些国家提到已有相当数量国家作出了“不进行直升式反卫星导弹试验”的单方面承诺，并呼吁更多国家响应，以期将单方面承诺尽快转变成新的负责任行为法律规则。（1）围绕不在议程上的乌克兰问题的政治交锋欧盟在 2 月 6 日的发言中首先提出乌克兰问题。欧盟指出，“基于规则的国际秩序”在外空领域也非常重要，鉴于俄罗斯的行为，联合国外空司应当避免与俄罗斯开展任何合作项目。同时，欧盟不支持将俄罗斯的空间科技和教育地区中心作为联合国附属机构（具体情况参见联合国外空司空间应用项目下的“空间科技和教育区域中心”板块）。法国、英国和新西兰均谴责俄罗斯，认为俄罗斯的行为是对国际法的践踏和威胁，并赞同欧盟的意见和提议。斯洛文尼亚进一步提出让外空委小组委员会对乌克兰的情况进行监察。后续，奥地利、西班牙和葡萄牙均以国家身份谴责俄罗斯。2 月 7 日，日本、美国、英国、加拿大在发言中再次谴责俄罗斯，认为其行为违反国际法。英国特别强调，每个成员国作为主权国家，有权决定其发言内容和科技小组委员会所讨论问题的相关度，而从国际合作的角度考虑，乌克兰问题与科技小组委员会的工作相关。针对欧美国家集团在乌克兰问题上的指责以及Space International 国际太空总第 532 期43提议，俄罗斯从实体和程序两个方面回应。实体方面，俄罗斯重申了过去一年中与乌克兰进行军事对抗的合法和正当理由，并强调联合国安理会并没有指出其行为违反了联合国宪章。俄罗斯从程序上提出的反对理由包括以下几点。提出乌克兰问题不符合科技小组委员会议程安排的做法，违反了联大议事规则第 77 和 68 条。据此，主席有权打断相关发言，建议主席行使这一权利以避免与议程不相关的讨论。欧盟代表团在外空委和小组委员会享有特殊的观察员地位，欧盟在议题 3 上的表现是对其观察员地位的滥用。俄罗斯建议小组委员会谴责欧盟的行为并将之体现在会议报告上。在科技小组委员会上讨论乌克兰问题是对会议的政治化，如果主席不制止这种做法，俄罗斯将使用联大议事规则中的答辩权进行对抗。（2）低轨巨型星座的法律规制引发多方关注在科技小组委员会议程开始阶段，77 国集团就强调低轨巨型星座的存在破坏了国家公平进入外空的原则，并且与空间碎片的产生有直接关联，为此应当在外空条约的框架下对其加以规制。77 国集团特别提到造成空间碎片的国家应当承担责任并移除空间碎片。南非、肯尼亚、伊朗等国家陆续在议程中表示对 77 国集团发言的赞同。此外，伊朗在 2 月 7 日的发言中重申了和平利用外空原则，并特别提出美国太空探索技术公司（SpaceX）未经允许非法向其国内提供“星链”宽带网络服务，强调要关注对低轨巨型星座的规制，并向委员会提出相关工作建议。伊朗曾经就此事向联合国外空司、国际电联、安理会提出外交抗议，但没有获得答复。伊朗认为，SpaceX 公司的行为违反了伊朗关于通信卫星提供宽带服务要尊重国家主权的国内法，也违反了下述国际法原则和规则，包括：外空条约第 6 条，非政府实体在外空的活动应当获得缔约国的授权并置于缔约国持续监督下；联合国宪章第 2 条第 7 款，应当遵守国家主权平等原则。伊朗认为，巨型星座的存在只能让某些国家受益，威胁到了空间活动的可持续性。因此，巨型星座的规划和在轨行为应受到专门的法律框架规制和监管，并且应当限制其卫星数量。外空委应当将巨型星座问题作为重要的优先事项，并建立专门机制来处理该问题。美国针对伊朗的指控作出了回应：伊朗没有对SpaceX 的活动是否在美国政府授权和控制下进行提出实质性证据；美国商业公司有外空活动的权力和自由；美国将保持对伊朗指控问题的进一步审议。（3）阿尔忒弥斯协定得到国家更广泛参与英国、日本、南非、巴西等国家回顾了在 2022年参与美国国家航空航天局（NASA）的“阿尔忒弥斯”计划取得的进展，与“阿尔忒弥斯”计划相配合的阿尔忒弥斯协定在 2022 年得到国家更广泛的参与。这些国家包括以色列、罗马尼亚、巴林、新加坡、哥伦比亚、法国、沙特阿拉伯、卢旺达和尼日利亚。截至目前，已经有 23 个国家加入美国主导的阿尔忒弥斯协定。随着签署国之间逐渐凝聚政治共识，作为政治文件的阿尔忒弥斯协定将有助于各国进一步制定太空探索的“道路规则”，并逐渐转化为在联合国框架内进行讨论的规则基础。空间碎片目前，全球在轨 7000 多个航天器，曾发生过 4次在轨事件，1 次重大解体事件，产生了大量碎片，很多失效航天器长期滞轨。在空间碎片这一议题中，各国代表关注以下问题。（1）监测和主动清除碎片的技术斯洛伐克指出，斯洛伐克大学使用光学无源望远镜进行近地轨道观测，观测到了 2020 年 10 月中国长征-3 运载火箭第三级上部位在夏威夷群岛上空解体，大学为整个碎片过程创建了 3D 建模高质量数据。西班牙设立了空间监测和追踪中心，利用雷达、政策法规Space International 国际太空 20234Policies44望远镜和激光器，和法国一起为 300 多颗欧洲卫星开展避撞防撞服务，与用户协调从而作出更好服务。西班牙执行测量结果的标准化，格式共享，通过欧盟数据库保证互操作性。泰国皇家空军建立了空军态势感知系统，追踪碎片，对空间物体再入进行跟踪。德国用光学观测、激光跟踪、雷达跟踪技术跟踪碎片。德国空间态势感知中心（GSSAC）实施远程操控，对欧洲空间物体进行跟踪。GSSAC 提供防撞、避撞服务，为欧盟其他国家卫星运行数据作出了贡献。法国重视空间碎片研究，利用相关技术监测空间碎片。法国国家空间研究中心（CNES）在 2022年记录下 800 多个空间物体。2022 年欧洲 300 多颗卫星都使用了法国、西班牙开发的避撞系统。美国利用空间态势感知系统监测到，2021年11月俄罗斯反卫试验造成了大量碎片，鉴于此，2022年3月NASA更新了卫星模型，为减少碎片风险作出了贡献。美国认为，主张清除碎片并不影响空间碎片治理的国际合作。日本认为，研发技术是清除碎片的重要方法。日本国家航天局开发了在轨避碰工具，移除碎片的方法。（2）空间碎片减缓指南的执行及其各国实践法国参与了机构间空间碎片协调委员会（IADC）的工作，以便减缓空间碎片。CNES 参与了空间碎片与空间交通管理这两个专家组的工作。印度尽最大可能实施 IADC空间碎片减缓指南。印度实施了末级火箭钝化，减少爆炸风险；建立了安全与可持续空间管理系统，进行碰撞规避，确保运载火箭安全无碰撞升空；进行了空间物体碰撞临近分析，评估减轻近距离接触风险，与外界机构联系，沟通相关信息，保证风险分析的准确性，进行了 14次避碰操作；实施了近地轨道卫星机动离轨，卫星寿命结束后，轨道寿命缩短到几个月；在无人居住区，安全实施卫星受控再入，进行再入分析、预测准确度；参与IADC年度监测再入活动，利用其内部开发工具，进行再入预测；共享相关信息，坚持技术合作，积极参与空间碎片工作组的空间交通管理技术委员会。日本以负责任方式进行空间活动，避免长期存在的碎片扩散，增加空间碰撞风险。日本 2022 年 6月宣布“不进行直升式反卫星导弹试验”。日本欢迎联大有关“禁止直升式反卫星导弹试验”的决议，并将与其他国家一起努力确保决议成为国际规范。日本支持外空委及外空活动长期可持续性 2.0 工作组，鼓励所有国家尽快实施外空活动长期可持续性准则，尽可能实施空间碎片减缓指南。巴基斯坦支持落实空间碎片减缓指南，不仅要致力于减少现有碎片，还要避免产生新碎片；认为发达国家应与发展中国家交流这些技术，更好地进行空间碎片分析，开发使用新技术，更好地减缓碎片。（3）基于碎片减缓的要求对国家监管框架进行更新新西兰致力于确保新西兰太空活动安全、负责、可持续性。为了达成此目标，其监管制度要求在新西兰发射的所有卫星都必须得到许可证，能否取得许可证取决于是否符合国家标准及轨道碎片减缓计划。新西兰轨道碎片减缓计划限制从新西兰发射的空间物体扩散空间碎片，致力于减少空间风险以及空间碎片在冲破大气层时造成破坏的可能性。2019 年新西兰航天局（NZSA）开发了空间监管与可持续性平台，使用雷达网络跟踪从新西兰发射的物体，确保运营商遵守轨道碎片减缓计划及许可证等要求，遵守减少碎片的最佳做法。日本制定国家政策、监管框架来限制产生空间碎片。日本在 2008 年开始实施空间活动法以便高效地授权、监督非政府实体的空间活动。根据这一法案，日本要给非政府实体的有关活动进行许可，所有活动都必须满足标准，比如避免在轨解体，以及任务后处置。另外，日本宇宙航空研究开发机构（JAXA）也制定了 空间碎片减缓准则，为空间活动规定了具体要求。2021 年 11 月，日本制定了在轨维修准则，致力Space International 国际太空总第 532 期45于卫星寿期末的空间活动，积极主动移除空间碎片。法国正在修订空间活动法，以便顾及到小卫星、巨型卫星星座、空间碰撞风险等，并向法国卫星运营商征求意见。过去几十年，法国制定了许多监管方面的制度和标准。这些标准规范对其他欧洲国家制度制定发挥了重要作用。外空活动长期可持续性在外空活动长期可持续性（LTS）这一议题中，各国代表提到了以下问题。（1）对 LTS 工作组提出了建议新西兰感谢 LTS2.0 工作组的努力，希望工作组进一步开展以下工作。识别、迎接挑战，分享国家自愿实施已通过的准则的经验、做法、教训，提高认识，尤其是发展中国家的认知，并加强其能力建设。敦促各国实施准则，并分享实施经验。鼓励使用英国提供的实施报告模板，进行分享。俄罗斯强调，各国实施 LTS 是安全使用外空的重要一步，但有些规则制定问题容易被忽视，比如实施自我限制措施；避免干扰外国空间物体运行；防止空间环境改变；尊重外国地面基础设施安全；主动移除空间碎片等。俄罗斯已在外空委第 65 届会议文件中纳入上述内容，可考虑将上述内容作为新指南制定的基础。俄罗斯认为，还需要在文案中增加的内容是：空间系统不应该用于解决地缘政治问题；空间系统不应对其他国家造成干扰，从而危及到和平利用外空。法国重视外空长期可持续性工作，希望将重点放在 LTS21 条准则的执行经验交流方面，并建立定期审查机制来观察准则的执行情况。法国希望保持外空委制定相关技术准则的权能，并且形成有关巨型星座治理的规则。（2）分享了执行 LTS 的国家实践多数与会国都强调 LTS 准则的执行以及相关经验分享的重要性。新西兰 2022 年按 LTS 准则 A.1 的要求对国内法进行了技术审查，对国内空间法实施 LTS 目标的表现进行评估，评估结果是总体表现良好，同时提出了改进国内法的建议。芬兰指出，芬兰已评估其当前 LTS 准则的实施水平。关于 LTS 准则的 A 部分，芬兰已制定了监管框架，并将不断改进。芬兰正建立国家态势感知中心。根据 2018 年芬兰国家空间活动法，避免不必要的环境危害和减少空间碎片被列为空间活动授权条件，运营商应按公认的国际标准努力确保外空活动不产生碎片。泰国介绍了其空间政策监管框架，指出泰国虽未批准 登记公约，但已通过 登记空间物体的决议，制定了其他国内法和政策，包括国家空间法国家空间计划等。泰国表示，国家空间行动将在可持续发展的框架内进行，希望新兴航天国家落实 LTS准则，并建立负责任行为准则保护空间环境。菲律宾强调，各国已经形成一套标准来促进 LTS准则的实施，但是 LTS 准则的要求会在空间科技运用方面给发展中国家带来挑战，这种挑战需要通过国际合作和空间技术转让来应对。菲律宾批准了登记公约和责任公约。菲律宾政府已经公布了2023 2028 年发展议程，通过全政府路径实现 LTS 目标。法国于 2022 年 2 月公布了一份文件，描述了法国为实施 21 条 LTS 准则所采取的相关监管框架、业务能力、技术创新、国际合作和能力建设方面的活动。法国与欧盟伙伴国家合作，通过欧盟空间监测和追踪计划框架展开合作，提供全球性的公共服务（包括碰撞风险分析）。法国也支持商业部门参与空间活动并提供减少碰撞方面的服务。法国还建立了保护 LTS的相关国内规定和技术规范，该框架将随着形势变化不断调整。另外，法国已经单方面作出了“不进行直升式反卫星导弹试验”的承诺，并呼吁外空委成员国也不要进行此种试验。政策法规Space International 国际太空 20234Policies46为科学和社会保持黑暗和寂静夜空的建议在近地轨道部署通信卫星星座可能是改善世界连通性的有价值的一步。然而，部署的近地轨道卫星数量众多，所带来的太阳反射光和射频反射对天文观测和夜空的原始外观都有严重的影响。自科技小组委员会第 57 届会议期间，智利、埃塞俄比亚、约旦、斯洛伐克、西班牙和国际天文联合会提出了“为科学和社会保持黑暗和寂静夜空的建议”，并得到了 18 个代表团的积极评价。在科技小组委员会第 59 届会议上，增加了专门的单一议题议程项目“为科学和社会就黑暗和寂静夜空进行一般交换意见”，增加了工作文件保护黑暗和寂静夜空。针对该议题，各国普遍关注到以下问题。（1）应保护天文观测不受干扰天文观测是空间活动的重要方面，应保护其不受干扰。中国为了避免航天器等活动对天文观测的影响，设定了天文保护区。500m 口径球面射电望远镜（FAST）的天文观测保护取得进展，对射频干扰技术进行研究，设立了 FAST 周围无线电禁区。南非指出，近地轨道拥堵，卫星群大量存在，影响到了各国空间发展利益。非盟关切天文观测受到频率干扰的问题。另外，要避免“寂静夜空”这一话题被过度使用。俄罗斯认为，低轨卫星群的负面影响不仅限于天文观测，还会对空间活动带来安全风险，形成更多碎片威胁，导致各国进入太空会更困难以及轨道资源被极少数国家耗尽。还指出，有些国家在利用商业卫星解决地缘政治问题，这一行为与和平利用外空背道而驰。新西兰设立了黑暗、无光污染夜空保护区，并致力于各方在一起想办法减少卫星群对天文观测的影响。该国指出，国际电联更有条件审定卫星对射电望远镜观测影响的问题。（2）需要在天文界和卫星运营商的需求之间进行权衡当前，天文界与卫星运营商之间展开合作，旨在研究和实施有效措施应对卫星活动对天文观测的影响，已经取得了积极的成果。这种合作包括协调协议，即公司承诺遵守国际标准，修改轨道高度，自愿改变卫星设计等。伊朗认为，人类有权生活在没有污染的星空下，建议拥有巨型星座的国家投入更多经费来处理巨型星座对寂静夜空的负面影响，并公布有关工作报告。英国指出，天文观测需要与卫星运营商的需求进行协调。英国政府承诺投入 2.7 亿英镑建设天文台及基础设施，支持天文界，实现国家战略。同时，英国加大了对空间活动的投入，积极与天文界、卫星运营商沟通，与合作伙伴分享经验，促进理解。（3）应将“为科学和社会保持黑暗和寂静夜空的建议”作为单独议题予以保留与会国普遍认为，应设立一个单独议题“为科学和社会保持黑暗和寂静夜空的建议”，对该议题的交换意见应该继续在小组委员会进行，并就该议题成立一个专家组，其任务是提高认识，提供指导，并使成员国和利益攸关方之间就卫星星座对天文学的影响进行沟通和合作。捷克代表指出，该议题是调和太空领域的科学活动、商业活动和战略的途径；支持在科技小组委员会今后的议程中保留该议题，支持建立专家组来处理这一议题。英国指出，支持设立 3 年期的专家组，要将“黑暗和寂静夜空”与 LTS 工作组分开，但是这两个工作组之间不存在竞争关系，LTS 工作组也可考虑“黑暗和寂静夜空”的讨论，但建议科技小组委员会与国际电联职能要分开。加拿大也支持在科技小组委员会保留该议题，支持建立专家组来处理这一议题，并指出专家组如果由Space International 国际太空总第 532 期47科学界、私营部门共同组成，将会更有效地开展工作。俄罗斯认为，“黑暗和寂静夜空”问题不是凭空产生的，该问题主要是伴随着在低轨部署卫星巨型星座而出现的。该议题放在 LTS 工作组议程下很多年是有原因的。不应单独设立“黑暗和寂静夜空”议题，不应就该议题设立单独的工作组，这会增加科技小组委员会的工作负担。所以，该议题应当在 LTS 工作组中讨论。3 结束语本届科技小组委员会会议按照设立的 16 个实质性议题展开主题讨论，与会国针对每个议题发表自己的看法和观点。会议期间，全体工作组、外层空间活动长期可持续性工作组、外层空间使用核动力源工作组通过了工作组报告，提交小组委员会审议。会议重申科技小组委员会致力于以合作方式推进探索和利用外层空间，并强调，只有通过合作才有可能充分收获空间科学和技术的惠益，同时确保继续为和平目的开展空间活动。与会各国一致认为：国际合作和对话对于有效应对空间需求和挑战以及促进空间成为可持续发展的驱动力以实现全球、区域和国家目标至关重要。空间技术仍是造福人类和实现可持续发展目标的宝贵工具，并已成为公共基础设施不可或缺的要素。因此，委员会成员国必须共同努力，增加空间带来的惠益，并为子孙后代维护好空间。在外层空间事务厅的支持下，外空委、科技小组委员会连同法律小组委员会，始终是一个独特的国际论坛。科技小组委员会所负有的使命是，促进探索及和平利用外层空间国际合作并为讨论对国家发展具有重大影响的事项提供一个适宜的环境。会议期间，“为科学和社会保持黑暗和寂静夜空”议题成为所有国家讨论的新热点，相当数量的国家支持将该议题保留在科技小组委员会的议程上加以讨论。不过，因这一议题是在外空活动长期可持续性（LTS）工作组的低轨超大星座的讨论中引发的，有国家担心就此问题单列议题会降低外空活动长期可持续性工作组的地位，分散对超大星座规制的关注。在“外空活动长期可持续性”议题上，除了对准则执行问题的普遍关注，地月空间活动的长期可持续性也开始受到关注。在“地球静止轨道”议题上，公平进入外空的权利是贯穿始终的一条主线。在“近地天体”议题上，NASA 于 2022 年 9 月 26 日在“双小行星重定位测试航天器”（DART）任务中首次成功演示了动能碰撞偏转技术，这是首个改变自然天体运动的行星防御技术演示。在“外空使用核动力源”议题上，有关应用安全的机制被认为需要进一步审议。总体上，科技小组委员会在核动力源等议题上的工作取得阶段性成果，而在其他议题上，比如“外空活动长期可持续性”“空间碎片”，没有实质性进展。另外，会议期间广大发展中国家对促进国内社会、经济可持续发展的天基解决方案表现出更显著的兴趣。这些国家高度关注自身空间能力建设，强调通过国际合作（尤其是空间技术转让）实现能力提升。其中，部分发展中国家不仅想要获得空间服务，更希望获得自主空间能力，并藉此形成国家进入太空的自主权。因此，在所有涉及空间轨道和其他资源共享的问题上，都表现出对公平进入太空权利的诉求。处于特定地理位置的发展中国家还提出国际社会要考虑他们的需求。尽管会议期间国家间在某些议题和问题上有较为激烈的交锋，但各国都认识到，空间科学与技术作为推动社会进步和经济发展的引擎，提供了有助于全球发展和繁荣的惠益，而科技小组委员会对于促进各国对话、加强国家间相互理解以及推动促进和平利用外层空间方面的国际合作发挥着重要的作用。正是基于上述认识，会议在规定的时间内完成了对所有议题的审议，并圆满结束了各场次的非正式会议和活动，实现了各国在外空活动各个重要领域的对话交流，达到了预期效果。