新疆基层自治的实践、问题和展望_焦道通.pdf

基层群众自治制度是我国一项基本政治制度，是我们党“以人民为中心”宗旨的体现。党的十九大提出“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，强调多元主体的共同治理。党的二十大进一步提出“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，完善基层直接民主制度体系和工作体系”，从体制、机制等方面更加明确了我国社会治理现代化的路径，即坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。在新时代背景下，深化基层群众自治工作是我国各地推进社会治理现代化的关键着力点，以群众自治需求和自治权利的充分实现为导向，与时俱进开展基层自治和社会治理研究已成为当前和今后一段时期的重要工作。一、新疆社会基层自治的探索与实践成果多年来，新疆各级党委、政府都能深刻认识到基层自治的重要性，紧紧围绕新时代党的治疆方略特别是社会稳定和长治久安总目标，坚持把党的领导作为基层自治工作的根本保证，逐步建立起以人民为中心、在群众身边的基层自治工作体系，既有效运用党政军警兵民协调联动的方式，又注重强化教育疏导、法治规范、科技支撑，推动新疆社会治理体系发生了深刻变革。（一）注重发挥党建引领作用。社会治理的基本目标是最大限度地增进公共利益，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。在新疆基层社会治理中，党的各级组织始终是统揽全局、协调各方的核心力量，各地不断探索创新党领导下的群众自治机制，党组织纷纷走出“大院”“围墙”，融入社会治理“大家庭”。在基层普遍建立了“支部书记+基层干部+派驻工作队+村警+N”的跨部门联合工作机制，强化党组织在基层治理中的政治引领、思想指引、组织领导作用，建立健全党委政府领导、村（居）委会指导、村（居）民自治、辖区企事【基金项目】新疆法学会2022年度法学研究重点委托课题“贯彻落实习近平法治思想，提升新疆市域社会治理法治化水平研究”（FXH2022W08）阶段性成果【作者简介】焦道通（1985），男，新疆乌鲁木齐人，新疆警察学院反恐研究中心研究员，硕士，研究方向：治安、社会治理。俞可平.全球治理引论J.马克思主义与现实，2002，（01）:22.【公安理论与实践】新疆基层自治的实践、问题和展望焦道通（新疆警察学院，新疆乌鲁木齐830011）【摘要】近年来，新疆在实践探索中逐步建立“以人民为中心”的社会治理体系，基层自治体系不断完善，形成多元主体共建共治共享的基层社会治理新格局，有效维护了国家安全和社会稳定。但也存在着治理功能“越位、缺位、错位”等问题，治理低效和“空转”的短板十分明显。通过党建引领下的多元主体积极参与，培育和引导社会力量协同共治，可以有效提升新疆基层自治的质量和效果。【关键词】新疆；社会治理；基层自治；协同共治【doi】10.3969/j.issn.1672-1195.2023.01.006【中图分类号】D638【文献标识码】A【文章编号】1672-1195（2023）01-041-（06）2023年3月第43卷 第1期新疆警察学院学报Journal of Xinjiang Police CollegeMar 2023Vol.43 NO.141业单位参与的“多元一体”基层治理体系，不断完善各项管理规则、治理机制和治理方式，把坚持党的领导贯穿于基层自治的全过程、各方面，使基层社会治理始终沿着正确的轨道推进。（二）重视探索基层自治机制。基层群众自治中的协调、沟通、参与、议事等机制，是群众直接行使民主权利的有效途径。新疆各地普遍开展了诸如村民说事、民情恳谈、百姓议事、睦邻客厅等自治活动，甚至把协商议事会开到了田间地头，不限于制度、不流于形式，通过开放说事、分类理事、集中议事、合力办事、定期评事、追踪查事等机制，形成一个个在群众家门口的真实可亲的协商议事场景。规则的具体性、程序性、中立性是基层群众自治有效实现的决定性因素，新疆各地坚持在基层自治中推广重要事务、重要项目建设、重要资金使用等集体重大事项“四议两公开”工作机制，群众在自己生活的小范围区域内通过商议、管理和监督，直接参与基层公共事务和公益事业，既锻炼了议事能力，又维护了群众的切身利益，实现了程序民主的手段性和实质民主的目的性高度统一。（三）建立建强基层自治组织。如果没有基层自治作为载体和平台，群众在自治中就会陷入“形式上有权、实际上无权”的困境。新疆各地按照中央和自治区党委要求，着力加强对各类自治组织的领导，重点培育城乡基层生活服务、治保维稳、慈善互助、专业调处、公益事业等社会组织的自治和服务功能。各类“接待站”“公共法律服务室”“阳光调解室”不断建立，富蕴县幸福路社区“老杨说事点”、阜康市文化路社区“董大妈调解室”等一批以个人名字命名的工作室应运而生，形成了民事民议、民事民办、民事民管的基层协商格局。（四）不断丰富自治活动内容。基层群众自治为中国民主政治文化培训提供了实践平台，具有从形式民主到实质民主跃进的民主训练价值。新疆各地不断创新群众参与社会治理的有效方式，自治活动的内涵和外延日渐丰富，各类“说事点”“调解室”，主要侧重群众身边的民生问题，把群众关心的事情办好。昌吉市“滨河义警”、吐鲁番市“平安大叔”、福海县“乌河哨岗”等队伍则偏重社会治安秩序的维护，一般由警务工作者、志愿者等组成，承担着治安巡逻、法治宣传、纠纷调解等工作。还有类似“冬不拉小分队”“马背宣传队”“红细胞党员服务队”“蒲公英宣讲团”等各类志愿服务组织，有的侧重宣传党的政策和法律法规，有的参与社区各类日常志愿服务活动，有的则是农忙时节深入田间地头帮助群众收割采摘的应急互助队伍，工作侧重点虽然不同，但都可以让群众用实际行动参与社会治理和基层自治。（五）持续激发基层自治活力。增强基层社会自治活力，关键要根据实际情况不断创新，注重自任路.协商民主:居民自治有效实现形式的运转机制J.东南学术，2014，（05）:58-63.李周，徐玉栋.议事规则:村民自治有效实现的框架基础以蕉岭议事规则为研究对象J.华中师范大学学报（人文社会科学版），2020，（01）:11-17.韩瑞波.政策试点与村民自治的有效实现形式J.理论与改革，2020，（03）:147-157.富蕴县党建网.老杨说事点架起党群连心桥EB/OL.http:/ 城市居民委员会组织法 第2条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，但如何开展自我管理、自我教育、自我服务却缺乏细化明确的制度规定和要求，基层组织开展工作以执行上级行政命令为主，日常运作、人事财务、考评考核都已完全“行政化”，兼具“自治”和“行政”双重属性，成了最基层的“准行政单位”。企事业单位、公益组织等社会力量如何参与基层自治同样缺乏相关的具体规定，没有相应人、物、财等方面的法律保障。对公民个人来说，自治也缺乏法律层面的救济和补偿措施。（二）行政主体行为不时越位。政府部门在具体管理工作中有权力“自我扩张”和“部门利益”倾向，部门间的权力分割使各部门都尽量寻找基层组织作为执行工作的“抓手”，一些政策性强、需要执法权的工作下沉事项超出了基层承担能力，加重了基层组织负担，客观导致基层缺乏足够的精力、能力来对群众需求做出灵活调整和及时响应。而且行政力量对基层自治事务的包揽，也会让群众产生“有事找政府、有事找社区”的依赖性，失去参与自治的意愿。基层治理依赖行政力量推动固然有管控性强、覆盖率高的优势，但管理权力的赋予方式使基层干部更在意如何贯彻落实上级意图，基层组织的动员能力和群众的自治能力因而萎缩，这在各地疫情防控工作中尤为明显。个别群众因急病就医或其他紧急事务需要帮助时，基层干部需要层层请示汇报，往往会耽误最佳时机，有的还酿成了无法挽回的后果，不但引发了公众相当程度的不满，造成公众感知与官方宣传的背离，也降低了社会治理的总体效能。（三）多元主体发展错位。在现行分配机制下，一些乡镇党政机关自身相对缺乏可调配的公共资源，对基层自治组织能给予的生存资源更加有限，这既制约基层自治组织的发展，也影响社会多元组织的发育。在有限的资源下，基层自治组织需要承担劳动就业、社会保障、公共安全、志愿服务、环境保护、公共法律服务、调解仲裁等多方面的公共事务管理，能为群众提供的服务大多为政策宣传、文艺活动等同质性较高的内容，群众并不迫切需要对养老、物业维权、就业帮扶、留守人员救助等大量群众真实需求，基层自治组织又难以提供。社区物黄振华.村民自治研究的范式转换与理论提升J.理论与改革，2015，（06）:188-192.焦道通：新疆基层自治的实践、问题和展望43业、非政府组织、公益组织等其他社会组织则缺乏提供类似留守人员救助等非营利服务的利益驱动，这就导致一些公共服务在基层供给不足，使多元主体的成长陷入恶性循环。（四）自治参与机制失位。仍有很多地方将政府视为社会治理的中心和公共产品提供的唯一主体，忽视了社会秩序的复杂性和群众需求的多样性，缺乏对社会力量的有效动员。例如，长时间的“封控”“静默”管理导致基层人手不足，社区等基层组织难以承担突如其来的繁重任务，个别地方出现了救助机制不畅、执法僵化刻板等一系列问题，各类社会组织和群众尽管有强烈参与社区治理的愿望，但因缺乏有效的法律支持、制度安排和必要的组织领导，导致大量社会力量难以有效参与。（五）群众参与仍不到位。随着社会发展和社会关系的深刻调整，农村大量青壮年自发流动到大城市或经济发达地区，造成农村人口结构“空心化”，留守老人、妇女、儿童群体难以有效参与社会治理，特别是新疆南疆区域还存在大量不懂国语的少数民族群众，文化程度相对更低，有的连日常沟通交流都存在很多障碍。城镇化发展带来了庞大的城市社区业主阶层，传统由地缘、血缘组成的人际关系变得陌生化，城镇居民以共同物权为纽带，相对农村居民拥有更多元的利益诉求、更强的自治能力和维权意愿。但也同时存在依赖度、归属性与信任感不足的问题，参与社区公共事务的活跃分子主要是部分退休人员或家庭主妇，其他人尤其是年轻上班族大都只有在需要进行集体维权的特殊时刻，业主们才会短暂聚集起来。无论在农村还是城市，基层群众不约而同出现自治意识淡薄、参与积极性不高的问题。三、努力构建人人有责、人人尽责、人人享有的基层自治共同体基层自治是未来国家治理体系和治理能力现代化的重要路径，政府与社会各不同利益主体间的协同互动是政府良政善治的基本要求。在现代化的基层自治中，党委政府要发挥好总揽全局、协调各方、保障兜底作用，其他社会单位和个人分别通过不同方式参与社会治理，多元主体在良性互动、分工协作中构建自治共同体。（一）完善法律保障工作。坚持以法治思维和法治方式解决基层自治领域中产生的矛盾冲突，明确基层自治组织或社会组织、志愿者、群众等社会治理主体合作参与社会治理的路径、形式与程序，合理区分不同主体参与基层自治的权力与责任、权利和义务。要继续加大普法力度，充分利用好电视、广播、报纸以及微信、抖音等各种新媒体载体，采取多种形式宣传引导，提高全社会思想认识并达成普遍共识，切实增强各级党政干部和基层群众做好自治工作的自觉性、主动性。（二）推动基层政府和自治组织的职能转变。发挥中国特色的制度优势，用党的组织网络为跨组织协同提供政治保障、制度保障和资源支撑。要完善和优化基层治理架构，优化工作流程、职权分配、考评标准和方式等机制要素，充分发挥村委会、居委会等组织在基层自治中的引导、动员和组织作用。要加速基层公职人员的流动和更新，引入更多的高素质人才到基层开展工作，将国家力量下沉到基层社会，实现资源输送、权威统合和社会建设功能。（三）引导社会力量参与。党委政府要发挥好引导作用，加大政策支持和资金投入力度，培育和规范各类社会组织发展。要积极调动社会和市场汪锦军，张长东.混合治理构建中的政策依赖与政策限度基于温州社会组织发展的政策创新分析J.浙江学刊，2013，（06）:163-168.焦道通：新疆基层自治的实践、问题和展望44的力量参与公共服务供给，形成多元竞争供给格局，更好满足群众日益多元化和个性化的需求。要强化党委政府和群众之间的责任关系纽带，切实尊重群众的知情权、参与权、监督权，引导和鼓励群众参与基层社会治理和公共事务，实现国家与社会间的有效响应、互动合作与协同治理。（四）健全议事协商机制。民主与治理不是分离和对立的，自治必须从“管理民主”向“治理有效”转向，践行“大家的事商量办”。要不断完善选举、监督、参与的相关机制，发挥听证会、论证会、座谈会作用，开展多小组、多形式、多方面的协商议事活动，为群众参与社会治理提供制度保障。要积极发展网络协商民主，借鉴网络直播、连线的方式，赋予所有参与者平等身份，官方与社会主体平等讨论协商，在基层逐步建设全民“直接参与型”政治，丰富完善民主的形式和内容，让群众有更多发言权、选择权和影响力。（五）持续推进“五治合一”。社会治理的“五治”融合模式是我们党新时代对国家治理体系和治理能力现代化的实践创新，强调治理主体多元兼容、形式和谐共治、手段民主协商、成果社会共享，充分体现了现代治理理念。这就需要各地统筹政法、宣传、教育、民政、农业农村、纪检监察等部门的密切配合，用党建引领自治、法治、德治、智治，综合运用法律、市场、道德和行政手段推动基层自治向纵深发展。新疆的基层自治还要特别注重普及教育，充分发掘和弘扬中华优秀传统文化，培育各民族群众共有精神家园，增强基层群众认同感、归属感，用基层自治的溢出效应彰显人民群众的幸福感、获得感和安全感。健全党组织领导下的基层群众自治机制，既是人民群众依法直接行使民主权利的应有之义，也是发展社会主义政治的本质要求。未来我们必须持续关注基层群众的自治需求和权利诉求，进而展开系统性研究，并更加注重多元主体的有效参与，对基层群众自治的制度、途径、内容和技术等进行有针对性的理论与实践创新，实现基层治理现代化和国家治理现代化的共同发展。参考文献1习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告EB/OL.http:/ and Prospects of Grassroots Autonomy in XinjiangJiao Daotong（Xinjiang Police College，Xinjiang 830011，Urumqi）Abstract:In recent years，Xinjiang has gradually established a“people-centered”social governance systemthrough practical exploration，and the grassroots autonomy system has been continuously improved，forming anew pattern of grassroots social governance with multiple entities working together to build，govern，and share，effectively maintaining national security and social stability.However，there are also issues with governancefunctions being“offside，absent，and misaligned”，and the shortcomings of inefficient governance and“idling”are very obvious.Through the active participation of diverse entities under the guidance of party building，cultivating and guiding social forces to collaborate and govern together，the quality and effectiveness of grassroots autonomy in Xinjiang can be effectively improved.Keywords:Xinjiang；Social Governance Grassroots Autonomy；Collaborate and Govern Together编辑：梁琛J.重庆科技学院学报（社会科学版），2011，（15）:39-41.11徐勇.民主与治理:村民自治的伟大创造与深化探索J.当代世界与社会主义，2018，（04）:28-32.12曾盛聪.迈向“国家社会”相互融吸的整体性治理J.教学与研究，2019，（01）:88-95.焦道通：新疆基层自治的实践、问题和展望46