我国个人破产立法探讨_郑豪漫.pdf

权限的要求，我们可根据实际情况在省或市级层面对征地公益性目的认定工作进行细化规定，加强相应的可操作性，并设立相应的配套程序，完善多层次公益性目的认定规范体系。同时，我国还可以对在征地实践中的典型案例进行归纳总结，通过发布典型案例的方式，归纳相应的解决方法，对地方有关征地工作开展进行指导。此外，由于司法机关在征地前期不宜直接介入，我们可以通过建立相关征地仲裁机构或其他民主协商机构的方式，先对公益性目的产生的纠纷进行协商或仲裁。如被征地农民仍对解决结果有异议，则可以再通过诉讼的方式进入司法程序，由司法机关对公益性目的认定作出终裁，保障征地农民对于公益性目的认定的参与权、监督权与申诉权。（三）严格监督程序，切实保障权利。正如前文所言，我国虽然通过多渠道对征地过程中公益性目的认定进行监督，但是效果都很难达到预期，故我们应当在原有的监督程序上进行优化，建立内外监督有机融合的全方位监督体系。比如，在征地前期加强行政机关内部审核，可以采取评审会的方式，在县、镇、村各级设立专门协调机构，严格规范征地工作，强化对公益性目的认定相关流程的审核。为了防止出现以权谋私的情况，应当建立激励与追责机制，通过层层监督，确保征地过程中公益性目的认定工作顺利开展。此外，还可将立法机关的监督系统化，在全国人民代表大会内务司法委员会内设相关的监督部门，将国务院纳入可监督对象范围，扩大征地工作监督覆盖面。同时，还应当加强与被征地农民联系，将与公益性目的认定相关具体文件进行公开，并设置专门的窗口为被征地农民提供相应的法律帮助，用专业知识解答群众问题和帮助被征地农民维护权利，进而对征地工作进行专业监督。主要参考文献：1 刘志强.完善我国土地征收公共利益认定机制的思考 J.国土资源情报，2021（08）.2 高飞.集体土地征收中公共利益条款的法理反思与制度回应 J.甘肃政法学院学报，2018（01）.3 柴宝红.我国土地征收中“公共利益”认定问题研究 D.兰州：甘肃政法大学，2021.4 孙晓帆.中国农村土地征收制度改革与创新研究 J.农村经济与科技，2022.33（05）.后疫情时代，行业经营者及创业者面临的市场风险增加，受到冲击后或将陷入资不抵债之困境。近来，随着 深圳经济特区个人破产条例 的出台，以及“个人破产第一案”宣判，建立个人破产制度的争论又重回学界视野。然而对个人破产应采用怎样的立法路径才能契合其制度价值，实现立法、司法与执法的良性互动，仍需深入讨论。一、建立个人破产制度的必要性自古以来，“欠债还钱，天经地义”的观念在国内已为人们普遍遵循，短时期内让民众接受自然人通过破产制度而对一定限度内的债务免责看上去非常困难，但出于对“诚实而不幸”之人的关怀以及紧迫的现实需要，应通过建立个人破产制度给破产者重生和发展的机会。（一）基于当事人：给予基本关怀，保障法定权益。破产制度源于古罗马，目的在于保护“诚实而不幸的人”。但在我国目前的制度框架下，能得到保护的却仅仅只有法人，一方面与破产制度源于自然人破产相违背；另一方面也难以适应经济发展需求。对债务人而言，除传统的金融机构借贷模式外，新型电子网络借贷工具的兴起，极大提高了信用可得性。但剧增的信贷意味着急速膨胀的债务，超前、超支消费也随之普遍化，缺乏财务规划的青年人可能因此背负高额债务，甚至在难以偿还时选择轻生等极端方式。疫情时代，营商环境急剧恶化，企业经营我国个人破产立法探讨文/郑豪漫（华中师范大学法学院湖北 武汉）提要 企业破产法 因仅针对法人破产而受非议。出于保护债权债务关系当事人、降低金融风险、优化营商环境需求，个人破产立法呼声日益高涨。在合并式与独立式个人破产立法路径争论背景下，认定个人破产立法的价值取向在于“惩罚”与“重生”的平衡，选取独立式立法路径，有助于满足个人破产多样复杂的主体需求；通过完善个人财产申报、社会征信系统、社会保障体系与社会容错文化建设等配套制度，使个人破产制度真正“立”起来、“行”下去。关键词：个人破产；价值取向；立法路径；制度构建中图分类号：DF411.92文献标识码：A收录日期：2022 年 11 月 18 日信用/法制合作经济与科技No.8x2023190-DOI:10.13665/ki.hzjjykj.2023.16.068不善而致破产的概率增加。破产后，其法定代表人或责任人可能需要承担沉重的连带责任。对该群体，出于基本的人文关怀，应建设一种制度供这些诚实却不幸的群体退出市场，并在偿还一定限度的债务后重新融入市场经济和生活。对债权人而言，面对无力偿还的债务人，要么选择容忍其“延期偿还”的诺言，要么选择将其送上法庭。在个人破产制度阙如的情况下，常以民事诉讼执行制度中的终结执行程序、强制执行中的参与分配制度和限制被执行人高消费等制度组合替代个人破产的作用。而这种“组合拳”式的解决方案却面临个别清偿导致债务人整体利益受损、清偿范围有限使得受偿率偏低、实体法与程序法脱节致使效率低下之累。尽管历经多次立法与机制探索，但替代机制的执行效果仍然有限，这也说明我国个人破产的实践已迫在眉睫。（二）基于社会现实：化解金融风险，优化营商环境。当无序的信贷投机行为泛滥时，必然会诱发系统性金融风险，威胁经济稳定。在消费的非理性化日趋扩大的情境下，居民个人杠杆率明显升高。高杠杆已成为实现经济高质量发展的难题之一，国家统计局与中国人民银行统计显示：自 2008 年至 2018 年第三季度，我国居民部门杠杆率由 17.9%上升至 51.5%，接近法（59.5%）、德国（52.7%）等国家。高杠杆意味着巨大的债务违约风险，个人破产制度的阙如势必导致不良信贷的长期积压，极易引发系统性金融风险。而引入个人破产制度则能够帮助清理不良债务，降低社会杠杆率。2001 年起，世界银行设立专门小组对各国营商环境进行评估，在11 项评价指标中，有一项即为“办理破产”。营商环境排名靠前的国家，该指标往往由企业与个人破产两部分组成，从而避免企业破产后产生大量由于过重连带责任而“失联”的破产人。个人破产制度能够增强企业的营商信心及不慎破产后偿债的积极性，形成良性循环，使更多主体敢于参与到市场活动之中。二、个人破产制度的价值选择秩序、自由、效益、平等与人权等构成法的价值追求，但这些价值随现实情境而变化，因而其地位也并非绝对、不可动摇的。就破产制度而言，基于不同历史时期下不同的政策考量，其追求的价值目标也随之改变，通常包括保护当事人、鼓励创新、维护公益、稳定市场秩序等。上述价值目标中，同该制度理念最为接近的当属对债务人的保护。因而现代个人破产制度应摒弃破产耻辱观念，以宽恕和救济为原则，保护“诚实但不幸”的债务人。但保护债务人势必会与债权人利益产生一定冲突，那么我国个人破产制度又该如何平衡和抉择则更值得思考。（一）比较法视域下破产制度的价值取向。从比较法视域来看，两大法系对个人破产制度的基本价值取向有所分歧：英美法系中，以美国为代表的新起点哲学占据主要地位，强调对债务人持宽容态度，并形成了以拯救诚实而不幸的债务人为核心的文化思潮。大陆法系中，以德国破产法为代表的程序价值选择则侧重于落实实体法上的责任制度，使债务人能够最大限度地履行其对债务人、对社会公众的责任。比较两种学说之差异，可以将其争论点总结为促进债务人之重生与继续发展是否应当是个人破产制度的优位价值，抑或说关怀债务人之继续生活与发展和惩罚债务人之不慎，究竟何者更为重要。（二）个人破产制度价值取向的应有之义。目前，世界各国对自然人债务危机之态度有三种：一是以美国为代表的对待自然人破产尤为宽容的“超自由主义”；二是以德国为代表的有条件地承认自然人破产，在债务清偿及免责上严格限制的“相对自由主义”；三是完全不承认个人破产的保守主义，即我国目前所处阶段。美国深受认可的个人破产制度有独特的发展背景：一是美国已形成了成熟的社会信用体系与个人税收申报体系，特别是 SSN 号码制度极大便捷了相关机构收集自然人征信信息，一定程度上减少个人破产欺诈之产生，增加破产清偿的透明度与可信度。二是其个人破产制度以维护债务人利益为首要价值并非全然出于法理衡量，而是近百年来两党利益博弈下的产物偏向精英阶层的共和党执政时会偏向维护债权人利益而限制债务人利益；以底层民众为基的民主党执政时则偏向保护债务人利益，重视其重生。此外，美国极力推崇个人破产的原因还在于该制度能够鼓励商业冒险行为，刺激生产与经济发展，在某种程度上具有一定“经济杠杆”意味。就我国国情而言，尽管在 1906 年颁布的 大清破产律 中已经存在个人破产制度，但“欠债还钱，天经地义”的传统观念仍无法抹除，以失信为耻的社会文化根深蒂固；尽管社会征信体系建设近年来飞速发展，但与英美国家相比仍有过于宽疏不够细致之嫌，尚不具备建立宽容的个人破产制度的认识基础与制度根基，不可能直接实现从保守主义到超自由主义的跨越，不能盲目效仿、套用美国的“新起点哲学”。（三）实现“重生”与“惩罚”的衡与平。不论是为回应呼唤个人破产制度确立的需求，或是学习各国个人破产的价值取向，维护债务人利益的“重生”价值与维护债权人利益的“惩罚”价值都应是该制度价值取向的应有之义。“重生”意在帮助债权关系中的双方当事人乃至社会跳出“欠债还钱”之信念禁锢，避免在不幸破产之后累及家人都陷入到“万劫不复”的痛苦当中，能够从过往无力偿还的债务当中获得新生。“惩罚”是指个人破产所带来的“人格减等”，但在文明社会中传统的人身禁锢或限制的形式显然已不可取。“惩罚”应当体现在个人破产之后不仅要将除基本生活资料外的财产悉数交予管理人而丧失处分权，一定时期内丧失高消费及投资的可能性，在某些国家还要面临部分职业的禁入限制。我国构建个人破产制度的原因之一在于破解“执行难”困境，但毕竟破产人是由于自身原因陷入绝境，因而“惩罚”价值才应是我国个人破产制度的逻辑起点，不应当随美国强势输出的“破产重生”思潮过分美化个人破产制度，应追求“惩罚”与“重生”的衡平，以前者为个人破产制度逻辑起点，后者则作为最终价值，避免债权人本位下对债务人“赶尽杀绝”，也杜绝债务人借破产之名逃避债务。在这种平衡理念下催生的个人破产制度不会在无形中提高债务人的信贷成本，约束债务人企业家精神的发挥；也不会诱发高道德风险，使制度本身成为逃债的借口。三、个人破产制度立法路径探索就个人破产制度法律路径而言，主要存在两种声音：一是提取“公因式”，即同企业破产法合并立法；二则是直接采用单独立法。究竟选择哪一种立法模式，应当结合立法的价值选择与具体国情进行取舍。（一）各国个人破产制度的路径选择。以美国、日本、英国、德国、俄罗斯等为代表的较多国家均采取制定统一破产法或法典的方式建立个人破产制度，但这些国家的统一破产法又呈现出细微的不同。美国是较早建立个人破产制度的国家，在其 破产法典 中规定清算程序可同时适用于自然人和法人，而自然人和法人的重整程序则稍有不同，并且在自然人债务超过一定上限之后则需适用与法人相同的重整程序。德国法采用一般破产主义，即债务人适用统一破产法典的规定，但针对不从事或曾经从事独立经济活动但债权债务关系明晰的个人，则可适用个人破产程序。俄罗斯在苏联解体后颁布了 俄罗斯联邦无支付能力法，在其第191-10 章中专门规定了个人破产的相关制度，起初只有个体经营者和农场主拥有破产能力，但在 2015 年 10 月 1 日后联邦第 476 号法令的通过使得普通消费者也拥有了破产能力。此外，也有一些国家采取单独立法模式确立个人破产制度，如法国在 法国商法典 第六卷困境企业当中规定了企业以及商个人的破产程序，而在 法国消费法典 规定了债务超额的消费者即自然人破产程序。澳大利亚则采用联邦议会于 1966 年制定的 破产法，其适用主体包括有限合伙企业及自然人，公司破产则单独在 公司法 中体现。（二）我国个人破产的法律取向。笔者认为，尽管修订 企业破产法 使之成为 破产法 更节省立法成本，但基于“惩罚”与“重生”衡平的追求，我国个人破产立法取向仍应采用单独立法模式，理由如下：第一，单独立法可以突出个人破产的程序价值。如前文所述，个人破产制度的价值，除合理适当承担债务外，还包括对“诚实而不幸”之人的宽恕救济，在“重生”与“惩罚”间寻求平衡。然而我国 企业破产法 的价值取向仍是债权人本位状态，无论是债权人会议制度、破产管理人制度抑或是撤销权等的作用，主要是为最大化承担债务；即使是和解或重整型破产程序，瞄准的仍是挽救企业从而使债务得到清偿，本意不在于帮助企业“重生”；对于经营不善，已经不适应市场经济条件的法人，可以直接“优胜劣汰”。但对于自然人而言，显然无法采用此方法。再如程序选择方面，我国企业破产并不一定以和解为前置程序。而对个人破产制度而言，以和解为前置程序或至少在破产程序开始前进行庭外和解或将起到节省司法资源、维护双方利益的作用。从司法导向来看，2017 年广东全省法院审结破产案件 1，392 件，重整案件仅为 1，148 件，这反映的是企业破产主体的需求。而在个人破产制度中，则涉及到消费者、商人、个体工商户、农村承包经营户等复杂群体的需求，如何满足不同主体之间的程序需求尚未形成共识。因此，借用企业破产程序来解决个人破产问题恐怕难以包容主体的复杂性与需求的多样性，有南橘北枳之虞。第二，个人破产的特殊性要求一套更为精细的制度设计。与企业破产制度只需承担将企业清理出局并最大化偿还债权人不同，个人破产制度还涉及到豁免财产、债务免责、失权复权、夫妻共同债务认定等程序。在核算自然人财产时，极有可能涉及到建设用地使用权、宅基地使用权、农村土地承包经营权等权利。上述特殊权利所牵涉到的不仅是债权债务双方，更包括集体乃至国家利益，如何处置则需要进一步探讨与思量。然而企业破产法中对于债务人财产及相关权利的规定则是粗线条的，因为企业涉及到的债权债务关系往往是最普通的类型，无需考虑上述特殊权利。将两者置于一个体系之内可能诱发更多立法上的矛盾，又或者需要花费大量篇幅说明二者之间的逻辑关系，但这样又会使合并立法的目的落空。在这种情况下强行求同存异可能会导致法律适用冲突，甚至重蹈初代 企业破产法 沦为“僵尸法”的覆辙。第三，从单独立法的益处与可行性来说。一方面该模式的优点在于单独立法更有利于宣传，回收较好的实施效果；另一方面在于单独制定 个人破产法 在技术上可以更好协调同其他法律间的关系，即先前通过的 企业破产法 属于一般法，而制定在后的 民事诉讼法“企业法人破产还债程序”则作为特别程序。“个人破产法”无需再重复 企业破产法 的内容，而自给自足形成独立的体系，可以降低立法成本，既回应了学界对单独立法模式的普遍诟病，又能够规避前述合并式立法的价值冲突问题。四、配套制度构建（一）个人财产登记制度。个人破产制度所保护的是“诚实而不幸”的破产人，对于在申报个人破产之后仍为逃避债务而隐瞒、转移、隐匿财产者，应当禁止其通过个人破产达到债务免责的效果。要清楚掌握破产人的财产动向，就要提升社会内个人财产的透明度，完善我国的个人财产登记制度，使得社会内个人财产申报制度基本做到城乡统一、区域互通，避免别有用心者借登记制度之漏洞打“信息差”实行恶意破产。同时，应扩大不动产权利登记的范围，权利登记纳入地上权、土地承包经营权、宅基地使用权、采矿权和房地产租赁权。在自然人申请破产执行时，不仅应出示“诚信承诺书”，还应一同出示“个人财产及夫妻共同财产清册”等必要性材料。而在完善这一制度的同时，也要注重对个人隐私的保护，防止自然人财产状况被无关者肆意探知。（二）征信系统建设。既然破产法保护的是诚实而不幸者，自然也应当在允许个人通过破产免责前考察其信用水平，最大限度地避免道德风险的出现。对征信系统社会信用评分结果较低的破产申请人审慎受理，对其破产申请增加更为严格的限制条件，最大限度地降低“不诚实者”为逃避债务而进入到破产程序的可能性；还要将个人破产经历纳入到征信系统当中，建立合适的机制对破产人进行限制，如考虑设置特殊行业准入限制，使破产人明白破产背后所代表的“人格减等”意义，慎重对待自身债务以及个人破产的决定，认识到个人破产并非逃避责任，避免个人破产制度由于“重生主义哲学”影响而空心化。这就要求征信系统应当以公民身份联网核查系统为基础，以个人房产信息、车辆登记系统等资产信息系统为主要内容，以保险、证券信息系统，工商登记执法，税收登记系统为重点，以人民银行支付清算系统、反洗钱监测、劳动保障养老保险、公安出入境管理信息等系统为重要补充。（三）社会保障体系。与法人破产不同，个人破产完成之后，由于债务人本质上是自然人，存在生存生活需求，由此可能引发一系列值得重视的社会问题。由于破产程序执行时一定限度的个人财产用于清偿债务，债务人依靠剩余的、基本生存所必需的财产难以重新进入市场。此时，行政主体则需要履行社会保障义务，一方面保障破产人及其家庭的基本生存需要，另一方面考虑债务人的实际情况出台适当的鼓励和激励措施，推动有能力的破产个人重新进入市场。（四）容错文化宣传机制。“惩罚”与“重生”是个人破产制度的核心价值取向。对于讲求“父债子偿”而对个人破产免责讳莫如深的中国人来说，在建立完善个人破产制度时，应当利用各种宣传途径，让公众普遍意识到构建个人破产制度并非为债务逃避提供制度便利，而是要保障债权人的合法权益，保证债权债务关系合理履行及债权人的适当受偿；给予债务人在社会上重新立足的机会，保障诚信的债务人重新创业，并对恶意破产行为进行惩戒。主要参考文献：1 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