新时代纪检监察的创新意蕴_王江波.pdf

新时代纪检监察的创新意蕴王江波摘要:纪检监察在党和国家监督体系中发挥主干和枢纽作用。基于自我革命的政治自觉和推进国家治理体系、治理能力现代化的时代诉求,新时代纪检监察在格局、体制、客体、实践遵循及自我制约机制等方面作出系列新部署,形成中国特色的纪检监察组织体系、功能体系、制度体系、实践体系及话语体系,开辟了纪检监察理论、制度和实践新境界。关键词:纪检监察;体制改革;监督体系创新作者简介:王江波,福建省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员,中共泉州市委党校党史党建教研室主任、副教授。中图分类号:D262.6 文献标识码:A 文章编号:1008-1569(2023)04-0025-10党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在统筹推进全面从严治党和推进国家治理体系、治理能力现代化的过程中,对纪检监察的工作实践、政策策略、组织架构、体制改革等进行了系列部署,提出许多新的标识性概念、原创性论断和规律性揭示,开辟了纪检监察新境界。鉴于目前学界研究成果中较少对新时代纪检监察的创新性予以整体性研究,本文试以党的十八大以来纪检监察的系列新话语、新举措、新表征为研究对象,对其理论、制度和实践的创新意蕴作初步解析,以更清晰地展现新时代纪检监察的崭新样貌,更深刻地探析新时代纪检监察的建构理路、价值旨趣,增强新征程纪检监察的理论自信和行动自觉。一一、纪纪检检监监察察格格局局的的新新擢擢升升 格局,即结构和格式,也常指认知的境界与高度。纪检监察的格局反映了纪检监察在政治系统中所处的结构方位。它取决于纪检监察的使命逻辑及其价值确认,与人们(特别是决策者)对纪检监察的认知程度息息相关。党的十九大首次将纪律建设与政治建设、思想建设、组织建设、作风建设并列,纳入新时代党的建设总体布局并写入党章;十三届全国人大一次会议审议通过的宪法修正案中,监察委员会首次作为与政府、法院、检察院并列的国家机25DOI:10.13658/ki.sar.2023.04.008构载入宪法。这些表明,纪检监察的格局发生了显著提升。(一一)新新时时代代纪纪检检格格局局的的新新嬗嬗变变 2015 年 10 月 8 日,习近平总书记在十八届中央政治局常委会上提出“加强纪律建设是全面从严治党的治本之策”,赋予纪律建设全局高度。实践表明,全面从严治党与纪律建设息息相关,其中的“全面”有赖于纪律对象、内容的全覆盖,“从严”取决于纪律要求及执行的高标准,“治”依靠于纪律的系统性、规范性、权威性,纪律制定和执行中任一要素的变量都将直接反应于全面从严治党的质效,为此,全面从严治党中,“保障”一词已不足以表达纪律的作用,系统开展纪律建设成为深入推进全面从严治党的基本之策。从内涵层次看,纪律检查蕴含于纪律建设。纪律建设不仅体现为党内规则体系的健全与完善,还包括维持和保障这些规则功能发挥的纪律教育、执纪监督和纪律维护。从党章规定的纪律检查机关主要任务及职责看,纪律检查以其对纪律制定的深度参与、纪律执行的忠实履行以及纪律刚性的日常维护,构成纪律建设的重要力量。新时代党的建设总体布局将纪律建设纳入其中,并写入党章,标志纪律建设开始独立存在于党的建设第一方阵,既作为伟大工程的子系统定位自身,又立足“四个伟大”的战略视野谋划自身,也意味着纪检被置于关切全局、保障大局的必然方位,实现纪检工作报告经由党的代表大会审议的地位与程序一致。事实上,自十八届中央纪委六次全会起,习近平总书记在历次中央纪委全会上均以全面从严治党为主题部署纪检工作,彰显了纪检的全局性视野与整体性格局。(二二)新新时时代代监监察察格格局局的的新新内内涵涵 “我们党全面领导、长期执政,面临的最大挑战是对权力的监督。”基于这样的政治清醒,习近平总书记坦言:“党的十八大以来,党中央就一直思考和谋划如何适应全面从严治党新形势,在强化党内各方面监督的同时,更好发挥监察机关职能作用,强化国家监察,把公权力关进制度的笼子。”要对所有公权力进行有效监督,就要超越以往的行政监察范式,从国家层面整合监督资源、聚合监督力量、设定监督范围,其必然涉及党和国家、政府和其他国家机关、纪律与法律等关系,进而引发我国政治主体关系、政治权力结构、政治运行秩序的系列重大调整。故而,习近平总书记指出:“深化国家监察体制改革是党中央决策和推进的重大政治体制改革,需要在国家机构顶层设计上作出重要调整和完善,涉及宪法修改问题。”2018 年 3 月通过的宪法修正案将“监察委员会”增设为国家机构,对监察权的运行予以最高的法律保障。党的领导地位决定了纪检监察中纪检发挥主导作用,同时,纪检监察作为两个要素耦合的整体,其格局亦随着监察格局的升格而得以提升。一方面,国家监察体制改革后,监察委员会作为国家机构被增写入宪法,各级监察委员会由同级人民代表大会选举产生,并直接向其负责、受其监督,形成人大体制下的“一府一委两院”政治新架构,监察机关实现从隶属于政府到与政府等国家机构平列的历史性变化,监察权开始作为国家治理及国家权力结构的一极,成为一种专门的治权之权。显然,监察机关已被赋予维护国家肌体健康、保障国家机关良性运转的重要使命。这种新的政治架构及其运作将改变原有政治主体的法律关系、运26东南学术2023 年第 4 期 习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编,中央文献出版社、中国方正出版社 2016 年版,第 9 页。十九大以来重要文献选编(上),中央文献出版社 2019 年版,第 191 页。习近平:在新的起点上深化国家监察体制改革,求是2019 年第 5 期。习近平谈治国理政第三卷,外文出版社 2020 年版,第 280 页。行逻辑、资源分配及权力秩序,而这种改变的动因及结果都反映出监察的政治地位、法律地位的崛起。另一方面,整合后的监察委员会被赋予严厉的调查手段、丰富的监察权能,有权对所有行使公权力的公职人员进行监察,其权威性、威慑力得以充分彰显,从而显示其现实地位的提升。与新时代纪检监察格局擢升相呼应,国务院学位委员会开国内外之先河,将纪检监察学列为法学门类下的一级学科,以系统化、专业化的纪检监察学科建设构筑具有中国特色、中国风格、中国气派的纪检监察学理体系、话语体系。至此,各级纪委监委分别由同级党的代表大会、人民代表大会选举产生,纪检监察分别以党的建设和国家治理的第一方阵在党章和宪法中确立起来,纪检监察学以一级学科登堂于哲学社会科学学科之列,为纪检监察格局的提升提供了制度保障和学理基础。二二、纪纪检检监监察察体体制制改改革革的的新新突突破破 纪检监察体制是纪检监察的组织机构及其相应职能权限、运行制度的总和,其科学性、执行性直接影响纪检监察运转质效。党的十八大以来,党中央基于自我革命的政治自觉和推进国家治理体系、治理能力现代化的时代诉求,改革纪检监察体制,形成党领导下的权威高效、集中统一、监督效能最大化的中国特色纪检监察体制。(一一)新新时时代代纪纪检检监监察察体体制制改改革革的的理理路路 “健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。”纪检监察机关作为党和国家专责监督机关,相对于其他监督主体,拥有党章和宪法赋予的实体性、程序性兼备的最完整、最丰富权能,在党和国家监督体系中起主干地位和枢纽作用。但纪律检查与国家监察是非匀质的统一,“党的执政地位,决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的”。党的纪律监督事关党的集中统一和执政基础,更根本、更深层地影响着国家治理活动,这就需要关切客观上活跃于政治领域且发挥重要作用的纪律检查权范畴。纪律检查权是纪检主体开展纪检活动的合法性基础,内含纪律监督权、调查核实权、案件审理权、党纪处分权等。本质上,纪检体制是纪律检查权在各纪检主体之间的分配与组合体系,纪律检查权改革是纪检体制改革的核心,其中,理顺党委与纪委以及纪委系统内部上下级之间的关系成为纪检体制改革的焦点。党的十八大以来,党中央围绕加强党的领导,提升纪律检查权、监察权的独立性与权威性,推进纪检监察体制改革。首先,针对以往纪检监察中注重办案和业务监督,只见“树木”不见“森林”之状况,明确纪检监察的政治定位,将坚决落实“两个维护”作为纪检监察机关的最高政治原则和根本政治责任,确定巡视是政治巡视而非业务巡视,聚焦坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党而开展,强化党中央对纪检监察的集中统一领导。其次,针对以往纪检机关查办腐败案件掣肘于同级党委,党委及巡视、纪检监察派驻机27 李云舒、韩亚栋:建设新时代的纪检监察学科,中国纪检监察报2022 年 9 月 23 日。习近平在二十届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调 一刻不停推进全面从严治党 保障党的二十大决策部署贯彻落实,人民日报2023 年 1 月 10 日。张桂林:党和国家监督体系原理探析,政治学研究2020 年第 4 期。习近平关于全面从严治党论述摘编(2021 年版),中央文献出版社 2021 年版,第 406 页。构履职不充分的实际,一方面,实行“查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”制度,强化上级纪委对下级纪委的领导和监督,提升了纪委行使纪律检查权的相对独立性和权威性;另一方面,赋予党委全面从严治党主体责任,创新巡视巡察体制机制及方式方法,实行全面派驻及派驻机构负责人不分管驻在单位工作,从体制机制上保障相关责任主体充分行使纪律检查权。最后,针对过去监察范围偏小、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题,党中央基于建构权威高效、集中统一的监察体系的考量,将监察委员会提至与法院、检察院平等的地位,对所有公职人员进行监督;按照“谁授权谁监督”及议行合一原则,由人大直接授权监察委员会对公权力进行监督,整合行政监察部门、预防腐败机构以及检察机关反贪反渎部门相关职能,创建监察委员会与纪委合署办公。纪检监察体制改革后,形成了党委全面监督,纪检监察监督统筹衔接纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督,各监督主体既分工又协作的全覆盖监督体系。(二二)新新时时代代纪纪检检监监察察体体制制的的新新意意蕴蕴 改革后的纪检监察体制更具鲜明的现代气质、制度气韵和中国气派。首先,其覆盖范围、制约性与法治化大幅提升,更契合现代治理逻辑。改革后,首次实现巡视巡察、派驻以及监察对象的全覆盖,清除了治党治权盲区。通过增强纪委办案独立性,加强自上而下巡视巡察,对权力较为集中的党委领导班子特别是“一把手”进行有效监督。通过建立纪检监察主体之间相互监督制约机制,解决“谁来监督监督者”问题。制定政务处分法、国家监察法、监察官法等,以“监察官”替代“监察干部”,以“政务处分”替代“政纪处分”,以“留置”取代“双规”,以法定的 15 种调查措施确保调查取证顺利进行,将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系,以法治思维和法治方式推进纪检监察体制改革。这些改革及其成果集中反映了现代政党逻辑与现代治理要义,并作为党的自我革命制度规范体系和国家治理体系、治理能力现代化的有机组成发挥重要作用。其次,实现党领导下的监督效能最大化,更加体现民主集中制精神。1921 年 3 月,根据列宁的提议,俄共十大成立了与中央委员会平行的中央监察委员会。这种体制虽以与党委平行的地位保证党内监督的独立性,但实际运行效果不佳。列宁逝世后,中央监察委员会都同以斯大林为首的中央委员会站在一起,未能起到实质监督作用,苏联的监督体制逐渐沦为集权的工具。吸取苏联的教训,我们通过对纪律检查权的结构性调整,实现了党领导下监督效能最大化:在保留同级党委“块块”领导的同时,将腐败查处权“条条”化,使得纪委既在同级党委领导下发挥监督保障执行、促进完善发展作用,又最大限度地保证其独立性。从整体看,其统摄于政治保障定位,不仅实施巡视巡察自上而下的监督、纪委监委的日常监督,还通过链接信访制度、线索移送制度、联系群众制度和请示报告制度等,将群众监督有序导引到体制内,将各种职能监督主体获得的信息及时汇聚到党组织,再分类实施监督执纪“四种形态”,及时遏制惩处违纪违法行为。纪检监察成为聚拢监督资源、贯通监督方式、衔接纪法力量的中枢,纪检监察体制成为巩固党的全面领导、解决大党独有难题以及一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的基础性制度安排。28东南学术2023 年第 4 期 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定,人民日报2013 年 11 月 16 日。于美丽:中国共产党纪检体制的历史与现状,中共中央党校博士学位论文,2018 年,第 33 页。最后,建构起以纵向为主、纵横交错的复合监督体系,更具中国特色。西方按照异体监督原理设计的“三权分立”监督制约体系,背后往往蕴藏着集团利益的博弈,因分权型制约监督的对抗性产生的监督困境使其固有优势日渐式微。与西方不同,我们具有根本利益一致的政治基础,按照议行合一原则,在强化上级党委、纪委监委对下级监督的同时,以强化纪委查办腐败案件的“条条”管理,强化巡视、派驻机构的“异体”身份,赋能其横向监督,突破了西方平面式权力监督模式,建构起自上而下、自下而上相结合的纵向为主、纵横交错的复合型党和国家自我监督体系。三三、纪纪检检监监察察客客体体的的新新拓拓展展 纪检监察的客体包括纪检监察对象及与其身份相应的行为内容,其实践样态反映了纪检监察内涵外延的实践深度与广度。党的十八大以来,在全面从严治党的语境下,监察对象扩大到所有公职人员,纪检内容扩容至规矩领域,监察职责扩展至涉嫌职务犯罪的调查,开启了纪检监察客体新场域,引致纪检监察内涵外延的新拓展。(一一)新新时时代代监监察察对对象象的的扩扩容容 监察对象是考察监察客体范围的一个重要向度,显示对公权力监督制约的广度与深度。各个时期监察对象的确立反映其在不同经济、政治体制下的监察诉求。新中国成立时期,中央人民政府组织法规定,中央人民政府政务院人民监察委员会的监察对象为县(市)以上各级国家机关和各种公务人员。社会主义建设时期,监察机关主要监督国家行政机关、国营和合作企业及其任免或管理的人员。改革开放初期,监察机关主要对国家机关及其工作人员、企业事业单位中由国家行政机关任命的领导干部进行监察。后来,中华人民共和国行政监察法明确“对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”。显然,这种监察对象局限于行政领域的做法已不适应新时代“无禁区、全覆盖、零容忍”的反腐败斗争,亦不符合推进国家治理体系、治理能力现代化的趋向,实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖成为必然选择。全覆盖后,全国监察对象增加了200%以上,成为我国监察史上的监察范围之最。以行使公权力为标准的对象界定,从根本上改变“村干部不是干部”等现实误区,客观上大大超越了以往行政监察辖域,使得意指更大范围的政务处分替代政纪处分成为必然。这不仅符合我国特色的政治体制,而且还原了监督公权力的监察本义,实现监察内涵所指与外延所向的一致,在法理及实践意义上解决了公权监督全覆盖问题。(二二)新新时时代代纪纪检检监监察察内内容容的的拓拓展展 作为上层建筑的范畴,规矩与一定历史阶段的政治、经济、文化相映照。中国共产党的规矩集中反映党的性质宗旨、价值立场。党的十八大后,习近平总书记系统阐述了规矩的重要性、内涵外延及逾矩表现、实践要求。这些阐述深刻揭示规矩与党长期执政、治国理政的内在联系,形成了现代政治语境中规矩的原创性认知。首先,揭示规矩的系统属性。规矩既29 刘晓峰:新中国成立以来我国监察制度发展历程、演进趋势及改革目标,社会主义研究2018 年第 2 期。国家监察第二集全面监督:织密监督之网,2020 年 1 月 14 日,https:/ 101 种职务犯罪的纪检监察纵深辖域。将一些未成文的规矩纳入纪检监察内容后,就形成对纪检监察对象的深一度约束,对政治规矩和党的优良传统、工作惯例的进一步维护。将调查职务犯罪纳入监察委员会职责后,打通了监察的“最后一公里”,形成以公权力运作为主线的调查逻辑自洽,对权力偏差予以纵向到底的彻底性纠举,并以此加持监督威慑,突破以往的行政监察范畴,从而实现监察内涵的超越。如果说,将所有公职人员纳入监察范围,大大增加了监察对象数量,那么,将规矩纳入纪检内容、将涉嫌职务犯罪纳入监察内容,则是在此基础上对每一个纪检监察对象行为内容的再扩容,大幅拓展纪检监察疆域,使得纪检监察范围从以往传统的党纪、政纪领域扩展到规、纪、法领域,也使得纪检监察不再是纯粹意义上的监督执纪部门,还要研判、保证一些未成文规定的落实,调查、办理严重职务违法和职务犯罪案件,从而在深度和广度上拓展了纪检监察内涵外延。四四、纪纪检检监监察察实实践践路路径径的的新新遵遵循循 实践路径是实施目标、原则、方式、方法、路线、途径等要素遵循的系统汇聚,是认识论、方法论的实践演绎。纪检监察历经长期探索,逐渐形成以维护党和国家法律法规、维护党和30东南学术2023 年第 4 期 习近平谈治国理政第二卷,外文出版社 2020 年版,第 154 页。习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编,第 24、7 页。习近平:领导干部要讲诚信、懂规矩、守纪律,习近平关于全面从严治党论述摘编,中央文献出版社2016 年版,第97 页。国家集中统一、确保党和国家各项方针政策贯彻落实为主要目标,以“惩前毖后、治病救人”为基本方针,以“实事求是、宽严相济”为基本原则,以“教育、制度、监督、调查、惩处”为基本方式的实践路径。党的十八大后,党中央创造性实施监督执纪“四种形态”(以下简称“四种形态”)的政策策略,提出“纪严于法、纪在法前,纪法分开”新论断,“推进纪法贯通、法法衔接”,开辟了纪检监察新路径。(一一)新新时时代代纪纪检检监监察察政政策策策策略略的的创创新新 坚持抓早抓小、防微杜渐是纪检监察的重要经验。党的十八大后,随着规矩被纳入纪检监察范围,客观上需要对“小问题”“小毛病”等灰色地带予以抑制,以体现管党治党“严紧硬”的要求。2013 年 1 月,习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上强调:“要抓早抓小,有病就马上治,发现问题就及时处理,不能养痈遗患。”“四种形态”正是基于这样的背景、理念而提出。我国明德慎刑、宽严相济的法治传统和中华人民共和国监察法中惩戒与教育相结合的原则,使监察工作运用“四种形态”具备扎实的文化根基和法理基础,因而,它是纪检监察一体化、纪法衔接的基本载体。随着实践与认识的深化,“四种形态”相继被写入党内法规,并被确定为新时代纪检监察的政策策略,即对四类不同性质的错误行为分别采取不同的处置方式,集中反映了我们对于违反规、纪、法的处理政策;重点实施第一、二种形态,严厉实施第三、四种形态,以实现“红脸出汗”成为常态、轻处分成为大多数、重处分成为少数、违法立案审查成为极少数的目标。“四种形态”的创新在于其策略性、系统性。首先,它根据质变量变原理和错误行径发展规律,在违反规、纪、法的行为演进中,由轻到重设置四道惩戒防线,以实施并强化前面的纪律防线,抑制错误行为恶化。事实上,不论是批评和自我批评、约谈函询,还是组织处理、纪律处分、违法审查,这些监督执纪方式手段早已存在并大量运用。但在监督执纪的历史上,像经济社会发展规划中的约束性指标一样,将监督执纪形态分为“常态”“大多数”“少数”“极少数”的具体目标任务,还是第一次。它与相应执纪形态构成了新时代纪检监察目标及其实现策略、手段的体系,“不断织密对公职人员的监督网”,成为不断减少党员、干部违纪违法行为的有效武器。其次,它是对纪检监察手段及其实施的科学性、系统化概括,不仅针对个人行为,也适用于组织行为,因而,它是全面抑制公职人员问题产生、发展的系统模式,为新时代纪检监察提供科学的履职范式。(二二)纪纪法法关关系系的的新新认认知知 纪法关系、法法关系分别指纪律和法律、监察法与其他相关部门法的关系,二者构成纪检监察的基本范畴。纪检与监察虽有统一性、贯通性,但确切地说,纪检属于党内监督范畴,以党的纪律规定为依据,遵循政党组织的运作逻辑;监察属于国家监督范畴,以国家法律31习近平在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话强调 一以贯之全面从严治党 强化对权力运行的制约和监督 为决胜全面建成小康社会决战脱贫攻坚提供坚强保障,人民日报2020 年 1 月 14 日。习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编,第 65 页。中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第三次全体会议公报,人民日报2019 年 1 月 14 日。习近平在十八届中央纪委三次全会上发表重要讲话强调 强化反腐败体制机制创新和制度保障 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争,人民日报2014 年 1 月 15 日。蒋来用:监督执纪“四种形态”的理论体系与战略价值,河南社会科学2018 年第 1 期。阳平、蔡志强:中国共产党权力监督思想的内涵、成就与创新,福建师范大学学报(哲学社会科学版)2022 年第2 期。法规为依据,遵循国家治理的运作逻辑。同时,监察机关是一个监督机关而不是司法机关,其调查的内容包括职务违法和职务犯罪,对职务违法的公职人员依法作出政务处分决定后,发现涉嫌职务犯罪的,应将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉;发现涉嫌职务犯罪之外的其他犯罪行为的,一般应当在完成监察调查工作后及时移送公安机关、国家安全机关等依法启动刑事案件处理程序。因而,纪检监察中对于错误行为的甄别认定、调查核实、处理惩罚等,必然涉及相关纪法、法法在实体和程序上的区分与衔接问题。纪法、法法不衔接,则割裂了纪法、法法联系,势必造成纪法盲区;纪法不分,则混淆了纪法性质,势必造成以纪代法或以法代纪现象。之前,我们“就存在纪法不分问题,把公民不能违反的法律底线作为党组织和党员的纪律底线,降低了对党员要求,最后造成的结果就是违纪只是小节、违法才去处理要么是好同志、要么是阶下囚的不良后果”。“纪严于法、纪在法前,纪法分开”“纪法贯通、法法衔接”蕴含着纪法、法法既联系又区别的辩证关系。从性质上讲,纪律属于组织的范畴,法律属于国家的范畴。纪律是基于法律规定基础上的行为再约束,其要求必然高于法律标准。“无数案例证明,党员破法,无不始于破纪。”换句话说,违法必定违纪,违纪是违法的前兆。作为马克思主义政党,我们党的先进性要求党纪标准严于法律标准,且这个“严”不是法律底线内容的整体前移,而是根据党的领导与执政需要、党的性质宗旨特性制定纪律,凸显党纪特色。党的纯洁性不仅要求党内违纪必究,而且对违法党员必先予以党纪处分,将严重违纪违法、丧失党员条件的分子及时清除出去。而对于一般违法或严重违法、涉嫌犯罪的公职人员,则应在区分党员与非党员、职务违法犯罪与其他违法犯罪的基础上,依法依规建立纪检监察机关与有关行政机关、司法机关线索移送机制,以避免违纪或涉嫌违法犯罪人员逃脱相应的党纪、政务处分或司法处置。因而,如果说,“纪严于法、纪在法前,纪法分开”强调的是纪法、法法有别,对违纪、职务违法、职务犯罪以及其他违法犯罪行为予以差异化处理,那么,“纪法贯通、法法衔接”则是强调纪法、法法的无缝对接,建构纪、法运行逻辑链,形成党纪与国法系统同向发力、协同运行,实现依规治党与全面依法治国的有机统一。二者勾勒的辩证逻辑,为新时代纪检监察体系的运作提供法理性支持。从“抓早抓小”到“四种形态”再到“纪严于法、纪在法前,纪法分开”“纪法贯通、法法衔接”,反映了监督执纪(执法)从基本要求到政策策略再到规律性认知的深化,囊括纪检监察的基本要求、基本方式手段及政策策略、基本规律及基本逻辑,由此建构了新时代全面从严治党语境下的纪检监察新路径。五五、纪纪检检监监察察监监督督制制约约机机制制的的新新进进展展 确切地说,对纪检监察的监督制约属于纪检监察体制范畴,但因其特殊性而予另起一点阐述。建立健全纪检监察监督制约机制是推动纪检监察权正确、充分行使的制度保证。只有解决了自身的监督制约问题,权力的监督制约机制才算闭环。党的十八大以来,党中央不32东南学术2023 年第 4 期石建华:纪律检查和国家监察体制改革背景下有关纪法贯通、法法衔接协同问题研究,中国共产党2019 年第 6 期。习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编,第 65 页。习近平:在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话,人民日报2016 年 5 月 3 日。仅重构了包括纪检监察权在内的权力监督体系,还提出包含纪检监察责任在内的“两个责任”(即全面从严治党,党委负主体责任,纪委负监督责任),以责任机制约束纪检监察权,实现纪检监察监督制约的新进展。(一一)新新时时代代纪纪检检监监察察责责任任的的新新逻逻辑辑 纪检监察过程中,主体与客体的立场、动机迥然不同:被监督者出于个人目的,逃脱监督意味着利益的实现,因而往往“积极躲避”;监督者的监督力度与条件氛围、利益、敬业精神等密切相关,因而潜在监督弹性化。如何解决监督的惰性、弹性或异化问题显得至关重要。党的十八大以来,党中央从主体的职责逻辑出发,提出“两个责任”,明确纪检监察主体“该发现没有发现就是失职,发现问题不报告、不处理就是渎职,那就要严肃问责查处”,并将该要求写入中国共产党巡视工作条例中国共产党问责条例中华人民共和国监察法等,对纪检监察主体的履职形成刚性约束。“两个责任”并非对以往党风廉政建设责任制的简单延伸。党的十八大前,基于“一岗双责”的逻辑,领导班子及其成员各自应当承担党风廉政建设责任。显然,这种廉政建设责任是基于岗位业务而伴生的责任,必然导致责任主体坚持业务优先,廉政建设附带实施的结果。而且,规定领导班子对职责范围内的党风廉政建设负全面领导责任,强调的是“领导”,具有较强的宏观性,纪委作为党委的一个工作部门具体实施党风廉政建设,既当“运动员”又当“裁判员”,难以对领导班子追责,党风廉政建设责任制由此落空。与此不同,习近平总书记认为“党要管党,首先是党委要管、党委书记要管”,党建责任是各级党组织的本分。“如果我们党弱了、散了、垮了,其他政绩又有什么意义呢?”以此逻辑提出党组织的主体责任,意味着在众多的责任中,党建是党组织的第一责任;在众多的责任主体中,党组织担负最主要的角色,实现了党组织的本职回归,重塑了党组织的责任主动。主体责任内容具有全面性,监督责任也是其中之一,只不过因监督的重要性、特殊性再予单设、强调。因而,“两个责任”实际颠覆了以往党风廉政建设责任制的逻辑,重构党组织及其成员党建职责优先的责任框架,形成全面从严治党语境下的重大理论创新与制度创新。“两个责任”中内含纪检监察责任,并以纪检监察的责任制推动“两个责任”的落实,成为狠抓“两个责任”的“牛鼻子”。(二二)新新时时代代纪纪检检监监察察权权的的监监督督制制约约系系统统建建构构 责任机制是一个有机的结构系统。一方面,它是静态的责任制度体系;另一方面,它是动态的,其功能实现得益于体制机制和要素结构的运转与作用发挥。为了让纪检监察责任机制充分、有效释放,党中央建构起党领导下的相互制衡、相辅相成的纪检监察权监督制约系统。首先,鉴于监督权的特殊性,实行监委与纪委合署办公,保证纪委、监委始终置于党委的领导下,以确保纪检监察的方向正确。其次,鉴于党委、纪委兼具问责主体和问责对象的双重身份,建立纵向监督制约为主的纪检体制,由上级党委、纪委监督下级党委、纪委责任的落实,并实行一案双查制,“既追究主体责任、监督责任,又上查一级追究领导责任、党组织责任。”最后,鉴于监督者应接受最严格的监督制约要求,建立纪检监察责任落实的多维、动态监督机制。在上述纪检监察体制中,党委除了接受本级党代会、纪委监督外,还接受上级33 习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编,第 123、111 页。习近平关于全面从严治党论述摘编(2021 年版),第 461 页。蔡文成、滕兴欣:党内问责的制度逻辑与实践特征,中国共产党2018 年第 4 期。习近平:在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话,人民日报2016 年 5 月 3 日。党委、巡视机构、纪委监委监督;巡视机构除了接受派出党组织监督外,还接受纪委监委的纪法监督;纪委监委除了分别接受同级党代会、人大监督外,还接受同级党委、上级纪委监委以及巡视机构的履责监督;纪委监委机关还通过分设监督、调查、审理机构来分解纪检监察权。显然,这种多头、交互的监督体系为责任制的落实提供有效支撑。纪检监察责任制以责任的预设性内在约束,倒逼纪检监察主体增强政治自觉、行动自觉与纪律自觉,从而有效破解纪检监察懈怠、弹性或异化等自我监督困境;以纪检监察客体行为的客观理性替代执纪执法主体的主观臆断,从而有效破解纪检监察“下指标产生错查、不下指标导致不查”的工作困局,这是实现监督制约纪检监察权的历史性突破。结结 语语 以习近平同志为核心的党中央,对纪检监察的地位作用、内涵外延、方式手段、政策策略、组织体制、制约机制等进行时代性重构和系统性重塑。其以马克思主义为指导,依照民主集中制逻辑予以建构,体现守正性;站在推进自我革命与社会革命、破解历史周期率的战略高度,对身处新时代“两个大局”中的纪检监察进行顶层设计、体系重塑,体现方略性;以原有体制、实践为基础,吸收了古今中外纪检监察制度有益成分,作出务实有效且具中国气派的时代回答,体现思辨性;围绕党的全面领导、长期执政,改革纪检体制,箍紧责任规矩,严厉监督杜渐,对组织规模特别巨大、管党治党任务格外繁重,党员现实利益空前多元、治理客体行为尤为复杂,担负使命异常艰巨、纯洁性先进性要求尤其严格的大党独有难题予以有效破解,体现固本性。这些创新成果对纪检监察作出新的话语叙述与规律性揭示,丰富发展了马克思主义纪检监察思想,实现纪检监察理论新进展;创建新时代中国特色的纪检监察体制机制,创下纪检监察史上纪检监察客体范围、手段运用与监督约束之最,实现纪检监察制度新突破;开辟纪检监察新的法治化规范化履职路径、行为范式与实践样态,实现纪检监察实践新境界。上述创新是推进国家治理体系和治理能力现代化的阶段性成果,建构了新时代纪检监察的基本框架,体现了新时代纪检监察制度的演进规律;同时,作为对权力监督的中国方案,为世界其他国家提供了重要参考与有益借鉴。制度的生命力在于执行。在推进中国式现代化进程中,一个重要的课题是如何通过不断完善制度建设、强化制度落实、提升制度质效,将新时代纪检监察的创新与制度优势转化为现代治理效能。回答这一时代课题,需要理论与实践的持续创新与发展。责任编辑:马 丹34东南学术2023 年第 4 期