新兴体育项目市场监管的现实困境与优化路径研究.pdf

社会体育学2023年(第13卷)第17期当代体育科技(Contemporary Sports Technology)新兴体育项目市场监管的现实困境与优化路径研究漆光泽 张大志*(苏州大学体育学院 江苏苏州 215021)摘 要：自 关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见 发布以来，新兴体育项目开始逐渐被大众所接触到，然而在其快速兴起的背后，却充斥着各种市场乱象。该文采用文献资料和逻辑分析的研究方法，分析了我国在新兴体育项目市场监管所面临的主要困境：监管依据不足、监管责权不清、监管力量相对薄弱、监管手段相对滞后。在此基础上，提出引入包容审慎的创新监管理念，实行分类监管，完善监管依据和监管组织体系建设，加强信息信用监管的策略。为我国政府有关行政主管部门建立新兴体育项目的市场监管体制提供一些可供考量的理论依据，以加快推进我国高标准体育市场体系建设。关键词：新兴体育项目 市场监管 内在逻辑 包容审慎中图分类号：G80-05 文献标识码：A文章编号：2095-2813(2023)17-0085-05Research on the Realistic Dilemma and Optimization Path of the Market Regulation of Emerging SportsQI Guangze ZHANG Dazhi*(Physical Education and Sports School,Soochow University,Suzhou,Jiangsu Province，215021 China)Abstract:Since the release of Document No.46,emerging sports have gradually come into the public eye,but there are various market disorders behind their rapid rise.Using the research methods of literature and logical analysis,this paper analyses the main dilemmas faced by China in the market regulation of emerging sports:insufficient regulatory basis,unclear regulatory responsibilities and rights,relatively weak regulatory strength and relatively lagging regulatory means,and on this basis,proposes the strategies of introducing inclusive and prudent innovative regulation concepts,implementing classified regulation,improving the regulatory basis and the construction of the regulatory organization system,and strengthening information and credit regulation,so as to provide some theoretical basis for consideration for the relevant regulatory authorities of Chinese government to establish a market supervision system for emerging sports,and accelerate the construction of a high-standard sports market system in China.Key Words:Emerging sports;Market regulation;Intrinsic logic;Inclusive and prudent2014年，国务院颁布了 关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见，我国体育事业开始迈向新的阶段，民众的体育参与意愿不断增强，居民参与运动锻炼的习惯也逐渐发生转变。传统的体育运动项目已逐渐无法满足所有体育消费者的需求1，于是便衍生出一批基于传统项目特色或参与形态的新兴休闲娱乐休闲运动项目，如室内蹦床、室内攀岩、翼装飞行、蹦极等。然而在新兴体育项目市场前景一片繁荣的表象之下，随之而来的却是一系列由于规范不到位而产生的市场问题。一方面，运动场馆安全失序、从业人员资质DOI：10.16655/ki.2095-2813.2303-1579-9960作者简介：漆光泽（1998），男，硕士，研究方向为体育社会学。通信作者：张大志（1980），男，博士，副教授，研究方向为体育社会学，E-mail：。85当代体育科技(Contemporary Sports Technology)2023年(第13卷)第17期社会体育学问题较为突出；另一方面，与新兴体育项目市场发展相匹配的市场监管机制迟迟难以制定，监管部门在权责划分、理念更新和工具创新等方面存在一定的现实困境。这些问题的出现，进一步加剧了消费者和市场主体之间的矛盾，极大地打击了民众的体育消费热情。因此，在2021年出台的 “十四五”体育发展规划 中明确提出，要完善体育市场监管体制，细化监管举措，不断完善重点领域的监管制度体系2。从提升政府体育治理能力，优化体育市场营商环境，促进体育产业健康发展和保证人民群众生命财产权安全的角度出发，加强新兴体育项目的市场监督管理，对这些项目的市场经营和商业化运作进行有效的规范，是当前我国在构建现代化高标准体育市场体系过程中亟待解决的一个重要问题。1 新兴体育项目市场监管的内在逻辑 1.1 体育领域“放管服”改革的具体体现从我国体育服务供给的角度来看，新兴体育项目是满足消费者对新奇、刺激需求的时代产物，其兴起是市场选择的必然结果。然而，新兴体育项目市场的快速发展是一把双刃剑，既能成为体育产业高质量发展的新引擎和创新驱动力，也可能因缺乏合理的监管而对体育产业的高质量发展产生严重的负面影响，加剧消费者和市场主体之间的矛盾。因此，如何对新兴体育市场进行有效监管，是我国体育市场发展过程中面临的巨大挑战。党的十八大以来，我国一直致力于推进体育强国建设，体育领域的“放管服”改革是其中的重要一环。2014年，国务院颁布了 关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见，提出要鼓励社会资本和多元市场主体参与到体育产业发展中3，政府开始逐步简化行政审批程序，同时加强监管，降低市场准入的行政性障碍。这些措施有力地拓宽了体育市场的发展道路，促进了新兴体育项目的发展，成为体育产业经济增长的重要推动力量。但是，我国的新兴体育项目虽然具有高度市场吸引力，但受到长期举国体制的影响，我国社会总体还处于“强政府、弱市场、弱社会”的阶段，体育市场主体和社会组织尚处于发展的初级阶段，还不足以承担原本由政府承担的功能，这就导致新兴体育项目市场在蓬勃发展的同时，也滋生了一些扰乱市场秩序、危害消费者安全的市场乱象。面对快速发展且处于产业萌芽时期的新兴体育项目市场，监管部门只有创新监管方式，才能既不扼杀其创新性，又能及时、有效地防范其发展过程中所产生的负面外部性影响，因此，探索与新兴体育项目市场发展相匹配的监管模式，是深化体育领域“放管服”改革中的重要研究问题。1.2 体育领域国家治理现代化的内在要求加强体育治理体系和治理能力现代化建设，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分4，也是体育产业市场化过程中的必然需求5，是推进体育管理向体育治理转变的重要指导方针。我国新兴体育市场的发展是存在明显缺陷的。因为处于产业发展的萌芽时期，用于规范新兴体育市场行为的体制机制、法律法规的设置相对缺失，而缺乏相关法律依据的政府政策在执行方面也是处处受到掣肘，难以有效开展。但是从另一个角度来看，与传统体育项目市场相比，处于发展初期的新兴体育项目市场的管理模式尚未完全固化，可塑性较高，同时作为近十年才兴起的新兴体育项目，其受到传统政府管制的影响也相对较低，以新兴体育项目市场作为推进体育领域治理体系、治理能力现代化建设的切入点，不需要对现有制度进行大刀阔斧的改革，探索难度和成本相对较低。政府治理现代化是一个动态过程，这要求根据政府治理的动态需要，适时转变政府职能6，而市场监管是我国市场经济体制下的一个重要政府职能，因此，加强政府监管，提升新兴体育市场监管能力是加快构建我国高标准体育市场体系，实现体育领域国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，同时在进行新兴体育项目市场监管实践的过程中，需要大量运用体育法律法规，这对于推进我国体育领域法治化建设也具有积极意义。1.3 高标准体育市场体系建设的重要保障纵观我国体育市场发展的历史进程，实际上也就是体育产业不断摆脱举国体制下传统政府管制的桎梏，逐步确立市场主体地位的过程。在 关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见 发布以后，各类新兴体育项目市场主体不断发育壮大，经营范围不断扩大，经营模式更加多元化，与旅游、表演、培训等分业态都有着高度关联，能够融合催生出许多新生业态，其营商环境的构成也更为复杂。因此，有效的市场监管执法就成为实现新兴体育项目市场内部公平竞争的基本保障。根据经济学理论中的“经济人假设”，驱策人的经济行为的根本动机是追求自身利益，并且会根据市场情况作出判断，尽可能地追求利益最大化7。因此，在新兴体育市场发展初期，一些经营主体为了追求短期的个人经济利益而忽视了新兴体育市场的长期有序发展。一方面，当一些市场经营主体看到我国新兴体育项目市场有利可图时，便会不顾一切将资金投入其中，这必然造成我国新兴体育项目进入市场过多，从而引起过度竞争，导致市场竞争的无序与混乱；另一方面，86当代体育科技(Contemporary Sports Technology)社会体育学2023年(第13卷)第17期在缺乏有效规范的情况下，一些企业的市场行为会损害社会公众利益，少数不良商家为了降低经营成本，提供低质、劣质的服务产品，欺骗、侵害消费者，严重的甚至危及消费者生命财产安全，加剧消费者与市场经营主体的矛盾，从而造成市场失灵。这就从客观上为政府行政部门进行适当市场监管干预，提供了合理性和必要性。因此，加强对新兴体育项目市场的政府监管，是确保我国体育市场经营行为规范化，进而构建高标准体育市场体系的重要保障。2 新兴体育项目市场监管的现实困境 2.1 新兴体育项目市场监管依据不充足当前我国现有的关于体育项目管理的政策法规大多制定年份比较久远，尚未覆盖大部分新兴体育项目，难以为地方体育市场监管部门提供有效指导和充分的执法依据，存在监管依据和实际情况脱节的问题。以高危险性运动项目管理为例，2013年我国出台了 第一批高危险性体育项目目录公告，将游泳、高山滑雪、自由式滑雪、单板滑雪、潜水、攀岩界定为第一批高危险性体育项目8，然而在之后的近十年中，政府并未进一步将一些具有高危险性的新兴体育项目纳入管理名单之中，例如山地越野、自由搏击、翼装飞行等。这些新兴运动项目虽然开展时间短，但是发展速度快，并且正处于风险不断暴露的阶段，具有高度的不确定性。而政府部门在出台或修订相关政策法规时，需要遵照规定流程，且需要全面考虑各种体制机制问题，特别是国家层面出台的有关政策意见的影响，这就导致政策法规更新、修订的速度远落后于新兴体育项目市场的发展速度。除此之外，在监管实践中，还暴露出我国体育市场监管的相关政策法规依据存在表述不清晰、可操作性不强的问题。目前我国在体育领域现行的政策法规，主要以规范性文件的形式颁布，在其内容表述上还存在着明显的政府管制意味，缺乏对体育领域市场监管底线的规范性描述，对于要建立何种程度的监管底线以及触及监管底线的市场经营主体需要承担何种后果没有明确说明。2.2 新兴体育项目市场监管部门职责边界不清晰在新兴体育项目市场监管的开展过程中，还暴露出监管责权划分不明确和监管主体不清晰的问题。在46号文发布以后，对于体育市场的管理逐渐从审批向监管转变，但国家没有进一步界定好各行政部门对于新兴体育市场的监管责权。而根据“谁审批，谁监管”的原则，原本作为主管部门的地方体育局，在取消行政审批之后，就失去了对于市场主体的法定监管权责，这就使得新兴体育项目市场处于监管的模糊区域。在监管实践中，因为责权界定模糊而导致消费者维权困难的案例经常发生。例如，2020年10月，一名南昌的消费者在某极限运动体验馆消费时意外受伤，事后向场馆方要求索赔无果后，消费者选择向当地有关部门提出投诉。然而其先后向市场监管局、文旅局和体育局三个部门提起投诉后，得到的答案均是不在监管职责范围内。市场监管部门表示应由体育部门监管，而体育部门则因为缺少执法权，而无法有效回应消费者的维权诉求。因此，需要进一步完善与新兴体育市场监管相关的定权定责制度，明确各部门的监管职责范围，避免消费者因为权责界定模糊而维权困难。这样才能有效确保新兴体育项目的市场经营主体符合安全、健康、合法的要求，从而保障消费者的合法权益。2.3 新兴体育项目市场监管力量较薄弱市场监管机构的设置和执法人员配置是构建体育市场监管体系的基础，根据 中华人民共和国体育法规定，县级以下体育行政部门主管本行政区域的体育工作，而基层体育市场监管部门决定了体育市场监管的整体水平。目前，基层体育市场监管力量相对比较薄弱，而体育部门机构设置不健全是阻碍基层体育监管力量完善的症结之一。以江苏省13个地级市的市级体育行政部门内部机构设置为例，仅南京、苏州、无锡三市设置有专门的体育市场监管及执法部门，其他各市级体育行政部门缺乏相对独立且专门的体育市场监管执法力量的配置。而体育市场监管部门设置的不健全，必然会对体育市场监管人员的配置产生不利影响。以苏州市高新区为例，仅有3名人员负责体育领域相关的全部工作，对于市场监管工作几乎没有专门的人员配置，而这样的人员配置对于规模日益壮大的新兴体育市场监管工作而言无异于杯水车薪。同时，部分新兴体育项目例如马术、跳伞等，都具备较高的专业性，而监管部门又缺乏这方面的专业人才，因此对于监管实践中遇到的一些专业问题就难以有效解决，更不用说为经营者提供相关专业指导了。2.4 新兴体育项目市场监管工具运用较单一在传统的体育市场监管实践中，监管部门对以行政检查、行政强制、行政处罚等传统监管工具应用的合规性和合法性比较重视9，随着新兴体育项目市场的不断发展，市场监管工具的运用却显得匮乏，监管主体和市场主体之间的信息不对称问题也逐渐被暴露出来。尤其是在行政性审批放开之后，各级主管部门对于属地内新兴体育项目的实际经营情况、场地设施、从业人员配备等信息了解不足，导致大多数情况下都是在出现事故和问题之后，才能够知晓相关情况并采取相应的补救措施，造成监管的滞后。对于非高危险性体育项目的各类新兴项目，经营者无须向当地体育行87当代体育科技(Contemporary Sports Technology)2023年(第13卷)第17期社会体育学政主管部门申请审批，其行业内部也未形成相关企业和体育场地清单，使得主管部门缺乏对于新兴体育项目场地存量和增量信息的获取途径，就难以有效开展事中事后监管。而在开展一些极限项目时，也没有明确规定参与者与组织者在开展活动之前需要进行活动备案，因此在实际情况中有大量参与者不会去有关部门进行备案，使得此类新兴体育项目的监管难度加大。这种监管滞后的情况，对于新兴体育项目市场的持续健康发展构成了一定的威胁。3 新兴体育项目市场监管的优化路径 3.1 着力提升监管依据的可操作性赋予新兴体育项目发展试错的空间是包容原则的应有之义，而包容必然不是无底线的纵容10，因此，要树立新兴体育项目市场监管的底线思维，将不同业态新兴体育项目的市场监管底线以及经营主体触及、违反监管底线的后果在监管依据中给予明确体现。在当前“包容审慎”的监管理念下，新兴体育项目市场的触发式监管机制已成为体育主管部门的重要任务之一。为了确保新兴体育项目的健康发展，各级体育主管部门应该树立服务意识，为新兴体育项目的发展提供宽松的政策环境，同时设定不可逾越的监管底线。一旦企业触碰监管底线，即启动监管执法，对于市场主体的违规、违法行为要依法进行严惩。为了确保监管执法的合法性和规范性，需要进一步明确体育监管部门在进行执法活动中的法定处罚权。这样执法人员在进行体育市场监管实践时就能够有法可依。但在明确行政处罚权时，也需要加以限制，以严防滥用职权和滋生腐败的不良现象的发生。一方面需要积极探索针对体育市场监管部门的绩效评估机制，通过对监管部门的绩效评估，可以更好地评估监管工作的质量和效果，从而更好地指导监管工作的开展；另一方面，对于违法、违规使用监管权的国家公职人员应该依法追责、惩处。这不仅可以起到震慑作用，更可以有效防止监管人员的职权滥用，从而确保监管执法的公正性和规范性。3.2 明确各级各部门的市场监管主体职责应该根据分类监管的思想，针对不同类型新兴体育项目的问题，在完善体育法治体系，推进体育标准化建设的基础上进一步明确不同细分业态监管工作中不同主管部门的监管责权边界。首先，对于专业性较强、危险度较高的极限运动项目，尤其是目前管理尚不规范完善的项目，如翼装飞行和户外探险等，应充分借鉴滑雪、攀岩等高危险性运动项目的管理思路。比如，可以将专业型、高危型的新兴极限项目进行整合，纳入 高危险性体育项目目录，并以此进一步完善 高危险性体育项目经营许可管理办法，将经营、参与此类项目的审批报备程序、场地和设施设备标准、组织和参与者的行为规范，以及意外事故的责任划分等形成固定的管理制度。体育主管部门应当依照国家出台的相关管理办法，从运动项目的场地条件、参与者资格认证和活动组织审批等角度开展监管执法工作。旅游、文化、市场监管等部门应当协助对体育部门的审批和认证工作，对此属地区域内开展此类项目经营活动的进行相关备案。其次，对于体验型、娱乐型休闲体育项目，由于此类项目多数是利用特殊的场地、设施来开展的，对于设备和从业服务人员的专业性要求较高，所以需要着重从开展此类新兴体育项目的场地硬件设施、指导人员的配置和运动设备的安全性方面加强管理。体育管理部门应当对此类项目的场地设施标准进行修订和补充，可参考攀岩、蹦极等运动场所的标准制定，对设施设备材料、安全标识、指导人员的配备等进行标准设置，推动形成新兴运动项目场地的国家标准。关于从业人员的资质问题，体育部门需要联合行业协会，形成与新兴体育项目市场相匹配的项目指导员的资格认证体系，从而保障从业人员的专业水平。3.3 加强新兴体育市场监管人才队伍建设体育市场监管工作人员的专业水平是影响监管部门水平的关键。然而，由于专业人才的短缺和市场监管的复杂性，监管部门的工作面临着诸多挑战。为了解决这一问题，建立监管人员的定期培训制度是必要的。各级体育市场监管部门应该出台相应政策文件，固化监管人员的培训制度，定期为各级体育市场监管工作人员提供一个相互交流、相互学习的稳定平台。利用这样的平台，监管人员可以了解最新的市场动态和监管政策，分享工作经验和技巧，提高专业素养和工作效率。在制订培训计划时，应该注重培训形式的多样性。除了传统的培训方式，如讲座和培训班之外，还应该采用集体研讨、交换考察、业务比赛等方式，全方位提升培训的有效性。这样，监管人员可以通过不同的培训形式，进一步拓宽视野和思路，增强对市场监管工作的理解和掌握。除了建立定期培训制度，还需要推动政府与企业、高校等多方进行交流合作。一些从事新兴体育项目经营活动的企业相较于政府监管部门，会更加了解其所经营项目的专业知识。因此，定期组织与这些企业的交流互动，一方面；有利于监管部门了解此类项目的专业知识和开展现状；另一方面；也有助于企业了解政府的监管动向，从而引导企业进行规范经营。同时，积极加强与高校体育领域的专家交流，寻求高校智库的建88当代体育科技(Contemporary Sports Technology)社会体育学2023年(第13卷)第17期立，对于提升行政执法工作的能力，构建政校合作平台，加强市场监管队伍建设，也具有积极意义。3.4 加强新兴体育项目市场的信用信息监管要实现新兴体育项目市场的创新监管，必须贯彻“包容审慎”的监管理念。这意味着，在减少强硬家长制式监管工具应用的同时，需要倡导使用温和家长制式监管工具，将体育市场监管视为动态化过程，提升信用信息监管的水平。这样做的目的是保证市场的健康发展，同时保护消费者的权益。首先，市场监管部门需要拓宽信息收集渠道，构建新兴体育项目市场信息收集和流转的路径。可以通过定期开展新兴体育项目经营者座谈会，积极寻求与市场主体的沟通，鼓励市场主体主动上报相关信息，以破解监管部门与市场主体之间的双向信息不对称问题。同时，依托“互联网+政务服务”平台，打通体育部门与其他部门、政府与社会组织、市场主体之间的信息流通脉络，积极探索“互联网+监管”的创新监管手段，在信息收集、信息反馈、信息公示等方面形成常态化信息监管的工作机制。这样不仅可以提高监管效率，还能够增强监管的公正性和透明度，有助于推动新兴体育项目市场的健康发展。其次，为了促进新兴体育项目市场的健康发展，需要采取包容审慎的监管理念，合理运用信用监管手段和柔性执法工具。将把高危险性极限项目的组织、参与者的资质、人员的安全和休闲娱乐项目中场地设施标准以及从业人员资质等关键性问题作为监管底线，并形成与新兴体育项目市场相匹配的信用监管机制。对于触及底线、违规或违法的单位或个人，将坚决予以曝光和披露。将继续完善并落实 体育市场黑名单管理办法，对于进入黑名单的失信主体禁止或限制其进入市场，并在此基础上进一步细化实行信用分级分类管理。根据监管对象的信用情况，将采取差异化的监管措施。同时建立一个对应的红名单，对一些在开展新兴体育项目方面优质的企业和单位可以给予一定政策上的便利。4 结语 新兴体育项目市场是我国体育市场体系中十分重要的一环，其兴起满足了人民日益旺盛的物质文化需求，加强新兴体育项目市场事中事后监管是保护人民生命财产安全，促进体育市场繁荣发展，构建高标准体育市场体系的必然要求。当前新兴体育市场规模不断扩大，暴露出了监管标准和主体不明确，监管制度和法规不健全，监管理念和方法滞后等难点问题。因此，采取“包容审慎”的监管理念，为构建新兴体育项目市场创新监管体系顶层设计，继续推进体育行政部门深化“放管服”改革，加强事中事后监管。从监管主体出发，对于不同类型的新兴体育项目实行分类管理，引入社会力量，促成多方协同监管；从监管依据出发，加快新兴体育项目领域标准化建设，进一步扩充体育市场监管的相关内容，明确各相关主体的权利义务；从监管手段出发，实施信息监管和信用监管，探索如何将互联网技术与新兴体育项目监管进行有机结合，以使新兴体育项目市场走上可持续的发展道路。参考文献1 陈建强,张振,张翠.上海市高危性体育运动项目管理制度的建立完善J.体育科研,2011,32(2):39-44.2 国家体育总局.“十四五”体育发展规划EB/OL.(2021-10-08)2022-12-12.https:/ 国务院.关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见EB/OL.(2014-10-20)2022-12-12.http:/ 杨桦.深化体育改革推进体育治理体系和治理能力现代化J.北京体育大学学报,2015,38(1):1-7.5 黄海燕,刘蔚宇.论体育市场监管工具创新：基于深度访谈的质性研究J.体育文化导刊,2020(5):1-9,29.6 王俊豪.中国特色政府监管理论体系：需求分析、构建导向与整体框架J.管理世界,2021,37(2):148-164,184,11.7 李燕领,王家宏,陶玉流,等.我国职业体育市场准入监管的理念建构与功能实现J.中国体育科技,2012,48(2):3-9.8 国家体育总局.第一批高危险性体育项目目录公告EB/OL.(2017-01-13)2022-12-12.https:/ 姜熙.依法治国背景下的中国体育法治：基于十八届四中全会 决定 的法学思考J.体育学刊,2015,22(4):1-7.10 刘乃梁.包容审慎原则的竞争要义：以网约车监管为例J.法学评论,2019,37(5):122-132.89