西部大开发中的基本公共服务均等化：嬗变历程与路径展望_张丽君.pdf

张丽君巩蓉蓉吴本健摘要：西部大开发实施二十余载，基本公共服务均等化进程历经了以“筑基架梁”为特征的体系构建阶段，以“包容普惠”为特征的持续推进阶段和以“提质增效”为特征的深入发展阶段，实施重心已从“有没有”“均不均”向“优不优”转变。将西部地区基本公共服务均等化的实践置于充分不充分、均衡不均衡、满意不满意三重维度中加以审视发现：西部地区基本公共服务水平得到提升，区域间基本公共服务综合水平差异呈现收敛态势，但仍面临不充分、不均衡、满意度低等诸多挑战。在新时代推进西部大开发的进程中，推进西部地区基本公共服务均等化要坚持以提升人民群众获得感、幸福感和安全感为评判标准，诉诸基本公共服务由效率优位向质量优位转变，良性驱动基本公共服务供给与群众需求的有效对接，分层次、分阶段逐步提高西部地区基本公共服务水平和质量。关键词：西部大开发；基本公共服务；均等化；铸牢中华民族共同体意识中图分类号：C91文献标识码：A一、引言为实现促进西部地区经济增长，人民生活水平持续稳定提高，最终形成全国一盘西部大开发中的基本公共服务均等化：嬗变历程与路径展望文章编号 1001-5558（2023）02-0129-15西北民族研究Journal of Northwestern Ethnic Studies2023年第2期（总第119期）2023.No.2（Total No.119）基金项目 本文为国家社会科学基金重大研究专项项目“社会主义核心价值观融入脱贫攻坚长效机制研究”（编号：20VHJ005）的阶段性成果。收稿日期 2022-01-05作者简介 张丽君，中央民族大学经济学院教授、博士生导师。北京 100081巩蓉蓉，中央民族大学经济学院博士生。北京 100081吴本健（通讯作者），中央民族大学经济学院教授。北京 100081DOI:10.16486/ki.62-1035/d.20230411.003西北民族研究2023年第2期（总第119期）社会发展研究Journal of Northwestern Ethnic Studies棋的区域协调发展格局的目标，西部大开发战略于1999年应运而生，至今实施已逾二十载。作为保障全体人民生存和发展的基本需求，增进人民福祉的重要制度安排，基本公共服务均等化已成为西部大开发战略的主要内容。得益于加快西部地区推进以保障和改善民生为重点的社会事业建设的步伐等一系列政策红利，西部地区已构建起较为完备的基本公共服务供给体系12，基础设施建设取得重大成就，教育、社会保障、医疗等社会事业全面发展34。2020年5月，中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见围绕“坚持以人民为中心，把增强人民群众获得感、幸福感、安全感放到突出位置”的目标，强调了实现基本公共服务均等化对于西部地区发展的战略意义5。党的二十大报告重申：“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。”6在新时代，西部大开发战略兼具实现西部678万平方公里国土的普遍繁荣和聚力提升西部3.8亿人民福祉的使命。顺应时代要求，基本公共服务发展目标已由“有没有”“均不均”向“优不优”转变。推动基本公共服务均等化，实现基本公共服务优质共享，既是满足各族群众多元需求的现实选择，也是增强各族群众凝聚力和认同感，铸牢中华民族共同体意识的必由之路78。然而，基本公共服务资源区域间配置不均衡，区域内部差距收敛较慢，已成为掣肘基本公共服务高质量发展不争的事实910，这可能引发部分群众心理失衡，甚而影响民族关系、地区关系1162。鉴于此，本文追随历史的步伐，爬梳西部大开发战略实施二十多年来西部地区基本公共服务均等化的进程，总结其嬗变规律，以回答“中国共产党为什么能”“中国特色社会主义为什么好”的时代之问、人民之问；将西部地区基本公共服务均等化置于充分不充分、均衡不均衡、满意不满意三重维度中加以审视，对其发展水平及变动趋势进行量化评估，以推断其未来发展面临的挑战；尝试提出新时代推进西部地区基本公共服务提质增效的可能路径。二、西部大开发二十余载：基本公共服务均等化的嬗变历程在西部大开发战略的实施进程中，推进基本公共服务均等化不仅是以客观的制度安排来实现目标的要求，其自身也浸透着一种具有影响力的价值选择1291。易言之，它是“以人民为中心”的价值理性和“国家在场”的工具理性要求下的必然选择，这一选择有自身发展的实践逻辑，呈现出由构建基本公共服务体系到推进基本公共服务包容普惠，再到推进基本公共服务提质增效的螺旋上升发展规律（图1）。1999年6月，江泽民同志指出，加快中西部地区发展步伐的条件已经具备，时机已经成熟，要“抓住世纪之交历史机遇，加快西部地区开发步伐”。同年9月，党的十五届四中全会明确提出，国家要实施西部大开发战略。脱离价值观的“超然”的公共政策是不存在的，不符合相关群体价值观的公共政策也往往是缺乏可行性的。130图1西部大开发战略中基本公共服务均等化实施阶段（一）以“筑基架梁”为特征的体系构建阶段（20002010年）改革开放以来，中国经济实现了跨越式发展，与之相伴的是中国经济格局的改变以及经济利益的重组。西部地区在经济转轨中发展相对较慢，部分地区的发展境遇没有变好，这突出表现为在西部大开发战略实施初期，西部地区发展负担重，面临基本公共服务严重短缺的问题，构建基本公共服务体系迫在眉睫。在第一轮西部大开发中，“筑基架梁”既是主要任务，也是主要特征，以筑牢民生底线为优先安排，实现基本公共服务从无到有、从少到多的突破。以2000年国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知为开端，国家提出力争用五到十年的时间，使西部地区的基础设施建设取得突破性进展13。中央政府投入千亿元巨资，以基础设施建设为重点，回应了西部发展基础薄弱、投资环境较差等现实问题。“西气东输”“西电东送”等工程相继启动，公路、铁路、机场和大型水库的建设进展明显，交通网络建设的重心不断向西部地区转移，西部地区的铁路营业里程和高速公路里程占全国的比重分别从 2000年的 37.69%、22.54%提高至 2010年的 39.44%、28.68%。西部地区的公路网络联通水平明显提高，每万人铁路营业里程数、每万人高速国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知“筑基架梁”“包容普惠”“提质增效”发展阶段年份到2050年，全面建成社会主义现代化强国到2035年，基本实现社会主义现代化“十四五”公共服务规划 国家基本公共服务标准（2021版）；中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见中共中央 国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见2017年深入推进西部大开发工作要点；西部大开发“十三五”规划2014年中央民族工作会议西部大开发“十二五”规划2050年2035年2021年2020年2017年2014年2012年2010年2007年2004年2002年2000年西部大开发“十一五”规划国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见“十五”西部开发总体规划张丽君巩蓉蓉吴本健西部大开发中的基本公共服务均等化：嬗变历程与路径展望 131西北民族研究2023年第2期（总第119期）社会发展研究Journal of Northwestern Ethnic Studies公路里程数呈倍数增长，分别由2000年的0.83公里、0.12公里增加到2010年的1.45公里、0.65公里。为破解西部地区与其他地区间财力差距较大的难题，形成中央政府纵向供给、援建省份对口支援横向供给以及西部地区政府自我供给的“三位一体”供给方式。2000年，国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知提出：“逐步加大中央对西部地区一般性转移支付的规模。在农业、社会保障、教育、科技、卫生、计划生育、文化、环保等专项补助资金的分配方面，向西部地区倾斜。”13自此以来，“十五”西部开发总体规划 国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见 西部大开发“十一五”规划14 15 16等政策相继出台，这些政策均强调大力加强西部地区科技、教育、卫生、文化等社会事业，引导财政资源向民生领域持续投入。西部地区的民生财政支出，由2000年的794.49亿元增加到2006年的2,381.29亿元，由2007年的4,601.10亿元增加到2010年的9,603.38亿元，增速明显。从建设成效看（表1），20002010年间，西部地区的小学、初中师生比（教师=1）分别由2000年的22.71、17.13下降到2010年的17.52、15.84，“两基”工作成效显著。西部地区医疗卫生条件得以改善，人民健康水平得到提高，人均预期寿命大幅增加。社会保障体系稳步推进，尤其是新型农村合作医疗制度从2003年在全国部分县（市）试点以来，到2010年已基本覆盖西部地区农村居民。表12000年、2010年西部地区的教育、社会保障、卫生情况地区内蒙古广西重庆四川贵州云南年份2000年小学师生比（教师=1）15.5926.9823.2024.2128.6122.42初中师生比（教师=1）16.3422.5518.0718.0619.3717.61文盲人口占15岁以上人口的比例（%）11.605.138.919.8719.9415.382010年小学师生比（教师=1）12.6019.5317.2319.3721.9018.32初中师生比（教师=1）12.7316.8816.6316.8219.5117.32文盲人口占15岁以上人口的比例（%）4.733.465.086.5511.407.602000年城市最低生活保障人数占比（%）1.100.801.830.800.581.28农村最低生活保障人数占比（%）0.590.603.921.790.240.452010年城市最低生活保障人数占比（%）6.223.263.975.784.595.80农村最低生活保障人数占比（%）10.5111.418.628.2023.2212.582000年每千人口医疗卫生机构床位数（张）2.661.851.902.051.562.08每千人口卫生技术人员数（人）4.512.832.873.042.422.89平均预期寿命（岁）69.8771.2971.7371.2065.9665.492010年每千人口医疗卫生机构床位数（张）3.402.512.923.142.333.24每千人口卫生技术人员数（人）5.133.563.363.622.483.16平均预期寿命（岁）74.4475.1175.7074.7571.1069.54根据中国统计年鉴（2001、2011）相关数据整理所得。20002006年，民生财政支出包括文体广播事业费、教育事业费、科学事业费、卫生经费、抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出等六项支出。2007年政府收支分类科目所列财政支出项目按照支出功能分类科目重新设置。20072020年，民生财政支出包括公共安全支出、教育支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出、社会保障和就业支出、医疗卫生支出、环境保护支出、住房保障支出等八项支出。132西藏陕西甘肃青海宁夏新疆西部地区23.8126.3825.2818.2218.9518.8722.7112.8318.8517.7513.5015.8014.9317.1347.229.7219.6224.4718.657.6416.5115.8414.9016.8919.5219.6814.4517.5215.6614.1016.6415.3216.5011.9815.8432.294.3910.6212.947.823.019.161.102.784.0411.794.381.892.700.113.810.8510.221.0110.602.856.315.039.508.916.869.066.279.8911.2319.9812.2010.0610.7112.392.352.572.213.052.353.422.343.423.703.094.153.805.053.4864.3770.0767.4766.0370.1767.4168.422.873.403.143.493.505.083.453.434.683.654.534.665.734.0068.1774.6872.2369.9673.3872.3572.61数据来源：根据中国统计年鉴（2001、2011）相关数据整理所得。第一轮西部大开发，突出顶层规划，辅以专项政策，对西部地区以往零散的基本公共服务政策进行整合，并在实践中对系统性逻辑加以诠释，构建起基本公共服务体系。（二）以“包容普惠”为特征的持续推进阶段（20112020年）在全国发展大局中，推动第二轮西部大开发面临的最棘手的问题是“差距问题”，城乡间、区域间基本公共服务供给不充分、供给结构不均衡的矛盾凸显。如当时西部农村地区和边远山区经济社会面貌仍然落后，农民看病难、子女上学难、行路难等问题仍没有根本解决，而且西部地区地方政府可支配财力比较弱，这导致西部地区与其他地区基本公共服务水平的差距仍较大。而由发展差距引发的心理失衡感和不公平感很可能影响到民众精神层面的认同17。在第二轮西部大开发中，基本公共服务发展与打赢脱贫攻坚战相结合，“包容普惠”成为此阶段的主要特征。强调基本公共服务均等化，核心是从社会“弱势者”的角度出发，让更多的人公平可及地获得大致均等的基本公共服务。为满足人民群众日益增长的美好生活需要，中央政府对标国家基本公共服务标准，着眼西部地区实际，实施了一系列推进基本公共服务均等化的政策，政策覆盖区域不断扩大。20112020年期间，西部地区民生财政支出总量持续扩大，由12,137.76亿元增长至33,195.69亿元，年复合增长率达到11.83%。聚焦“包容普惠”特征，优先考虑农村、贫困人口和弱势群体的基本公共服务权益，提高资源配置的均衡程度。在关乎2010年6月，中共中央 国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见提出：“更加注重社会事业发展，着力促进基本公共服务均等化和民生改善。”2010年7月，西部大开发工作会议指出：“要通过努力使西部地区的经济综合实力上一个大台阶、使人民群众的生活水平和质量上一个大台阶、使西部地区的生命环境保护上一个大台阶。”2012年2月，西部大开发“十二五”规划强调：“加快推进以保障和改善民生为重点的社会事业建设，建立覆盖城乡居民的公共服务体系，提高财政保障能力，着力推进基本公共服务均等化。”2017年1月，西部大开发“十三五”规划明确提出：“坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，履行政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平，力争到2020年西部地区基本公共服务接近全国平均水平。”根据中国统计年鉴（2012、2021）相关数据整理所得。张丽君巩蓉蓉吴本健西部大开发中的基本公共服务均等化：嬗变历程与路径展望续表 133西北民族研究2023年第2期（总第119期）社会发展研究Journal of Northwestern Ethnic Studies人力资本发展的项目上投资巨大。2020年，西部地区的公共财政预算教育经费达到9,649.89亿元，与2000年相比增长了约300倍。全面实施“两免一补”政策以来，西部地区的小学、初中师生比（教师=）以及文盲率均有大幅下降，与全国平均水平的差距缩小（图2）。九年义务教育制度成果明显。截至2020年末，贵州的九年义务教育巩固率达到95.0%18；宁夏的小学六年义务教育巩固率为100.3%，初中三年义务教育巩固率为99.6%19。重视学前教育，如自2015年开始，四川省推行“一村一幼”教育计划，一个建制村设立一个幼教点，让适龄儿童就近接受学前双语教育20。保障人民共享医疗卫生服务的权利。截至2020年末，西部地区设卫生室的村占行政村的比例为100%，实现了行政村全覆盖（图2）。城乡卫生医疗体系、疾病预防控制体系和突发公共卫生事件医疗救治体系也逐步健全。如2019年，西南五省启动“跨省异地就医门诊费用直接结算”的惠民政策，大大缓解了群众的就医问题。不论是在城乡居民社会保障体系的覆盖率上，抑或在照顾残疾人、孤儿、老年人等特殊群体方面，均取得了极大进展，切实保障了人民的生命健康权。在促进就业方面，2018年西部地区求职成功人数占登记求职人数的比重为29.18%，高于全国平均水平的23.40%，为有能力、想就业的劳动者提供了更多的就业机会。面对西部偏远地区生活条件较差以及交通、网络信息化建设滞后的问题，公共服务资源全方位下沉，重点改善农村居民的生活条件。截至2018年末，西部地区农村集中供水率、村庄燃气普及率以及农村卫生厕所普及率分别达到94.17%、75.87%和70.26%，全面解决了农户用水问题。西部地区的互联网普及率大幅提高，由1999年的0.17%提高到2018年的50.67%，提高了50.50%。实施广播电视“村村通工程”“西新工程”和农村电影“2131工程”等一系列文化资源信息共享工程，加强少数民族语言广播电视节目的制作、译制、播映，推进城乡信息化协同发展。图22020年西部地区的教育、社会保障、卫生情况数据来源：根据中国统计年鉴（2021）相关数据整理所得。根据中国统计年鉴（2001、2021）相关数据整理所得。根据中国统计年鉴（2019）相关数据整理所得。农村最低生活保障人数占比（）城市最低生活保障人数占比（%）每千人口医疗卫生机构床位数（张）设卫生室的村占行政村的比例（%）每千人口卫生技术人员数（人）文盲人口占15岁以上人口的比例（%）初中师生比（教师=1）小学师生比（教师=1）11.187.101.800.906.696.477.707.766.833.2612.6812.7316.0916.67100100西部地区全国0102030405060708090100 134在第二轮西部大开发进程中，在西部地区基本公共服务均等化实践场景中，“包容普惠”的价值诉求与“公平可及”的政策目标相耦合，标准化的规划要求和基本成形的制度规范推进了供给资源的优化，构建起各民族人人共享、机会均等的基本公共服务覆盖体系，在民生领域凝聚起行动共识，为西部地区全方位发展打下人力基础、物质基础和社会基础。（三）以“提质增效”为特征的深入发展阶段（2020年以来）得益于“筑基架梁”的体系构建以及“包容普惠”的持续推进，西部地区的基本公共服务供给水平一直保持着稳中向好的发展态势。但必须看到的是，追求基本公共服务供给数量的增加与均衡是贯穿前两个阶段的重要考量标准。当前，人民群众对美好生活有了更多的期盼，各族人民对基本公共服务的需求以及对基本公共服务的认知呈现多元化、多层次样态。关于这一点，中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见明确指出：“把增强人民群众获得感、幸福感、安全感放到突出位置”，并从强化公共就业创业服务、支持教育高质量发展等方面提出提升基本公共服务质量的具体目标和措施5。物质文明和精神文明相协调是中国式现代化的特征之一。适时提出基本公共服务“提质增效”施策目标是时代所需，是对新时期基本公共服务深入发展中呈现出的新特征和新问题的能动回应。“提质增效”发展诉求要求基本公共服务不仅要关注数量递增如何影响发展速度，也要关注质量优化如何稳固人民的客观福利。其中，人民群众获得感被摆在第一位。客观福利是影响人民群众生活质量的基础要素，而获得感主要来自获取物质、机会以及权利获得保障后所产生的满足感。也因此，客观福利差距易显化且易被察觉。在西部地区与其他地区的发展差距不可回避的现实状况下，基本公共服务均等化不仅要实现民生改善，更要强化主体意识、权利意识及参与意识，让各族群众公平、可及地享受改革发展的成果，享有平等实现自身价值和理想的权利与机会。进一步，幸福感是人们对自身福利充实或匮乏状态的主观反馈。个体的“社会不平等偏好”越强烈，越容易被裹挟在评价福利创造的过程之中，其幸福感就越弱。追求高品质、高质量的基本公共服务，要求基本公共服务体系朝着更加普惠、均衡的方向改善，着力消除各族群众之间的心理不信任、不合作与社会分化的张力。其次，增强人民群众安全感，需要以提升各族群众的获得感、幸福感为基础。唯有真正增强各族群众获得感、幸福感、安全感，中华民族的凝聚力才能加强，各族群众的归属感、认同感才能增强，中华民族共同体意识才能更牢固21。基本公共服务朝着更高水平的均等化、优质化目标发展，将有助于中华民族共同体情感基础、精神基础的形成，促成人民从获得感、幸福感到安全感的主观感受认知链的贯通。有必要关注西部地区人民对基本公共服务供给情况改善的诉求，解决制度安排与内容供需错配等问题，以“人民的需求和期望”作为改进公共部门产品与服务的指引，推动基本公共服务由效率优位向质量优位转变，由人人可及转向人人满足、人人幸福，真正达到提质增效的要求。张丽君巩蓉蓉吴本健西部大开发中的基本公共服务均等化：嬗变历程与路径展望 135西北民族研究2023年第2期（总第119期）社会发展研究Journal of Northwestern Ethnic Studies三、西部地区基本公共服务均等化深入实施面临的挑战西部地区基本公共服务均等化始终践行“以人民为中心”的发展理念，实施重心已由“有没有”“均不均”向“优不优”转变。为了更加客观、全面地评估西部大开发中的基本公共服务均等化实施的成效，将人民群众多维需求统摄进来，我们从充分不充分、均衡不均衡、满意不满意三个层次来进行考察。（一）基于充分性考察，基本生存服务、公众发展服务存在短板我们借鉴国家基本公共服务标准（2021年版）中对基本公共服务内容的界定，从基本生存服务、公众发展服务、基础环境服务、基本安全服务四大维度22构建基本公共服务发展水平评价指标体系（表2）。使用熵权法获得权重数值，最终得到基本公共服务发展水平指标以及四个分项维度指标，以此来体现西部地区基本公共服务的发展成效。表2基本公共服务发展水平评价指标体系基本生存服务公众发展服务就业服务社会保障社会救助公共教育求职成功人数占登记求职人数的比重参加养老保险的人口占总人口的比重参加失业保险的人口占总人口的比重参加基本医疗保险的人口占总人口的比重参加工伤保险的人口占总人口的比重参加生育保险的人口占总人口的比重城市居民最低生活保障人数农村居民最低生活保障人数残疾人参加城乡社会养老保险的比重每千名老年人拥有养老床位数资助参加医疗保险和合作医疗人数孤儿家庭收养率保障性住房新开工面积占住宅开发面积的比重每十万人口小学生平均在校人数每十万人口中学生平均在校人数小学师生比（教师=1）初中师生比（教师=1）+-%万人万人%张万人%人人%一级指标二级指标三级指标指标属性单位三个层次的评判维度指：（1）西部地区政府提供的基本公共服务是否满足社会公众的生活需求，即充分不充分；（2）区域间基本公共服务是否均衡，即均衡不均衡；（3）西部地区基本公共服务是否让社会公众满意，即满意不满意。136公众发展服务基础环境服务基本安全服务公共教育医疗卫生公共文化科技发展基础设施环境保护生活安全交通安全社会安全文盲人口占15岁及以上总人口的比重6岁及以上人口平均受教育年限每千人口医疗床位数每千农村人口乡镇卫生院床位数每千人口卫生技术人员数每千农村人口村卫生室人员数设卫生室的村占行政村的比率婴幼儿死亡率孕妇死亡率人均公共图书馆藏量每十万人口拥有公共图书馆、文化馆、博物馆数广播节目综合人口覆盖率电视节目综合人口覆盖率每万人口发明专利拥有量R&D人员全时当量人均城市道路面积互联网普及率城市用水普及率城市燃气普及率农村集中供水率农村卫生厕所普及率城市生活垃圾无害化处理率城市污水处理率人均公园绿地面积森林覆盖率每十万人口火灾发生率每十万人口交通事故发生率每万人口刑事逮捕比-+-+-%年张张人人%册个%件人年平方米%平方米%一级指标二级指标三级指标指标属性单位注：“+”表示正向指标，“-”表示负向指标。如图3所示，20002020年，西部地区的基本公共服务供给水平不断提高，综合得分逐年上升，由2000年的45.16分上升至2020年的56.78分。分时期来看，“十五”“十一五”时期，西部地区的基本公共服务综合得分上升趋势不明显，基本徘徊在45分左续表张丽君巩蓉蓉吴本健西部大开发中的基本公共服务均等化：嬗变历程与路径展望 137西北民族研究2023年第2期（总第119期）社会发展研究Journal of Northwestern Ethnic Studies右。这段时间主要是基本公共服务体系不断建设和完善的阶段，基本公共服务供给水平仍有待提高，这与前文的判断一致。“十二五”“十三五”时期，西部地区的基本公共服务综合得分上升较快，尤其在“十三五”时期，年复合增长率达到2.55%，基本公共服务供给水平不断提高，迅速扭转了西部地区基本公共服务供给不足的现状。通过维度解构，基本公共服务四个分项维度指标得分呈现了更多的信息（图3）。在20102020年期间，基础环境服务得分和基本安全服务得分一直高于综合得分，这表明西部地区的基本公共服务硬件建设发展较好；相比较而言，基本生存服务得分以及公众发展服务得分始终低于综合得分，表明西部地区的基本生存服务、公众发展服务发展较慢的问题依然存在。在人民群众多样化需求日渐显现的背景下，应考虑到不同基本公共服务维度水平差异，转变“重硬轻软”的观念，对偏离人民需求的公共产品与服务的供给加以调整，提高基本公共服务质量，改善发展差距带来的不平等感和相对剥夺感。图320002020年西部地区基本公共服务得分情况（二）基于均衡性考察，区域间基本公共服务供给存在结构性差距从图4所呈现的东部、中部、西部三个地区的基本公共服务水平综合得分可以看出，三大区域的基本公共服务均获得较快发展，综合得分逐年上升。值得肯定的是，西部地区与东部地区综合得分的绝对差值逐渐缩小，这一趋势在2015年之后更为明显。图420002020年东部、中部、西部地区的基本公共服务水平综合得分 138为了进一步考察区域间基本公共服务的均衡性问题，我们使用人口加权变异系数（CV）来评估东部、中部、西部区域间基本公共服务发展差异情况。一般来讲，人口加权变异系数越大（或越小），表明区域间基本公共服务水平差异越大（或越小），即呈现发散（或收敛）态势。就东部、中部、西部区域间基本公共服务得分人口加权变异系数（图5）来看，该系数整体呈现波动下降趋势，即区域间基本公共服务综合水平差异呈现收敛态势。具体来看，“十五”期间，CV一直处于高位，2004年达到2.98，区域间基本公共服务水平差距较大；“十一五”“十二五”期间，CV有所下降，基本徘徊在2.50左右；“十三五”期间，CV下降趋势明显，2017年降到最低值0.75，区域间基本公共服务综合水平不均衡问题得以缓解，这表明西部大开发战略推进了西部地区基本公共服务均等化发展。然而，从区域间各维度的人口加权变异系数结果来看，基本生存服务、公众发展服务均呈现发散，差距趋于拉大。其中，基本生存服务的人口加权变异系数变化不稳定，继2000-2003年期间呈现上升趋势后，2004-2008年期间整体呈现下降趋势，2007年降到最低值0.43；2008-2020年期间整体呈现快速上升趋势，2020年达到1.43。区域间基本生存服务的不均衡程度扩大，但发散趋势不明显。公众发展服务的人口加权变异系数整体呈现上升趋势，“十三五”时期基本徘徊在2左右，2020年达到最高值2.95。受供给投入成本和自然环境等因素的影响，西部地区的公共服务供给主要采取“三靠”方式，在满足公众发展服务需求的优质公共服务资源的获取和使用效率上仍有发展空间。图520002020年东部、中部、西部区域间基本公共服务得分人口加权变异系数（三）基于满意度考察，存在价值与诉求不匹配倾向高质量基本公共服务供给不但要求注重基本公共服务供给的数量等客观绩效，还要“三靠”指靠政府主导、靠财政投入、靠政策支持。张丽君巩蓉蓉吴本健西部大开发中的基本公共服务均等化：嬗变历程与路径展望 139西北民族研究2023年第2期（总第119期）社会发展研究Journal of Northwestern Ethnic Studies求注重基本公共服务的主观绩效，提升群众的认可度与满意度。不少学者主张，可以用包含合适指标的民意调查数据对服务质量与绩效进行理性评价23。2015年中国综合社会调查（CGSS）项目对居民基本公共服务供给充足性、均衡性、便利性、普惠性的满意度评价情况显示：西部地区居民对基本公共服务的充足性、便利性的满意度相对较高，但对均衡性、普惠性的满意度相对较低（图6）。这一事实的背后是西部地区群众多维发展要求不充分与整个外部基本公共服务发展不平衡造成的价值与诉求不匹配的问题。究其原因，“自上而下”“粗放式”的基本公共服务供给方式已经不合时宜，基本公共服务有效供给的匹配性缺失降低了基层群众对社会保障服务的可及性和均等化享有，容易偏离人民的真正需求和意愿。图6西部地区基本公共服务满意度情况（单位：%）数据来源：根据2015年CGSS项目数据整理所得。四、启示与路径展望基于上述的梳理和实施成效评估，“以人民为中心”的核心价值诉求为政策实施者在价值层面理解基本公共服务均等化提供了理性认知。新时代，基本公共服务由效率优位向质量优位转变更具实践理性，更体现人民立场，推动基本公共服务均等化建设将成为铸牢中华民族共同体意识实践的强有力抓手（图7）。CGSS项目是我国最早的全国性、综合性、连续性学术调查项目，系统、全面地收集社会、社区、家庭、个人多个层次的数据。2015年的CGSS项目调查覆盖全国28个省/自治区/直辖市的478个村，调查结果具有代表性。其中包含了云南、贵州、青海、内蒙古、广西、宁夏、甘肃、陕西、重庆等西部9省/自治区/直辖市的2150个样本，对“公共教育、公共医疗卫生、住房保障、社会管理、劳动就业、社会保障、文化体育建设、残疾人和孤儿等弱势群体服务以及城乡基础设施”等方面的基本公共服务满意度进行了调查。无法回答非常不满意不太满意比较满意非常满意充足性均衡性便利性普惠性非常满意3.494.744.193.67比较满意40.0033.0739.9536.37不太满意24.2323.6322.5625.02非常不满意3.352.984.143.44无法回答28.3735.3028.8930.14 140图7基本公共服务均等化与铸牢中华民族共同体意识的关系的逻辑机理未来，西部地区基本公共服务均等化的发展应注重以下三个方面：一是优化资源布局，补齐、补强短板弱项。重视西部地区基本公共服务供给存在的“重硬轻软”结构问题，实现基本公共服务提质增效升级。进一步围绕促进全体人民机会均等的理念，以党的二十大精神为引领，通过促进优质医疗资源扩容和区域均衡布局，加快完善城乡统一的社会保险公共服务平台，健全分层分类的社会救助体系，健全就业公共服务体系等，推动公共服务走高质量发展道路。统筹基础设施和公共服务布局，使之与乡村振兴战略相契合。针对偏远地区和农村地区交通不便，城乡聚落平均规模过小、密度过低，公共服务难以递送等现状，“流动型”“微小型”“社区型”公共服务成为重点内容，以增强基本公共服务的均衡性和可及性。遵循中国治理逻辑，消除政府是唯一参与主体的“综合烙印”，强化政府的兜底保障作用，鼓励多元供给主体互动，构建达成共识的公共物品供给方式。二是提升基本公共服务供给与群众需求的配适性，疏解主观福利之困。政府重供给、轻需求容易导致“不经济现象”。重视需求管理，构建更为包容灵活、可容纳各族人民多元诉求的基本公共服务需求表达与供给调整机制，消弭宏观政策议程与群众微观社会生活之间的鸿沟。将基本公共服务供给与信息技术相结合，建立公共服务多媒体、电子政务等大数据基础设施建设平台，促进公共服务向“靶向”供给转变，解决特殊群体的迫切需求，实现基本公共服务共建共享，良性驱动人民群众获得感、幸福感和安全感等主观福利体验不断显化。以互联网、区块链、人工智能、物联网等为代表的新一代信息科学技术为重要媒介，建立教育云、云就业、互联网医疗健康等服务平台，为基本公共服务发展优化升级进行数字赋能。深化基本公共服务管理体制改革以释放制度优势，构建公共部门与民众质量感知持续互动的机制，建立公共服务质量持续改进的绩效评估体系，促进需求信息进入决策过程，提升各族群众的认可度和满意度。三是分阶段、分层次逐步提高西部地区基本公共服务供给的水平和质量。西部地区在优化公共服务供给结构时需要将经济发展滞后性、民族与文化多样性、生态基础性和脆弱性等多方面的典型特征通盘考虑。分阶段要求必须坚持保基本、广覆盖的基本原基本公共服务均等化客观福利主观福利交互作用效能以人民为中心铸牢中华民族共同体意识增强五个认同教育医疗就业就业保障安全安全感幸福感获得感身份认同民族团结主体意识精神基础社会基础物质基础资源机会权利张丽君巩蓉蓉吴本健西部大开发中的基本公共服务均等化：嬗变历程与路径展望 141西北民族研究2023年第2期（总第119期）社会发展研究Journal of Northwestern Ethnic Studies则，在政府财力相对有限的条件下，尽力而为，量力而行，在不同时间节点上瞄准不同的均等化标准和实现目标，不断扩大覆盖范围，缩小区域间、城乡间及群体间的差距。分层次要求既要稳住基本生活底线，巩固普惠性、基础性、兜底性的民生保障体系，又要进一步明确以基本公共服务标准化推进优质共享的政策导向，保证公共服务质量的稳定性、可靠性与持续性，在精准提升人民的客观福利和主观福利上下功夫。参考文献：1刘卫东，王蓓，余金艳，等.深入推进西部开发的战略思路研究J.经济地理，2010（4）.2邓翔，李双强，袁满.西部大开发二十年政策效果评估基于面板数据政策效应评估法J.西南民族大学学报（人文社会科学版），2020（1）.3任保平，张倩.西部大开发20年西部地区经济发展的成就、经验与转型J.陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2019（4）.4Qiu Ting，刘幸林，杨晶.中国西部省区社会性公共服务供给效率测算及影响因素分析J.贵州社会科学，2019（10）.5中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见J.中华人民共和国国务院公报，2020（15）.6习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告N.人民日报，2022-10-26（1）.7李俊清，付秋梅.在公共服务中感知国家论铸牢中华民族共同体意识的公共服务路径J.公共管理与政策评论，2022（3）.8郑长德.西部大开发以来民族地区的经济发展：基于“铸牢中华民族共同体意识”的分析J.民族学刊，2021（7）.9辛冲冲，陈志勇.中国基本公共服务供给水平分布动态、地区差异及收敛性J.数量经济技术经济研究，2019（8）.10 姜晓萍，康健.实现程度：基本公共服务均等化评价的新视角与指标构建 J.中国行政管理，2020（10）.11 国家民族事务委员会，编.中央民族工作会议精神学习辅导读本 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