治理现代化视域下基层协商民...乡县“村民代表提案制”为例_李书省.pdf

治理现代化视域下基层协商民主机制建构研究 以新乡市新乡县“村民代表提案制”为例李书省（河南工学院 马克思主义学院，河南 新乡 ）摘要：新乡市新乡县以“村民代表提案制”为创新点的基层协商民主制度，通过“五步工作法”“定权和束权”“制度保障”等途径，积极创建基层协商治理的制度平台。“村民代表提案制”的实践需要加以改善，但它作为积极探索基层治理的一种实现形式，对深入推进基层协商民主建设和实现基层治理现代化具有借鉴意义。关键词：基层协商民主；治理现代化；机制建构中图分类号：文献标识码：文章编号：（）治理现代化是在中国共产党领导下，以实现制度化为基础、追求共同利益最大化为目标、不同利益主体共同参与为特征的治理过程。从一定意义上说，治理现代化就是民主治理与协商治理。因此，协商民主制度作为一种治理型民主，与治理现代化具有内在契合性。新乡市新乡县推行的“村民代表提案制”，是一个新型的基层协商治理形式，真正实现了协商民主与基层治理的有机统一。基于此，深入分析“村民代表提案制”取得的效果，总结其好的做法，探究其在实践运行过程中出现的问题，并提出具有针对性的对策建议，对推进基层治理现代化、实现乡村振兴战略目标，具有重要的借鉴意义。经验：创建基层协商治理的制度平台“村民代表提案制”发端于新乡市新乡县张青村。张青村最初是为了解决在经济发展过程中出现的矛盾，成立了“群众议事会”，后来改为“村民代表会”，并于 年正式命名为“村民代表提案制”。“村民代表提案制”实施以来，规范了基层协商治理的运行程序，构建了基层协商治理的长效机制，并优化了基层协商治理的权力架构。确立“五步工作法”，规范基层协商治理的运行程序“村民代表提案制”是一种以解决村民矛盾和为村民办实事为目的、以村民代表提案为抓手的基层协商自治制度。这一制度在运行过程中包括五个关键步骤，即“五步工作法”。第一步是提案提出。村民代表征求和收集所代表村民的意见和建议，将这些意见和建议整理后提交党支部，党支部召开村民代表会议，分类分流村民代表提交的意见和建议：属于村民个体问题的，由村党员干部直接解决；属于众多村民共同利益问题的，由党支部提出解决问题的提案。第二步是提案协商。召开村“两委”会，对党支部提交的提案进行协商；每月底召开月末干群联系会，党员干部与村民代表进行协商，最终达成一致，形成共识。第三步是提案决策。在形成共识基础上，由村民代表进行投票表决，支持率达到 以上后，形成正式决策，对持不同意见的村民，继续民主协商，争取支持率达到 。同时专门组织听证会和专家咨询会进行风险评估，对于重大事项按照“四议两公开”工作法进行决策。第四步是决策执行。村委会负责执行决策，党支部负责总揽全局、整合资源、统一思想，以及在执行决策过程中发挥党员先锋模范作用。第五步是决策监督。在决策执行过程中，村监委会和村民代表在党支部领导下进行监督，并及时公开公示执行结果。通过定权和束权，优化基层协商治理的权力架构新乡县在推行“村民代表提案制”过程中，采取第 卷第期 年月河南工学院学报 收稿日期：基金项目：河南省高校人文社会科学研究一般项目（）作者简介：李书省（），男，河南泌阳人，副教授，博士，主要从事中共党史和协商民主研究。定权与束权相结合的方式，进一步优化了基层协商治理的权力架构。定权指的是在推进基层协商治理过程中，进一步理顺党支部、村委会和村监委会之间的关系，并赋予这三者各自不同的职能，形成了党支部决策、村委会执行、村监委会监督的工作格局。束权指的是针对村干部权力过大的问题，适度分开党支部、村委会和村监委会的权力，进一步规范村级组织的职能，实现权力的相互制衡，以有效防止村干部以权谋私、贪污腐化。新乡县通过定权和束权相结合的方式，构建了党支部、村委会和村监委会之间既互惠又监督、既联系又独立的权力架构网，为基层协商治理的运行提供了规范性保障。制定配套保障措施，构建基层协商治理的长效机制为保障“村民代表提案制”顺利推行，新乡市各级党组织制定了许多配套保障措施。首先，新乡市通过加强阵地建设、提高村干部工作待遇和实施素质提升工程，为“村民代表提案制”的顺利开展奠定了坚实基础；其次，新乡县先后出台了归档备查的痕迹管理制度、县乡村三级干部例会制度、县乡领导村级组织制度、村干部素质培训制度、村民素质提升制度以及村民代表网格化管理制度。此外，张青村还制定了两项配套制度和两大保障措施。两项配套制度，一个是指党支部、村委会、村监委会、党员、村民代表的素质提升制度，另一个是指开展以“六心”“八好”为内容的村民素质提升制度。两大保障措施，一个是大力发展村集体经济，为“村民代表提案制”的开展提供物质保障；另一个是建立功能完备的活动平台，如村民代表议事室、党员活动室、党报党刊阅览室、干部办公室等，为大家提供学习交流的场所。成效：村民当家作主的民主权力得到体现新乡县通过推行“村民代表提案制”，进一步提升了农村治理效能，实现了村民当家做主，促进了农村的稳定和发展。通过基层协商民主，有效提升了农村治理效能研究表明，通过公开、平等的协商，决策过程更加民主、更加科学，决策程序更加规范，村务决策质量得到提升，这有效地防止了基层相关部门决策的随意性 。“村民代表提案制”通过公开、平等的协商，既解决了党员干部联系群众、服务群众“前一公里”问题，又确保了“后一公里”落到实处，从而把基层干部与村民之间的“隔心墙”变成了“连心桥”，极大提升了农村治理效能。新乡县翟坡镇东大阳村支部书记陈来胜对此深有感触。他认为，“村民代表提案制”在全县推广以来，东大阳村共收集 多条提案，经过梳理分类，排出时间表，在较短时间内就办理了 多条提案。“村民代表提案制”把村干部、党员、村民的力量紧紧地拧在一起，不仅将大量的矛盾化解在基层和萌芽状态，有效防止了将小事拖成大事的现象发生，也大大提升了基层党组织、党员、村民代表在村民中的威信。通过基层协商民主，真正实现了村民当家做主“村民代表提案制”在运行过程中实现了协商民主与基层治理的有机融合，真正保证了村民参与村务决策，真正实现了村民当家作主。美国政治学者塞缪尔亨廷顿认为，国家政治稳定的核心就是动员乡村群众在承认现存政治体系而非反对它的条件下参与政治。因此，只有真正实现村民合法有序的政治参与，才能实现农村和谐稳定。针对当前农村存在干群关系不密切、民主氛围不浓厚的问题，新乡县积极推行“村民代表提案制”，运用票决民主与协商民主相结合的方式，真正实现村民的有序政治参与，真正保障村民当家作主的权力，既维护了多数村民的公共利益，又体现了少数村民的个人利益。“村民代表提案制”探索了一条促进村民有序政治参与的新路径，扩大了村民参与村务决策的范围和渠道，形成了多方参与、民主恳谈的新局面，真正实现了民事民议、民权民用。通过基层协商民主，促进了农村的稳定和发展“村民代表提案制”通过平等协商交流，整合利益，求同存异，有效化解了矛盾，避免了冲突。据调研，新乡县推行“村民代表提案制”以来，采用协商民主的手段及时将农村出现的两类矛盾化解在基层。一是涉及多数村民利益的矛盾，比如土地流转、征地拆迁、新农村建设等；二是涉及村民个人利益的矛盾，如村民与集体、邻里关系、家庭内部等矛盾。张青村在化解矛盾过程中创造出了 余种协商民主形式，让小问题、小矛盾有渠道发现，有专人解决，有制度保障，从而把绝大多数农村小矛盾化解在萌芽阶段。“协商民主的目的是达成共识，各种利益在博弈中取得最大公约数，是一个利益相互妥协的过程。”实践表明，张青村以“村民代表提案制”为平台，通过民主协商、平等交流，凝心聚力，极大地促进了农村的稳定和发展。年张青村被评为“全国文明村”。李书省：治理现代化视域下基层协商民主机制建构研究困境：影响我国基层协商民主实践的障碍性因素新乡市新乡县自推广“村民代表提案制”以来，取得了良好的效果。然而，从整体上来说，我国基层协商民主建设起步较晚，运行时间不长，处在初级发展阶段，在理论和实践上仍存在一些障碍性因素。基层协商民主缺乏明确的法律保障民主与法治是协商民主制度的两根支柱，缺一不可，失去任何一根，协商民主就不能正常运行。从我国协商民主历史发展过程来看，正是改革开放使我国的民主法治环境和水平有了很大的提升，协商民主才能在全社会顺利展开。但是，从民主法治的功能来看，只有建立完备的法治体系，协商民主才能有效地将监督和制约融入决策过程中，否则，协商民主所创造的监督和制约就仅仅是协商性的监督和制约，而不是制度性的监督和制约。党的十八大以来，中共中央先后出台了关于加强基层协商民主的相关文件，对开展基层协商民主的总体要求、主要任务与组织领导等方面进行了明确规定，为基层协商民主的顺利开展提供了政策性指导。但目前，我国还没有专门制定关于基层协商民主的法律法规，这势必会影响基层协商民主的可持续良性运行。基层协商民主缺乏成熟的制度保障基层协商民主的制度化水平与运行质量，既与基层协商民主本身对运行质量的要求有关，也与基层协商民主运行所在空间或领域的制度化水平有关 。协商思想在我国源远流长，但基层协商民主的制度化建设发展相对缓慢，相对滞后。河南省不断积极探索，形成了新乡市新乡县“村民代表提案制”、郑州市中牟县“联户代表制”以及南阳市邓州市“四议两公开”等模式，但这些模式的运行时间较短，实践探索有限，理论化建设相对薄弱，制度化建设相对滞后。可操作性协商程序与科学协商制度的相对缺失，直接影响基层协商民主协商功能的发挥和可持续发展。因此，基层协商民主的制度化建设是目前亟待解决的问题。基层协商民主缺乏良好的民主政治文化要实现协商民主持续健康运行，就必须将协商民主运行的内在要求与其所处的文化环境有机结合起来。因此，推进基层协商民主建设需要一个具有协商精神的民主政治文化氛围。当前我国推进基层协商民主建设实践过程中，由于受到传统政治文化的影响，村民主动参与政治的积极性不高，责任感和自主性不强。在集权思想和等级观念的影响下，村民代表之间难以真正做到平等协商，村民代表在提案时也难以真正做到客观和理性。同时，部分村级领导干部由于存在畏惧、嫌麻烦的心理，对民主协商有抵触情绪，不愿意与村民进行平等协商。还有部分村干部由于对协商民主的地位重视不够，运用协商民主的能力不强，导致在民主协商过程中出现“代而不表”“议而不决”“会下乱表”“表而不代”等现象，导致基层协商民主效果大大打折扣。出路：构建我国基层协商民主运行机制的路径选择推进基层协商民主实践是一个长期的系统工程，需要顶层设计、统筹协调，打好组合拳，才能实现基层协商民主可持续良性运行。正如著名学者林尚立所说，无论协商民主在我国的运行如何多层次、如何广泛，都是在我国既有的社会关系、制度平台、法律体系、文化精神之中 。明确基层协商民主的法律定位从保障协商民主有效运行与成长的角度看，法治更具有决定性意义：一是法治保障协商主体的权威性和神圣性；二是法治为协商民主提供有力的法律和制度支撑，保证协商民主成为能够周而复始地循环、自我调节和不断深化的民主运行过程；三是法治精神是全面提升和保障协商民主程序化的关键。从这个意义来说，没有健康的法治平台和法治环境，就不能有健康的协商民主。因此，作为全过程人民民主实践的一种形式，基层协商民主要充分发挥其应有的治理效能和民主价值，关键是要在宪法和相关法律法规中给予其适当的法律地位。没有可靠的法律保障，即便是“村民代表提案制”这样成功的典型案例，也无法长期有效运行，只能昙花一现。因此，当务之急是要统筹做好农村基层协商民主的顶层设计，将基层协商民主制度纳入国家治理现代化体系和社会主义法治体系之中，应着手制定关于基层协商民主的法律法规。从法律法规的高度确定基层协商民主制度的地位，从而为基层协商民主制度的运行提供一个良好、健康的法治环境。提升基层协商民主制度化水平“协商与协商民主的差异在于，协商可以在非制度性的、非程序性的、非平等性的环境下展开，而协商民主一定是在制度平台上，平等参与主体按照程序而展开的。”因此，就协商民主运行与成长本身来看，其后天成长要解决的一个重要问题就是有河南工学院学报 年第期效的制度供给。协商民主制度化水平与协商民主运行质量之间是相辅相成的关系，从推进协商民主整体发展和不断追求协商民主运行质量角度来讲，提升协商民主制度化水平无疑是最根本、也是最关键的举措。提升基层协商民主制度化水平，需要保证以下四个方面的制度供给：一是基础制度的供给，这主要是协商民主运行所需要的基础制度的建设和创新，它规范着各协商主体之间基本的关系，例如村委会制度和民主监督制度；二是协商制度的供给，它保障着协商民主的展开，例如村民大会制度、村民代表会议制度和乡规民约；三是基层制度与相关体制运行所需要的机制创新与供给，例如走访机制、听证机制、财务报告机制和恳谈机制；四是基层协商的程序，它保障着协商过程的规范性和成果的合法性。另外，制定与“村民代表提案制”相关的制度和政策时，一方面要具有可操作性和针对性，另一方面也要体现当地实际情况和特点，真正满足地方需求。与此同时，还要体现公正性和人民性的价值。营造良好的民主政治文化氛围提升协商治理的效能，除了为基层协商民主实践提供一个良好的法治环境和制度环境，还要营造一个平等、公开、包容、理性的民主政治文化氛围。正如学者林尚立所说：“社会主义协商民主要得到真正的发展，必须扎根于中国的制度与组织、历史与现实、文化与价值中，只有这样，社会主义协商民主才能在中国得到健康的发展。”营造一个良好的民主政治文化氛围对当前我国基层协商民主的健康运行具有至关重要的作用。首先，要培育村民参与型政治文化。村民的政治参与应该具有理性的约束和规范的热情，而不是非理性的狂热或者极端性的冷漠。其次，要培育村民公民精神和公民意识。培育公民意识主要是指培育公民的政治规则意识、政治参与意识、政治主体意识和政治监督意识等。再次，要加强村干部的群众观点教育。推进基层协商民主，提升村干部的素质和能力尤为重要。一是要加强村干部的群众路线教育，强化村干部全心全意为人民服务的意识，同时还要提高村干部协商民主的认识水平；二是督促村干部主动学习协商民主理论知识，遵循协商民主工作规律，掌握协商民主工作方法，提升协商民主的能力。（责任编辑陈秀娟）参考文献：新乡市委党校调研组农村基层系统治理的创新实践：新乡县张青村推行“村民代表提案制”五步法调查 新乡日报，（）张露露，任中平乡村治理中的基层协商民主：实践探索与问题分析 哈尔滨师范大学社会科学学报，（）：陈家刚 协商民主与国家治理：中国深化改革的新路向新解读 北京：中央编译出版社，塞缪尔亨廷顿变化社会中的政治秩序上海：上海人民出版社，罗伯特达尔民主理论的前言北京：东方出版社，林尚立，赵玉峰中国协商民主的逻辑上海：上海人民出版社，李晶协商民主与基层治理现代化互动作用研究燕山大学学报，（）：闫夏，刘晖农村基层协商民主的典型探索与实践路径研究学习论坛，（）：（，）：，：；李书省：治理现代化视域下基层协商民主机制建构研究