我国校外培训机构治理的历史变迁与展望.pdf

第3 7 卷第9 期2023年9 月教育与教学研究Education and Teaching ResearchVo1.37 No.9Sep.2023我国校外培训机构治理的历史变迁与展望乐志强1 尹 科2（1.江西师范大学教育研究院摘要改革开放以来,我国校外培训机构治理经历了较长时期的变迁历程。然而,现有研究对其变迁历程并未进行科学的阶段划分，没有深入分析其变迁的特征及其背后的逻辑，更缺乏对近期校外培训机构治理的反思。采用历史研究法以治理目标的变化为依据，科学划分校外培训机构治理的发展阶段,将其划分为公益发展、鼓励发展、引导监督、规范治理和全面整治五个阶段，并洞察现阶段校外培训机构治理的动因与特征。通过反思可以发现,现阶段我国对校外培训机构的治理思路局限于以“堵”为主，社会配套支持系统尚不完善，缺乏持久性、常态化的治理机制,没有对不同模式的校外培训机构进行分类治理，治理的可操作性和地方适切性不足。关键词校外培训机构;治理；历史变迁;展望中图分类号G 5 2 2.7 2 文献标志码A文章编号改革开放后,尤其是2 1 世纪以来,我国校外培训机构实现了快速发展，民众参与校外培训的热情也日益高涨。截至2 0 1 8 年1 2月3 0 日，“全国共摸排校外培训机构4 0 1 0 5 0所”1 ；截至2 0 1 9 年1 2 月3 1 日，全国备案排查了7 1 8 家校外线上培训机构、1 1 5 6 2 2 名培训人员和3 4 6 3 门课程 2 。中国教育学会中国辅导教育行业及辅导机构教师现状调查报告的数据显示，2 0 1 6 年，我国中小学校外辅导“行业市场规模超过8 0 0 0 亿元，参完江西南昌3 3 0 0 2 2；2.江西理工大学基础课教学部邯江西南昌3 3 0 0 1 3)11674-6120(2023)09 0093 14加学生规模超过1.3 7 亿人次”3 。相当一部分校外培训机构主要面向中小学生开展教育活动，被称为学校教育的“影子”。作为学校教育的补充,校外培训在一定程度上满足了中小学生多样化的学习需求。然而,近年来，由于缺乏有效治理,校外培训市场乱象丛生，诸如随意收费、虚假宣传、强化应试、资本逐利等负面消息接而至，校外培训成为社会高度关注的民生问题。面对校外培训机构这一方兴未艾的市收稿日期：2 0 2 2-1 0-1 7；修回日期：2 0 2 3-0 5-1 2*基金项目：江西省社会科学基金2 0 2 0 年一般项目“课外辅导对教育不平等的影响研究”（编号：2 0 JY10)。作者简介：乐志强，男，江西师范大学教育研究院讲师，博士。研究方向：教育经济学。尹科,女，江西理工大学基础课教学部讲师。研究方向：应用语言学，高等教育管理学。引用格式：乐志强,尹科.我国校外培训机构治理的历史变迁与展望 J.教育与教学研究,2 0 2 3(9)：9 3-1 0 6.Citation format:YUE Zhiqiang,YIN Ke.The Historical Changes and Prospects of Governance of Tutoring Institutions in ChinaJ.Educationand Teaching Research,2023(9):93-106.93第9 期2023年9 月场主体,我国各级政府主管部门对其治理经历了从无到有、逐步完善的变迁过程。现有关于校外培训机构治理的研究侧重于分析校外培训机构治理的演进历程、实施现状、现实困境及治理策略 4-6 ,或者借鉴国外校外培训机构的治理经验 7 。然而,现有研究对校外培训机构治理的变迁历程并未进行科学的阶段划分,对其变迁的特征和逻辑缺乏深人分析,对近期校外培训机构的治理也较少进行反思。因此,有必要结合政策背景和相关研究,以治理目标的变化为依据,科学划分自改革开放以来我国校外培训机构治理的发展阶段,分析校外培训机构治理变迁的特征及其逻辑,反思现阶段治理的问题并对其可能的变革作出展望。一、改革开放以来我国校外培训机构治理的发展阶段中华人民共和国成立后，为丰富青少年的课外生活,我国借鉴苏联，以财政拨款的方式在各地兴办了一批青少年宫、少年宫、青少年学生活动中心、儿童活动中心等未成年人校外活动场所,开创了校外培训机构的先河。实施改革开放政策以前，我国既不存在社会力量举办的校外培训机构,也没有系统的校外培训机构治理政策。改革开放以来,以治理目标的变化为依据,可将我国校外培训机构治理划分为五个发展阶段,即公益发展阶段、鼓励发展阶段、引导监督阶段、规范治理阶段和全面整治阶段。(一)公益发展阶段(1 9 7 8 一2 0 0 1 年)在此阶段,国家集中力量举办公益性的94No.9乐志强?尹科：我国校外培训机构治理的历史变迁与展望Sep.2023校外培训机构,对私人机构基本采取不干预政策,其治理目标是为了丰富学生的课外生活,将其作为学校教育的重要补充。这一时期的校外培训机构通常被称为“校外活动场所”“校外教育机构”等。1978年，我国召开了中小学思想政治教育工作座谈会，建议“恢复和加强校外教育机构，设立更多校外活动场所，如青少年宫、少年宫、少年科技站、图书室、阅览室、俱乐部、运动场等”8 。因此，改革开放初期，我国各地恢复、扩建或新增了一批青少年宫等校外教育机构。1 9 8 5 年出台的中共中央关于教育体制改革的决定指出“学校教育和学校外、学校后教育并举”,将校外教育放在了十分重要的地位。1 9 9 5 年颁布的中华人民共和国教育法强调“国家、社会建立和发展对未成年人进行校外教育的设施。学校及其他教育机构应当同基层群众性自治组织、企事业组织、社会团体相互配合,加强对未成年人的校外教育工作”。1996年，原国家教委（现为教育部）、共青团中央等七部委联合发布少年儿童校外教育机构工作规程,对校外教育机构的性质、任务、管理体制、保障机制等方面进行较为详细的规定。该规定明确指出“校外教育机构的经费应列入各主管部门财政专项开支”，“逐步形成地、市、区(县)到街道(乡、镇)的校外教育网络”。直到2 0 世纪9 0 年代，青少年宫等校外教育机构都是精英荟萃之地，为品学兼优的中小学生提供文学、艺术、科技、体育等方面的素质教育课外服务。20世纪9 0 年代中期以后，在“应试教第9 期2023年9 月育”风气和社会培训机构的冲击下，青少年宫等机构逐渐走向没落或者转型为以课程辅导为主的校外培训机构。除了政府部门和社会团体开设的校外教育机构以外,社会力量较少涉足校外培训,校外培训主要以家教形式为主 9 ,后来逐渐产生由学校在职教师或退休教师开设的小型、零散的课外辅导班 1 0 。1 9 9 3 年，从事外语培训的北京新东方学校成立，成为我国首家社会力量举办的正规校外培训机构。2 0 0 1 年，以网上家教中介为主要业务的学大教育成立。社会力量举办的校外培训机构逐渐兴起标志着校外培训市场开始形成，但尚处于萌芽状态。(二)鼓励发展阶段(2 0 0 2 一2 0 0 7 年)这一时期,国家在强调非营利性校外培训机构公益性的基础上，鼓励社会力量兴办校外培训机构,其治理目标是为了满足未成年人假期多样化的校外活动需求,为未成年人健康成长服务。原文化部（现为文化和旅游部）、国家发展和改革委员会、教育部等部门于2 0 0 4 年发布关于公益性文化设施向未成年人免费开放的实施意见，中共中央办公厅、国务院办公厅于2 0 0 6 年印发关于进一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见。上述文件都强调青少年宫，文化宫(工人文化宫、工人俱乐部），儿童活动中心，文化馆（站），青少年科技活动中心等未成年人校外活动场所要坚持公益性原则，把社会效益放在首位，向未成年人免费或优惠开放,不得开展以营利为目的的经营性创收。国家针对公益性校外活动场所的政策No.9教育与教学研究Sep.2023主要有两个特点：其一，落实未成年人校外活动场所财政保障和税收优惠政策，加大城乡未成年人校外活动场所的规划和建设力度，重点加强场所工作队伍、管理体制和工作机制建设；其二,未成年人校外活动场所要积极促进校外活动与学校教育的有效衔接，充分体现思想道德建设内容，激励和培养未成年人的参与意识和探索精神国家除了出资建设公益性未成年人校外活动场所外，也开始鼓励社会组织或个人举办校外培训机构。2 0 0 2 年1 2 月，中华人民共和国民办教育促进法颁布，国家明确表示对民办教育机构实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针,并且允许出资人可以从办学结余中取得合理回报。国家对社会力量办教育所给予的政策鼓励成为校外培训市场蓬勃发展的催化剂 1 ，校外培训机构进人市场化、规模化的快速发展通道。2 0 0 3 年“学而思”课外辅导创立,成为在线教育模式的最早期探索者。校外培训市场逐步迎来生源高峰,关键生源来自经济条件相当好的家庭的中小学在读学生,尤其是大中城市重点学校的学生 1 2 。此时，机构性质的课外辅导机构逐渐取代家教、补习班等私人非正式机构在校外培训市场的主导地位。(三)引导监督阶段(2 0 0 8 一2 0 1 3 年)在鼓励社会力量办学的时代背景下，国家对校外培训机构并未采取有效的干预措施,导致其基本处于“监管真空”和“野蛮生长”状态。2 0 0 8 年，教育部、国务院纠风办、监察部、国家发展和改革委员会、财政部、审95第9 期2023年9 月计署和新闻出版总署联合发布关于规范教育收费进一步治理教育乱收费工作的实施意见,首次明确禁止“基础教育阶段学校、教师举办或与社会办学机构合作举办向学生收费的各种培训班、补习班、提高班等有偿培训”。“培训班”“补习班”“提高班”等校外培训机构的概念正式出现在政策文本当中。自此,我国校外培训机构治理进入引导监督阶段,其治理目标是治理教育乱收费，减轻中小学生课业负担。起初,国家重点治理学校和教师参与校外培训的行为，但针对校外培训机构的监管措施尚不明确。2 0 1 0 年，国家中长期教育改革和发展规划纲要(2 0 1 0 一2 0 2 0 年)首次提出要“规范各种社会补习机构和教辅市场”。2 0 1 2 年，国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见再次强调,要规范培训补习市场，禁止学校以任何方式举办以选拔生源为目的的培训班,严厉查处公办学校通过办班、竞赛、考试等方式进行招生并收费的行为。2 0 1 3 年，教育部等五部门关于2013年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见首次明确提出治理中小学补课乱收费行为的内容，即禁止学校组织集体补课乱收费、“课堂内容课外补”以及公办教师在校外培训机构兼职等行为。(四)规范治理阶段(2 0 1 4 一2 0 2 0 年)从2 0 1 4 年开始，国家在集中治理学校和教师参与校外培训行为的同时,逐步对校外培训机构采取有针对性的监管措施。这一时期的治理目标是为了减轻中小学生课业负担，落实立德树人根本任务，深入实施96No.9乐志强?尹科：我国校外培训机构治理的历史变迁与展望Sep.2023素质教育。2014年，教育部等五部门关于2 0 1 4 年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见首次明确提出治理中小学补课乱收费行为的政策意义，即通过治理中小学补课乱收费行为来减轻学生课业负担、实施素质教育，最终全面实现立德树人的根本任务。该意见还首次将治理补课乱收费行为纳人地方教育专项督导和责任督学挂牌督导。2018年，教育部办公厅等四部门发布关于切实减轻中小学生校外负担开展校外培训机构专项治理的通知。专项治理的亮点主要有三：其一，停办整改存在重大安全隐患的校外培训机构;其二,强调校外培训机构必须证照齐全；其三，校外培训机构开展学科类培训需要向教育部门进行审核备案，坚决纠正学科类培训出现的“超纲教学”“提前教学”强化应试”等不良行为。此外，该通知重申,严禁校外培训机构组织中小学生等级考试及竞赛,不得将校外培训机构培训结果与中小学校招生人学挂钩,严厉查处中小学教师“课内不讲课外讲以及诱导或逼迫学生参加校外培训机构培训等行为。2 0 1 8年，国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见首次对校外培训机构治理进行了较为系统的规定：其一，明确校外培训机构在场所条件、师资条件、管理条件等方面的基本设置条件，要求地方政府制定具体标准;其二,落实审批登记的具体制度;其三，对校外培训机构的培训内容、班次、时间进行了原则性规定,并要求学科知识培训的内容、班次、招生对象等需向所在地县级教育第9 期2023年9 月部门备案;其四,不得一次性收取时间跨度超过3 个月的费用；其五，落实年检年报制度,公布黑白名单;其六,将提升学校教学质量、严明入学纪律、做好课后服务作为规范校外培训机构行为的配套措施,力求标本兼治。(五)全面整治阶段(2 0 2 1 年至今)从2 0 2 1 年起，我国多部门开始强力联合行动，全面规范校外培训行为，努力做好学校课后服务等配套工作。校外培训机构的治理工作正式进入全面整治阶段。此阶段的治理目标是切实减轻家庭教育支出及相应的精力负担,构建教育良好生态,缓解家长焦虑情绪，促进学生全面发展、健康成长，提升人民群众的教育满意度。2020年新修订的中华人民共和国未成年人保护法于2 0 2 1 年6 月1 日起正式实施，我国从法律意义上明确禁止学校在国家法定节假日、休息日及寒暑假组织义务教育阶段的未成年学生集体补课。该法还将国家以往的有关法规以法律形式确认，比如幼儿园、校外培训机构不得将学前教育小学化，校外培训机构不得与学校、幼儿园合作为未成年人提供有偿课程辅导。2 0 2 1 年6月,国家市场监督管理总局以“强化校外培训机构市场监管”为主题举办专题新闻发布会，明确表示将积极配合教育部门,加大执法力度,从严治理校外培训机构乱象。与此同时,国家市场监督管理总局还通报了一批校外培训机构的违法违规行为以及相关处罚情况。比如作业帮、猿辅导等1 5 家校外培训机构均存在虚假宣传违法行为，新东No.9教育与教学研究Sep.2023方、学而思等1 3 家校外培训机构存在价格欺诈违法行为。针对虚构教师资质、夸大培训效果、夸大机构实力、编造用户评价、虚构原有价格等乱象处以顶格罚款，共计3 6 5 0万元 1 3 。2 0 2 1 年6 月，教育部成立校外培训监管司，专门承担面向中小学生（含幼儿园儿童)的校外培训管理工作。2021年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见，这是我国首次从党中央层面正式出台有关校外培训机构治理的政策,是“以人民为中心”教育价值观的具体体现 1 4 。该意见也是我国目前最为全面、系统的校外培训治理文件,其目的在于减轻学生负担，促进学生全面、健康发展；改善校外培训所造成的教育不平等现象,缓解家长教育焦虑。该意见主要从六个方面要求做好校外培训机构的治理工作:其一,从严格审批校外培训机构、严控学科类校外培训机构的资本化运作、维护培训市场运行秩序和做好培训广告管控工作四个方面加强校外培训市场监管；其二，规范培训服务行为;其三,将校外培训机构治理工作纳人地方政府的重大民生工程,将其工作成效纳人地方政府教育质量评价和教育督导评价的重要内容；其四，扎实做好试点探索；其五，在规范校外培训机构行为的同时,将提升学校教育质量和服务水平作为配套政策;其六,统筹做好学前教育和普通高中教育阶段的校外培训治理工作。二、现阶段我国校外培训机构治理的动因与特征我国校外培训机构治理已正式迈人全97第9 期2023年9 月面整治阶段，各级政府对校外培训机构开展了覆盖面广、持续期长、监管力度强的治理行动。虽然现阶段治理的动因较为复杂，但充分体现出治理的延续性,本质上是对以往治理的改进和完善。下面具体分析现阶段治理的动因与特征。(一)治理动因参加校外培训本质上是一种家庭的教育投资行为，但是无论是作为生产者身份的校外培训机构还是作为消费者身份参加校外培训的家庭都会产生较为严重的负外部性,造成社会福利的损失。所谓负外部性是指一个经济主体的经济活动对其他经济主体带来不利影响,而前者并不需要为此付出任何成本或后者得不到任何补偿的现象。从生产者一一校外培训机构来看,不少校外培训机构存在资本逐利和违法违规行为,这一方面可能扰乱正常的学校教育秩序、影响学校教育质量，另一方面可能扩大参加校外培训和未参加校外培训的学生的成绩差距，从而加剧教育不平等。从消费者一一参加校外培训的家庭来看,其参加校外培训的行为给未参加校外培训的家庭带来了较大的心理压力，加剧了家长的“教育焦虑”情绪。1.校外培训机构的逐利行为和违法现象日益突出首先,校外培训机构的资本化运作愈演愈烈,过度的市场化行为强化了校外培训机构的营利性。近年来,众多知名企业,如腾讯、好未来、高领资本、红杉资本、云峰基金等纷纷投资校外培训市场。IT桔子数据显示，截至2 0 2 1 年，腾讯共投资教育项目6 098No.9乐志强?尹科：我国校外培训机构治理的历史变迁与展望Sep.2023项，金额约1 3 2.1 1 亿元；红衫资本中国、高领资本在教育领域的投资金额分别达6 6.5 1亿元、6 6.9 1 亿元 1 5 。伴随2 0 2 0 年新冠疫情暴发并蔓延，资本疯狂涌人在线教育市场，行业融资额创历史新高。根据网经社电子商务研究中心发布的2 0 2 0 年度中国在线教育投融资数据报告，2 0 2 0 年，我国在线教育领域融资总额超过5 3 9.3 亿元，超过2016年到2 0 1 9 年四年的融资总额；其中，猿辅导、作业帮两家融资总额达3 8 0.1 亿元，占行业年融资总额的7 0.4 8%1 6 。热钱的涌入，造成校外培训市场资本化现象较为突出,这不仅蕴含着较大的金融风险,更激发了校外培训机构的逐利性。其次,校外培训机构存在诸多违法违规现象,培训质量也良莠不齐。在校外培训机构治理进人全面整治阶段前夕，国家对校外培训机构的审批虽已收紧，但仍相对宽松；国家对校外培训的培训内容、培训时间、培训人员资质虽已作出规定，但监管力度较弱;校外培训机构存在断行为,虚构原价、虚假折扣、预交长期费用等现象屡见不鲜；校外培训广告宣传范围未受限制,存在利用中小学和幼儿园的教材、教具、校车等发布或变相发布广告以及夸大培训效果、误导公众教育观念等违法违规广告行为。2.校外培训扰乱学校教育秩序,影响学校教育质量首先,校外培训机构的一些行为严重扰乱了正常的学校教育秩序,给学校日常管理和教育质量保障工作带来了挑战。一些校外培训机构将培训结果与中小学校招生人第9 期2023年9 月学挂钩，造成了招生乱象。学校教师举办课外补习班或在校外培训机构兼职的现象屡禁不止,甚至某些教师将原本应在课内讲授的教学内容放在课外来讲,这在一定程度上影响了学校原本的教学秩序，导致学校教育质量大打折扣。其次,我国家庭对校外培训的参与度较高,给孩子的身心健康带来了负面影响。据统计,2 0 1 7 年，我国中小学生的校外培训总体参与率为4 8.3%（包括学科补习或兴趣扩展类培训)1 7 9%6。根据2 0 1 8 年国际学生评估项目(PISA)的调查数据,中学生每周参加课外补习的时间长达2 1.4 小时；在参与补习的学生中,每周补习1 1 0 小时的占比达3 9.8%1 8 。由此可见，我国家庭参加课外补习的参与程度较高、补习强度较大,无疑加重了孩子的学习负担，给孩子身心健康带来了潜在危害。最后，校外培训的应试化特征十分明显,甚至违反教育规律。根据2 0 1 8 年国际学生评估项目(PISA)的调查数据,中学生参加课外补习的内容与学校正规课程内容一致的比例为9 1.9%,且参与率最高的前三门学科依次是数学、外语和语文 1 8 。即使进行所谓综合素养培训的音乐、体育、美术方面的培训,也存在“练级”、考级、考证等行为。可见,我国家庭参加校外培训的应试化目标十分突出。此外,部分校外培训机构还进行“超纲教学”“提前教学”等活动，这种苗助长、罔顾教育规律的做法更是将应试之风推向极致。3.校外培训加剧教育不平等，引发教育No.9教育与教学研究Sep.2023焦虑首先,校外培训机构收费普遍较高,导致优势家庭相比于弱势家庭有更多的校外培训机会，可能进一步加剧教育不平等。据统计,2 0 1 7 年，我国中小学生参与校外培训的生均支出达2 6 9 7 元 1 7 9 8 6。根据2 0 1 8 年国际学生评估项目(PISA)的调查数据,补习费用较高是学生不参加课外补习的重要原因，有3 2.3%的学生表示没有钱补习，3 0.5%的学生表示不值得花那么多钱 1 8 。由此可见，我国校外培训机构的收费相当高，超出了一般家庭的承受能力。此外,现有研究表明：家庭背景更好的家庭更倾向于参加课外辅导,更容易获取课外辅导教育机会 1 9-2 1 。虽然参加校外培训对学生学业成绩的影响尚无定论 2 ,但优势家庭仍然有可能通过让子女参加校外培训而继续保持其教育竞争优势。其次，“教育装备竞赛”引发社会教育焦虑情绪。较高的校外培训参与率造成中国社会的教育焦虑情绪日益蔓延,民众对学校教育特别是公立教育产生了一定程度的不信任。中产阶层为帮助子女实现社会地位的跃升或维持自身的社会地位,不得不参加校外培训以提高子女的学业成绩、增加参与未来社会竞争的教育资本。即使是原本不焦虑的家长，也被裹挟参加校外培训,加入“教育装备竞赛”的队伍。(二)治理特征1.治理理念始终如一校外培训机构治理虽然经历了多次变迁，但通过分析各阶段的治理目标后不难发99第9 期2023年9 月现,其治理理念始终如一,即通过多种手段促进学生的全面、健康发展。2.治理目标较为全面我国校外培训机构治理起初主要为未成年人提供丰富的校外学习和业余活动服务,后来开启了以治理教育乱收费为主的规范校外培训行为的政策,紧接着增加了减轻学生课业负担、实施素质教育的目标。进入全面整治阶段后，我国校外培训机构治理从教育生态全局的视角和重大民生工程的高度，深切关注人民群众的教育焦虑情绪和教育满意度,其治理目标更为全面和系统。3.治理主体较为多元在校外培训机构治理的公益发展和鼓励发展阶段，校外培训机构治理的主体比较单一，主要是教育部门和文化部门，国家主要将其作为公益性的文教事业来发展。在引导监督阶段，国家发展改革委、财政部门、审计部门和新闻出版部门开始配合教育部门介人校外培训机构治理行动。进入规范治理尤其是全面整治阶段,校外培训机构治理工作的领导主体升级为国务院乃至党中央，由原来的各部门配合教育部门开展行动,逐步转变为各级政府统筹之下的各部门联合行动。此时，市场监管部门、民政部门、人力资源和社会保障部门、工商行政管理部门、公安部门、工业和信息化部门等几乎所有政府部门均加人到治理体系当中,各部门各司其职,共同完成治理工作。4.治理内容较为细化在公益发展和鼓励发展阶段，校外培训机构的治理内容主要是兴建未成年人的校:100No.9乐志强?尹科：我国校外培训机构治理的历史变迁与展望Sep.2023外活动场所,丰富学生的课余生活。在引导监督阶段,国家着重解决校外培训机构的乱收费问题。校外培训机构治理发展至此时，其治理内容基本呈现出粗线条、笼统化的特点。而进入规范治理尤其是全面整治阶段，校外培训机构治理的内容明显细化,涉及校外培训机构的设置条件、审批登记制度、培训内容、培训时间、培训人员资质、收费制度、广告制度等诸多细节。5.治理方式较为科学在公益发展和鼓励发展阶段,校外培训机构的治理方式主要是“服”,即提供更丰富的校外培训服务。进入引导监督阶段,治理方式侧重于“导”,即引导和规范校外培训行为。在规范治理阶段，治理方式主要是“整”，即对校外培训机构进行全方位的审批、备案和监管，重点整治违法违规行为。进入全面整治阶段后，治理方式则逐渐发展为“整配结合”,即从单纯地整治校外培训机构拓展到制定相关的配套政策,治理方式逐步迈向科学化。6.治理措施较为严格在公益发展和鼓励发展阶段，由于国家经济发展相对落后,教育资源尤其是课外教育资源较为匮乏,我国在建设公益性校外活动场所的同时，也积极鼓励社会力量兴办校外培训机构,因此其治理相当宽松。进人引导监督阶段,我国对校外培训机构的治理才逐步严格起来，但也主要侧重于治理“课堂内容课外补”、公办教师在校外培训机构兼职补课、学校组织集体补课乱收费等突出问题。在规范治理阶段,国家制定了更为系统第9 期2023年9 月和全面的治理办法，但主要侧重于审核备案,较少采取取缔、停业整顿等严厉措施。进人全面整治阶段后，我国从党中央的高度统领校外培训机构治理工作，对校外培训机构开展了多部门联合行动,严厉打击各种违法违规行为。三、现阶段我国校外培训机构治理的反思与展望在校外培训机构治理进入全面整治阶段后,政府对校外培训机构的治理决心十分坚决,从中央到地方对校外培训机构的治理行动执行有力。种种迹象表明,未来我国将继续强化对校外培训机构的治理工作。通过反思现阶段校外培训机构的治理存在的问题,可以展望未来可能出现的治理调整和变革。(一)现阶段治理的反思1.治理思路局限于以“堵 为主 2 ,较为简单化和一刀切目前,我国各地大幅削减校外培训机构规模，个别地区甚至对所有学科类或非学科类校外培训机构不加区分地一律关停。这种将校外培训机构视为“洪水猛兽”的做法实际上并不可取，主要原因如下。其一,现阶段的校外培训机构治理工作缺乏充分宣传和舆论引导，人民群众对其意义认识不深，难以充分理解和支持相关工作,甚至依然积极在暗地里谋求各种形式的校外培训。其二，忽视人民群众对校外培训的合理需求。合规的校外培训机构具有存在的正当性和合理性。比如校外培训机构可以实现孩子教育及托管的双重功能。与No.9教育与教学研究Sep.2023购置学区房、出国留学等择校行为相比，校外培训一方面更符合法律法规的要求,另一方面也成为家长获得额外教育资源的较为廉价的方式 2 4 。其三,忽视校外培训对社会流动的积极作用。校外培训机构所提供的校外培训服务属于影子教育的重要形式之一。有研究发现,在我国,完全剥离学校教育的作用后，参与影子教育对成绩较差或来自低阶层家庭学生的影响更大 2 5-2 。如果不考虑机会问题,那么影子教育有可能是弱势家庭的学生实现自我发展、提升阶层地位的一条重要路径 1 0 。其四,忽视校外培训积极的教育作用。校外培训机构主要提供配合学校课程教学的“培优补差”服务以及音体美等综合素养培训服务，具有较为专业化的分工；与正规的学校教育相比,校外培训的教学内容具有多样性，教学方法也更为灵活。因此,校外培训机构可以弥补学校教育的不足，为教育改革创新和学生个性化成长提供土壤 2 7 2.忽视了校外培训治理工作的系统性特征，相关的社会配套支持系统尚不完善由于校外培训是学校教育的“影子”,涉及教育领域乃至社会系统的诸多方面,因此,校外培训机构治理活动并不仅仅局限于校外培训机构本身，需要系统的社会配套政策予以支持。然而，目前的配套政策并不足以支持校外培训治理工作，主要体现在以下几个方面。其一，相比于其他行业，我国中小学教师的工资收人依然偏低，很难从根本上阻挡在职教师参与校外培训的热情。其二,我国教育资源配置依然存在不合理现象，尤其是优质学校教育资源比较稀缺，无101第9 期2023年9 月法降低家庭参与校外培训的意愿。其三,教育评价制度依然以应试为主导，很难遏制家庭参加学科类校外培训的学习需求。其四，虽然各地陆续在学校安排课后延时服务，但服务内容单一，主要安排学生完成作业或开展社团活动，尚不能满足学生多样化和个性化的学习需求。3.治理方式以突袭战为主，缺乏持久战战略现阶段校外培训机构的治理呈现突击性、周期性的特征，尚未建立起持续化、常态化的治理机制。其一,未对治理时间和目标进度进行规划和安排,主要集中于寒暑假和法定节假日期间。其二,基本上按照学科类培训、非学科类培训、线上培训三个类别开展各类专项整治行动，日常监管行动不仅较少,而且缺乏系统、详细的规章制度,不利于“持久攻坚战”。4.没有对不同模式的校外培训机构进行分类治理现有研究发现,校外培训机构的治理不仅要建立统一原则,而且要兼顾校外培训机构的多样性,采取差异化的治理策略 2 8-2 9 。校外培训机构按照规模可以分为小班课程和大班课程；按照培训手段可分为线下培训、线上培训以及尝试将两者相结合的“双师”课堂。由于不同模式的校外培训机构具有不同的特点,其治理模式理应有所不同。目前，我国主要按照学科类和非学科类两个类别开展校外培训治理工作,并适度监管线上学科类培训。校外培训治理工作存在三个问题。其一,没有对不同规模的校外培训机构进行分类治理。由于现阶段主要:102No.9乐志强?尹科：我国校外培训机构治理的历史变迁与展望Sep.2023通过场所、师资、证照等方式设置准入门槛，以抑制校外培训机构的“野蛮生长”,但这一做法可能并不可取。原因在于，一方面大型培训机构可能会垄断校外培训市场、引起市场失灵；另一方面可能会促使占据更大市场份额的小型培训机构及自由职业的个体培训教师转人地下经营，以“家政服务”“众筹私教”等名义进行“一对一”“一对多”等隐形变异培训。其二,学科类校外培训机构的治理工作并未考虑不同学科教育的差异性，而是采取整齐划一的治理措施。其三,缺乏行之有效的线上培训治理措施。线上培训较之线下培训呈现出覆盖面广、规模较大、变化迅速的特点，更易作出反制措施，因此很可能逃脱有关部门的监管,是最难治理的一类模式。5.治理政策不够细致,可操作性不足现阶段的校外培训机构治理工作非常重视审批制度,并以此取缔不规范的培训机构。然而,相关政策较为粗糙,缺乏可操作的细节，容易造成管理部门和培训机构之间,或者各管理部门之间的矛盾,甚至引起法律纠纷。其一，“黑白名单制度”尚不完善。例如,黑白名单的评价标准、变更与终止的流程、进人黑名单的培训机构的追责制度和信息公开制度等操作细节并未明确 2 3 。其二,多部门联合执法的权责划分、工作协调存在困难。校外培训机构治理涉及教育、公安、市场监管、财政、民政、人力资源和社会保障等多个政府部门,对其治理容易出现监管责任划分不清、行政执法冲突等诸多问题。6.缺乏地方治理特色，政策“适切”性不足第9 期2023年9 月地方政府在开展校外培训机构治理工作时，主要借鉴国家层面和发达地区的治理经验,某些地区甚至照搬照抄国家层面或发达地区的政策文本,没有立足地方实际,也没有地方特色。(二)未来治理的展望1.校外培训机构的治理思路应从以“堵”为主转变为“堵一疏 结合政府部门应当改变当前对校外培训机构简单一刀切式的治理思路,在清理和整治违规培训机构的同时，做好合理培训需求的疏导工作。其一,通过官方媒体、新媒体等多种形式，广泛宣传校外培训机构治理对青少年减负和健康成长的现实意义，多途径开展家长教育，引导家长树立科学的教育观 3 0 。其二,重视校外培训对社会流动的积极作用。政府出资兴办收费合理的托幼机构和幼儿园；依托社区建立未成年人托管机构,政府出资招聘培训教师并依托城市图书馆、大学等公共机构提供校外培训服务；学校提供的延时服务应针对成绩较差的学生进行专门补习。上述做法均应对困难家庭提供费用减免，所需经费可来源于向校外培训机构征收的专门税款 3 1 。其三,发挥校外培训在教育改革和学生个性化培养中的积极作用。倡导校外培训机构和正规学校建立合作关系，正确引导校外培训机构开展小班制、探究式教学、融合教育等教育改革，创新教学内容、教学方法和教学手段，增强学校相关课程的“培优补差”和艺体类课程的综合素养提升功能,最终实现学生的个性化发展。2.从学校教育本身的问题入手，建立校No.9教育与教学研究Sep.2023外培训治理的配套制度政府部门应立足学校教育，着重建立和完善以下几个方面的配套制度。其一,落实中小学教师工资福利待遇政策,灭在职教师参与校外培训的火种。其二,改善优质义务教育资源分布不均衡状态，切实提高学校教育质量。其三,打破以考试成绩为主的单一教育评价制度，建立多元评价体系。其四,丰富学校课后服务内容,提高服务质量。可以借鉴印度政府的做法,发挥非营利性组织和志愿者的作用,鼓励非营利性组织的工作者或大学生志愿者参与课后服务，由政府提供一定的补贴 3 2 O3.建立持续性、常态化的治理机制，完善日常监管制度校外培训机构的治理工作不应以突击性、周期性检查为主，而应做好打持久战的准备。其一,各级政府可以制定校外培训治理的五年规划和年度计划，明确长期目标和短期目标,设置工作计划进度的时间表。其二，依托校外培训行业协会推动行业自律与内部治理 3 3 。其三,建立校外培训质量评估机构，制定校外培训质量认证制度，可以向符合标准的校外培训机构发放办学许可证,并建立动态的准入和退出机制。4.对不同规模、不同学科的校外培训机构以及线上机构进行分类治理政府应考虑对不同模式的校外培训机构采取相应的治理手段。其一,摒弃教育产业化思想，控制大型校外培训机构规模，防止资本过度介人,遏制行业垄断。其二,认证符合资质的小型培训机构，鼓励其为有需要的家庭提供个性化服务 3 4 。其三,针对:103第9 期2023年9 月不同学科的特点,制定差异化的学科类校外培训机构的治理措施。其四,完善线上教育培训机构的监管制度。一方面抓好备案审查制度，重点关注其互联网信息服务和电信业务经营许可等证照信息，以及用户信息安全、培训内容和培训人员资质等；另一方面规范经营活动,重点关注其收费项目、标准及退费办法。其五，鼓励发展线上线下教育相结合的“双师 课堂,充分发挥两种教育方式的优势。5.完善“黑白名单”制度和多部门协调制度,增强政策实施的可操作性针对当前校外培训机构治理政策较为粗糙的现状,重点解决两个问题。其一，制定“黑白名单”制度的具体工作细节，比如“黑白名单”的评价标准、“黑白名单”调整的原则、对进人“黑名单”的培训机构的追责制度、“黑白名单”的信息公开制度等。其二，各级政府成立专门的工作组或委员会，合理划分教育、公安、市场监管、财政、民政、人力资源和社会保障等多个执法部门的权力和责任,规划和协调工作过程,处理执法冲突等问题。6.发挥各级政府在校外培训机构治理中的作用,探索切合地方实际的治理道路地方各级政府应各司其职,确保校外培训机构治理真正切合当地实际，走出一条特色化治理道路。其一，省级政府全面统筹本省的校外培训机构治理工作，负责制定本省校外培训治理的基本方针，提出指导性意见，做好治理经费的转移支付,重点支持落后地区的治理工作。其二,各县区政府负责校外培训机构治理的具体落实工作，深入开:104No.9乐志强?尹科：我国校外培训机构治理的历史变迁与展望Sep.2023展当地校外培训机构的摸底调查，查清现状,找出问题,对不同模式、不同规模的培训机构精准施策。其三,地级市应做好省级政府和县区级政府的衔接者，上传下达,筹措专项经费,着重解决县区级政府校外培训治理工作中的堵点、难点和痛点。参考文献：1教育部办公厅关于全国校外培训机构专项治理行动整改工作进展情况的通报（截至2 0 1 8 年12月3 0 日)EB/0L.(2019-01-07)2022-03-23 .http:/ 367109.html.2赵秀红.全国校外线上培训机构基本完成备案排查 N.中国教育报,2 0 2 0-0 1-0 9(1).3新华社.2 0 1 6 年我国中小学课外辅导“吸金”超8 000亿 EB/0L.(2016-12-27)2022-03-23.https:/ 5153561.htm.4祁占勇，李清煜,王书琴.2 1 世纪以来我国校外培训机构治理政策的演进历程与理性选择J.中国教育学刊,2 0 1 9(6)：3 7-4 3.5杨婷，黄文贵.当前中国校外培训机构的规范与治理 J.教育学术月刊,2 0 2 0(9):2 7-3 2.6薛二勇,李健,张志萍.校外教育培训治理的形势、挑战与路径 J.中国电化教育,2 0 2 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