香港区议会的功能演变与制度重塑_叶远涛.pdf

港澳研究2023 年第 2 期41香港区议会的功能演变与制度重塑叶远涛*摘要香港区议会是港英政府于 20 世纪 80 年代初推行的地方行政改革中产生的政制架构，是香港政制架构中不可或缺的一部分。香港回归后，根据中华人民共和国香港特别行政区基本法和香港区议会条例相关规定，香港区议会是非政权性的区域组织，其法定职能主要是为政府提供咨询、为市民提供服务。然而，随着区议会的功能和职能持续扩张和异化，其政治性功能和行政化色彩日益突出，其实际角色和实践定位逐渐突破了基本法规定，反中乱港势力不断僭越区议会的法定职能，滥用职权，将区议会变成宣扬“港独”、进行颠覆破坏活动的平台，使区议会成为香港社会一大乱源，严重偏离了设计初心，最终在“修例风波”期间彻底沦为反中乱港分子的作秀舞台，成为祸害香港的“柱脚”。对区议会进行制度重塑，让“爱国者治港”在香港基层治理架构中得到落实，使区议会回归基本法定位是必要之举。关键词香港区议会；基本法定位；基层治理改革中图分类号D676.58文献标识码A文章编号1000-7687（2023）02-0041-09引言香港区议会是港英政府于 20 世纪 80 年代初推行的地方行政改革中产生的政制架构。此后，港英政府便将区议会纳入代议制改造计划，使其成为改革的重要组成部分。香港回归后，区议会得以保留。根据中华人民共和国香港特别行政区基本法（以下简称基本法）和香港区议会条例相关规定，香港区议会是非政权性的区域组织。1999 年，香港立法会通过区议会条例，明确香港设立 18 个地方行政区，每区各设立 1 个区议会，主要职能是就影响地方行政区内居民福利的事宜向特区政府提供意见，并负责区内的环境、康乐、文化及小区活动等，但不具备立法权和审批特区政府公共开支的权力。香港特区区议会从成立之日起就定性为“非政权性的区*叶远涛：中国社会科学院法学研究所助理研究员，中国社会科学院台港澳法研究中心秘书长。本文为 2021 年国家社科基金后期资助项目“香港居民国家认同问题研究”（21FFXB052）阶段性研究成果；中国社会科学院 2022年青年科研启动项目“美国涉香港政策及立法研究”（2022YQNQD042）阶段性研究成果。42域组织”，其职能正是为特区政府提供咨询、为市民提供服务。然而，回归以来，香港区议会的功能和职能持续扩张，从仅具咨询和服务功能的区域组织向兼具咨询、服务、管理和政治等综合功能体转变，其政治性功能和政治化色彩日益突出。区议会实际角色和实践定位逐渐突破了基本法规定，偏离了设计初心。长期以来，区议会是香港基层组织中的一个重要组成部分，在香港市民和特区政府之间起到重要沟通桥梁作用。一方面，区议会不仅是地区咨询组织，而且在香港建设、居民福祉和香港政治人才培养上都发挥了重要作用。另一方面，区议会除了为政府提供咨询外，还参与管理地区事务。2012 年，香港立法会超级区议会界别设立。超级区议会界别是香港区议会（第二）功能界别的俗称，是指香港立法会新增设 5 个“超级区议会”议席，由民选区议员拥有参选权和提名权，并由全港未有其他功能界别投票权的香港登记选民一人一票选出。加上由区议员互相选出的一个功能界别议员，区议会在当时 70 个立法会议席中占 6 席。此外，新选举制度出台前，香港行政长官选举委员会中的 1200 个委员，其中 117 个委员是区议员相互选举产生。香港区议会由此备受香港各政治团体的重视，逐渐成为香港不同政治派别政治较量和角力的场所，成为不同政治团体争取政治资源、积累政治资本以及建立地区人脉的重要阵地，成为有关人士及团体进入香港立法会等决策层的重要跳板。2019 年香港特区第六届区议会选举结果导致区议会基本被反中乱港势力把控。香港政治纷争持续激烈，政治环境波涛汹涌，导致区议会的功能、组织和地位都出现了偏离其设计初心的变化。这种功能和角色异化，直接导致区议会日益趋向行政化、政治化，成为反中乱港分子的政治角力场，这明显违反了基本法规定初心，违反了“爱国者治港”原则。一、香港区议会的功能演变：从地区咨询组织到非政权性区域组织香港回归以前，为了殖民统治的需要，港英政府构建了一套决策咨询制度，目的是适应经济发展需要，提高港英政府的决策反馈能力和管治能力。一般情况下，港英政府的重大决策，必须经过咨询环节。港英政府在某一项政策计划经过初步商议后，便向区议会等有关机构征询意见。行政局根据征询意见对计划进行修改调整。长期以来，“行政吸纳政治”是港英政府政治制度一个鲜明的特征。政府把社会精英或精英集团所代表的的政治力量吸纳进巨大的行政机体中，建立一个以精英共识为骨干的政治体，一个松弛但融合的政治社会得以建立。20 世纪 80 年代，形势发生了根本性变化。随着战后社会经济的发展，过去香港文官所习惯的稳定而传统性强的社会环境趋于复杂，社会及政治变数增多，以往的管治模式已经不能满足现实的需要。在工业化和都市化发展下，香港地区政治如西方国家一般，日渐介入社会管理和民生事务；教育的普及、人口的相对年轻化，形成对政府的要求增多、对公共服务的需要逐渐提高，进而促使政府扩大其干预功能。在此前提下，为适应环境变化和政府职能范围扩大而采取的加强香港地方管理的改革应运而生。屠海鸣：从改革区议会看加强基层治理的重要性，大公报2023 年 2 月 17 日。常乐：论香港区议会扩权问题，西部学刊2014 年第 5 期。顾敏康：香港区议会之改革建议，大公报2022 年 7 月 25 日。金耀基：行政吸纳政治：香港的政治模式，香港：香港中文大学出版社，1986 年，第 86 页。张炳良：香港公共行政与政策，香港：广角镜出版社有限公司，1988 年，第 11 页。431980 年 6 月，港英政府发表香港地方行政模式绿皮书，将地方机构进行了统一规划，提议成立区议会，以征询公众意见。1981 年 1 月，港英政府发表香港地方行政白皮书，在当时的 18 个行政区内推行地方行政改革，每个区设立一个区议会和一个地方管理委员会，原有的咨询委员会和民政委员会改为区议会。两份文件阐明的地方行政改革最主要内容之一就是设立区议会。一方面根据香港地方行政白皮书规定，区议会成立的进程可以划分为以下两个阶段：第一阶段为初级阶段，区议会的成员由政府委任的非官守议员、市政局议员或乡事委员会主席（新界地区）、该地区管理委员会的主要官守委员组成。该阶段没有民选议员，非官守议员占绝大多数。第二阶段，在区议会设立直接民选的议席，区议会的成员包括委任官守议员、乡事委员会主席、委任非官守议员、民选议员及市政局议员。另一方面规定，区议会是地区性的咨询组织，提供咨询意见是其主要职责，具体职权范围包括：（1）就影响区内居民福利及在该地区工作人士利益的问题提出意见；（2）就区内公共设施及服务的供应及使用事宜提出意见；（3）就区内政府计划是否足够和优先次序等事项提出意见；（4）如果获得拨款，负责在区内进行小规模的环境改善计划；（5）如获得拨款，负责在区内促进康乐文娱活动。区议会可以就职权范围内的事项向该地区的管理委员会提出意见，但不能就这些事项作出决策，更不能改变管理委员会的决策。由此可见，区议会的最主要职能被限制在征询民意，为决策提供咨询，职能非常有限。总体来看，港英时期区议会的地位和职能始终停留在地区性咨询组织，并没有被赋予实际的决策和监督权力，更不享有代议制中“议会”的议决、监督等功能。香港基本法第九十七条明确规定，香港特别行政区可设立非政权性的区域组织，接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事务的咨询，或负责提供文化、康乐、环境卫生等服务。第九十八条进一步规定，区域组织的职权和组成方法由法律规定。1999 年，香港立法会通过的区议会条例虽然没有直接界定区议会性质，但是条例第 61 条规定了区议会的法定职能如下：一是就相关项目向政府提供意见；二是在就有关目的获得拨款的情况下，承担有关的地方行政区内的环境改善事务，有关的地方行政区内的康乐和文化活动促进事务，以及有关的地方行政区内的社区活动。可见，香港区议会是区议会条例规定的合法组织，虽然在基本法中没有直接被提及，但是通过条例第 61 条被赋予的法定职能，体现了“非政权性区域组织”的基本法定位。二、回归以来香港区议会功能的扩张与异化早在港英时期区议会刚成立之际，区议会权力小，发挥作用相当有限的问题就被提出。从地区管理委员会和区议会的关系来看，前者全为官方代表，而后者没有直接监督各部门的权力，主要依靠前者保证各部门的合作。因此，港英政府于 1983 年成立了专责小组，对区议会成立以来的发展进行检讨。1984 年，港英政府布政司在立法局发表进一步发展地方行政建议，其中提出的主要建议包括：一是增设民选议席；二是对个别区议会的负责范围进行适当调整；三是扩 周平：香港政治发展 19802004，北京：中国社会科学出版社，2006 年，第 83 页。孙莹：简述香港特别行政区区议会的历史发展，人大研究2012 年第 8 期。香港特区政府民政事务总署官网：https:/www.had.gov.hk/chs/public_services/district_administration/dbmain.htm，最后访问时间：2023 年 5 月 28 日。公共政策研究中心：位置之战区议会的过去与未来，香港：广角镜出版社，1985 年，第 83 页。44大区议会功能，由区议会协助和推行事关居民福利的公共基础设施；四是在新界设立“区域议局”。1985 年，民政司在立法局提出政府进一步发展地方行政制度的计划，进一步推进地方行政改革。在1987 年代议制发展检讨绿皮书中，港英政府流露出扩大区议会职权的意向，提议在区议会原有的咨询职能之外，更赋予其决策权和监督权。该绿皮书扩权方案主要包括“授权区议会就特别与所属地区有关的某些事务作出决策和指示政府部门采取行动”以及“地区管理委员会必须向区议会议会提交一份详尽的书面报告，阐述委员会的工作及向区议会汇报工作的进展”。后来，港英政府公然违反中英联合声明，单方推进的香港政制架构改革引起中国政府的强烈不满，在中国政府的抗议下，港英政府有所收敛，在 1988 年的代议制今后的发展白皮书并没有赋予区议会决策和监督的职能。无论是港英殖民统治时期，还是回归后的香港，区议会在香港政治体制中都扮演着重要角色。它不仅是政治体制组成部分，还是地方行政架构的组成部分。香港回归后至今，已进行了六届区议会选举，分别是：1999 年 11 月 28 日举行的第一届选举；2003 年 11 月 23 日举行的第二届选举；2007 年 11 月 18 日举行的第三届选举；2011 年 11 月 6 日举行的第四届选举；2015年 11 月 22 日举行的第五届选举；2019 年 11 月 24 日举行的第六届选举。六届区议会在组成、结构和职能上都发生了较大变化，其角色和功能不断扩张和异化。（一）突破咨询功能：行政管理权不断增强回归以来，区议会的扩权主要体现在从咨询向决策的迈进和行政管理权限的增强两方面。从 2000 年至 2019 年，区议会得到全方面的发展和强化，特区政府和立法会几乎每年都会推出促进区议会发展的政策和配套措施，使其发展为香港社区治理不可或缺的主体，区议会与政府在职能上形成积极互补。2001 年，特区政府对区议会的角色和职能的检讨，旨在加强区议会职能。政府从五个方面提出建议，其中一条就是“让区议员有更多机会参与制定政策的过程”。2004 年，时任行政长官曾荫权提出，深化增进特区政府与区议会两者之间的协作，同时开展对区议会的功能和架构的有关检讨工作。2005 年，曾荫权在施政报告中强调，为确保地区的需要得到迅速回应，计划由区议会加入参与对于地区设施的管理。2007 年，区议会在咨询功能、参与社会治理和区议员津贴等方面得到强化。一方面，2007 年 7 月民政事务局建议强化区议会的咨询角色，提出加大政策及加强对区议会的地方事项的咨询等建议；另一方面，特区政府推出了设置区议会意见提供机制、扩大区议会参与管理的范围等扩大区议会参与事务的措施，旨在转变区议会单纯咨询角色，加强其参与社会治理职权。2008 年起，特区政府增加对区议会的拨款额度，将给予区议会的年拨款增加到 3 亿港元，旨在资助区议会一些“非工程计划”等；此外，还设立一项每年 3 亿港元的拨款，专款专用，提供给区议会开展地区小型工程，改善社会环境，让区议会更快落实更多令市民受惠的工程项目；除了咨询功能外，区议会对全港十八区的地区图书馆、体育、康乐等设施具有管理、修缮等职能，成为特区政府基层治理的重要伙伴。2012 年，特区政府提出全面强化地方行政的思路，希望建立由区议会倡导、相关政府决策局审批、民政专员执行的地方行政逻辑框架，逐渐凸显区议会决策源头地位。2013 年，行政长官在该年度施政报告中强调，周建华：香港政党发展与选举（19492004），香港：香港迷思达蕾科艺公司，2003 年，第 49 页。杨奇：香港概论（下），北京：中国社会科学出版社，1996 年，第 9 页。常乐：论香港区议会扩权问题，西部学刊2014 年第 5 期。45要增拨资源以加强区议会的职能。一方面，由香港特区政府引领地区层面的行政，同时调动地方层面力量加入协助，特区政府将一些职责和任务向下转移区议会；另一方面，提升区议会的职能，发挥区议会议员的积极性。同年的香港地方行政高峰会达成以下共识：一是强化区议会的咨询角色，二是扩大区议会权力，包括赋予区议会财政自主权和人事任命权、设立独立的区议会秘书处、赋予区议会管理地区设施的权力。2014 年，特区政府在深水埗和元朗两区推行“提升区议会职能先导计划”，处理部分涉及公共地方的管理等问题。董建华政府取消了市政局和区域市政局，使区议会成为香港基层治理架构中最主要平台的同时，也无形提升了区议会在香港居民心中的分量和地位。曾荫权政府在 2005 年政改方案中大大增加区议会在选举委员会构成中的比重，赋予区议会实施小型工程的权力，直接将区议会从地区咨询机构转向管理机构，进一步增强了其服务社会、服务地区治理的权力。梁振英政府希望将区议会的地位设定为地区行政决策的源头或者作为特区政府决策体系的起点。由此可见，回归以来，区议会权力不断扩张，得到了历届特区政府的助力和支持。特区政府希冀区议会突破自身的咨询功能，承接特区政府部门相关职权，在香港基层治理上发挥更大作用，承担更多职能。（二）重建区议会：从“board”到“council”的概念突破因为彭定康推行“三违反”的政改方案，港英管治时期最后一届区议会未能延续到香港特区成立后，而香港回归后取代港英区议会的临时区议会也是过渡性和暂时性的，因此，在临时区议会任期届满之时，特区区议会必须得到重建。1999 年 3 月 11 日，区议会条例在香港立法会获得通过。条例就地方行政区的宣布，区议会的设立、组成及职能，选举区议员的程序以及有关事宜作出了规定。同年 11 月，特区举行第一届区议会选举，共产生 390 名民选议员，第一届区议会还包括 27 名当然议员和 102 名委任议员。2000 年 1 月 1 日开始，临时区议会终止，第一届区议会开始正式履行法定职责。需要指出的是，在港英政府时期，香港区议会是不具备立法和决策权的议会，是纯粹扮演咨询角色的架构。当时的立法会英文名称“legislative council”，市政局、区域市政局的英文为“urban council”和“regional council”，而区议会的英文则为“district board”。由此可见，当时的区议会并非是传统意义上的西方议会，不具有相关西方议会功能。从功能上看，区议会是负责咨询民意的机构，在区议会大会或事务委员会中就影响地区的计划或者政策发表意见，属于表达意见的权力而非制定决策的权力。然而，回归后，行政长官就区域组织发展进行了检讨，提出四项建议，其中重要的一项就是，从 2000 年 1 月 1 日开始，区议会的英文名称更改为“district coun-cil”，区议员改为“district councilor”，以示区议会享有“立法议会”（Council）的地位，在地方行政上要发挥更大的影响力。区议会重建，是香港政制发展的重要内容之一，其最主要的特征体现在以下四个方面：一是确立了区议会的地位。区议会条例赋予区议会成立的法定依据和法定职责，使其成为香港地方治理政制架构中的一个重要部分。二是明确了区议会性质。虽然没有明确阐释，但是从区议会的产生、组成、职能来看，它兼具基层代表机构和地方行政组织的双重性质，不仅代表香港市民对自己切身利益相关事务管理发表意见，也同时执行行政长官的指示，管理周边事务。三是规范 常乐：论香港区议会扩权问题，西部学刊2014 年第 5 期。潘壮锐：香港区议会的社区治理模式及其对内地的启示，华南理工大学 2017 年硕士学位论文。余慧泓：香港区议会职能的变迁及完善研究，中山大学 2010 年硕士学位论文。46了区议会组成、选举、职能和运作程序，使区议会的设置更加规范、有效，从而使制度更加合理。四是加强了区议会的功能。比如，区议会获得了更多的对市政服务、社会环境卫生和文娱康体活动进行咨询和监察的权力。实际上，尽管 区议会条例 对区议会从概念上实现了“board”到“council”的转变，但区议会并不具有现代议会最重要的立法和审批政府公共开支两项权力。香港区议会虽有“议会”之名并无“议会”之实。区议会条例对区议会职责明确地局限在区内事务管理和咨询上，并且要求区议员的任何声明都必须符合自身的法定职权。由于特区政府并不介意区议员在区议会上对其咨询问题的范围进行扩展。无论是关乎香港热点问题、特区政府重大决策问题，都可以在区议会大会上进行讨论。某种角度来说，这也是香港区议会逐渐行政化和政治化的一个体现。可见，区议会在重建过程中，相应的权力和功能无论在大众的观念上还是在实际操作中都得到了强化。（三）市政架构改革：无形中进一步提升政治地位港英政府先后成立市政局、区域市政局，20 世纪 80 年代成立了区议会，从而形成一个由立法局、市政局和区域市政局、区议会组成的三级政制架构。回归后的一个短暂时期里，在香港特区政制架构中，市政局、区域市政局和区议会都属于非政权性的区域组织。直至 1999 年底，特区政府撤销了市政局和区域市政局，保留了区议会，将其界定为区域组织，并进行了重新选举。一个由立法会和区议会组成的两级架构因此形成。香港市政局的前身是经“公众卫生及洁净委员会”演变而来的卫生局。1843 年港英政府成立“公众卫生及洁净委员会”，用来处理港岛的环境卫生问题。1887 年，港英政府成立卫生局，取代该委员会，逐步引进民选方式产生部分成员。1935 年，卫生局改组成立市政局。回归前共有 41 名议员全部由选举产生。1986 年，区域市政局成立，成为与市政局平级的专门负责新界地区事务的组织。回归前，有 39 名议员，除了 3 名乡事代表外，其余全部由选举产生。长期以来，两个市政局都由民选、委任、官守议员组成。香港特区成立以后，保留了市政局这样一种市政服务架构，承担着相当部分的市政服务功能。两个市政局本身就是香港政府管理香港地区环境卫生、康乐设施以及文化体育事务的区域性咨询机构，全权负责全港市政服务，在执行相关职能时，还拥有财政自主权。其特点主要有以下几点：第一，两个市政局是代议性质的咨询机构，但却承担行政管理方面职能；第二，两个市政局很多职能与政府的职能重合。无论是在食物安全与环境卫生方面，还是文艺康体方面，它们跟政府的卫生福利、经济决策、民政事务、文化管理等部门具有职能的高度重合性；第三，两个市政局在各自职能范围具有决策权，没有执行权。所作出的决策需要政府市政机构来落实执行。然而，香港回归以后，鉴于两个市政局机构设置的历史局限性，时任行政长官董建华于 1998 年的施政报告中，提出对市政服务架构进行重组的任务和目标。1999 年 12 月 31 日，特区政府通过香港立法会正式取消“两局”。1982 年区议会成立以后，香港便形成了一个由立法局、市政局、区议会组成的三级架构。香港特区成立以后，三级架构得到必要的改造后继续保留。长期以来，香港社会在三级架构稳定运行的基础上，形成了互相的政治关系。1999 年的市政架构重组，取消了中间层面的两个市政局。这使得原来三级架构变成由立法会和区议会构成的两级架构。特区政府将两个市政局的主要权力交还给政府行政部门，将部分权力授予区议会。政府增加了区议会审批地区小型工程的权力以及部分地区卫生方面的职能，增加了区议会主席的酬金和设立了区议会副主席一职，并委任一些区议员进入原本设置在市政局之下的委员会任职。尽管区议会此次扩充的权力有限，但在职能 周平：香港政治发展 19802004，北京：中国社会科学出版社，2006 年，第 254 页。47上有所突破和增强。“两局”被取消以后，区议会成为特区政府架构中在香港基层政治层面唯一有“民选代表”的组织。这样的调整，不仅牵动了香港地区长期形成和存在的政治关系，引发政治力量的重新组合，同时也加大了区议会在香港民众心中的分量，增强了广大民众对区议会行政化、政权化的主观印象，使民众时时以立法会作为参照，审视和类比区议会的功能和职权，这无形中提升了民众对区议会政治功能的认可。（四）超级区议会界别设立：逐渐成为政治操弄平台2010 年 6 月 21 日，时任行政长官曾荫权承诺特区政府会就区议会委任制度提出建议并征询立法会和市民的意见。2011 年 3 月立法会制定2011 年立法会（修订）条例，规定只有民选区议员才可获提名区议会（第二）功能界别选举的候选人，让约 320 万符合资格选民以“一人一票”方式由全港单一选区选出 5 名议员，只有民选区议员才可以提名候选人竞逐该界别选举或有资格在该界别选举中获提名为候选人。此外，2011 年行政长官选举（修订）条例也规定了只有民选区议员才可以提名候选人竞逐选举委员会区议会界别分组选举或有资格在该界别分组选举中获提名为候选人。也就是说，要想成为立法会的“区议会（第二）”功能界别议员和行政长官选举委员会区议会界别分组候选人必须先成为民选区议员。由于区议会的权力日益增强，区议员地位日趋重要，有不少人士和政团对角逐区议员议席产生兴趣。回归以前，不少政团都以市政局议席、区议会议席为跳板，视之为踏入立法会的必经之路。随着市政局和区域市政局被取消，结合超级区议员席位的增加，各区区议会议席成为政团必争之地。区议会日趋政治化，主要表现为：第一，区议会自身的政治化趋势，通过超级区议员建立与立法会的联系，区议会的地位和作用不断增强；第二，区议会在行使咨询职能的过程中，直接影响了全港的行政决策，直接导致社会经济问题政治化；第三，特区政府主动就一些全港性政治和社会敏感热点议题与十八区区议会展开咨询与商讨，除了交通、公屋、保育与活化、垃圾处理、环保、康乐、养老、青年等地区民生议题之外，还不断涉及到特区政府架构问题、游行示威审批问题、国民教育问题、非法“占中”问题、行政长官普选问题等重大政治和社会议题，促使区议会在重要社会、经济和政治上表态。在具体实践中，早在 2003 年的七月事态之后，香港社会开始出现大规模的街头运动。在政治议题的炒作以及对特区政府抹黑下，反对派在 2003 年的区议会选举中获得了过半数议席。香港敌对势力利用制造及炒作政治议题、发动大型街头运动、大打“政治牌”屡次在区议会占尽优势。这种模式让反对派尝到了甜头。自 2014 年非法“占中”开始，在反中乱港势力的操弄下，区议会越来越偏离自身法定职能和角色轨道，逐渐演变为企图颠覆政权、对抗中央的平台，也成为香港社会动乱的主要乱源。2019 年区议会选举，在“修例风波”笼罩下，反对派在 452 个议席中，获得了 388 个议席，建制派只取得 59 个议席。激进的反对派人士成为区议会议员后，在地区工作中进行意识形态渗透，利用议会资源组织、发动街头运动以及进行激进、极端理念的宣传。他们不断僭越区议会的法定职能，滥用职权，将区议会变成宣扬“港独”、进行颠覆破坏活动的平台。区议会在“修例风波”期间彻底成为反中乱港分子、政治投机分子、乱港势力、政治投机势力的作秀舞台，成为祸害香港的“柱脚”。最终加剧了香港回归以来时间最长、规模最大、破坏力最强的暴力活动，严重破坏了香港的社会秩序，严重践踏了香港法治，严重挑战了“一国 Loh K C,Exchange C.Getting Heard:A Handbook for Hong Kong Citizens.Hong Kong：Hong Kong UniversityPress.2002,pp.19-20.屠海鸣：从改革区议会看加强基层治理的重要性，大公报2023 年 2 月 17 日。48两制”的原则底线。区议会制度改革刻不容缓。三、制度重塑，正本清源2020 年香港国安法实施以来，香港恢复良好社会秩序，走出了政治争拗泥潭。香港维护国家安全的制度机制不断完善，国家安全得到有力保障。2023 年 4 月 15 日，国务院港澳事务办公室主任夏宝龙在香港特区“全民国家安全教育日”开幕典礼上的致辞中强调，不允许区议会再被反中乱港分子操弄，成为祸害香港的“柱脚”。这也是香港特区政府在进行地区治理改革时必须要回应的首要议题。区议会改革必须让“爱国者治港”覆盖香港基层治理架构，让区议会回归“咨询服务”的基本法定位，实现“去政治化”“去行政化”的改革目标，凸显区议员爱国者条件及贤能素养，祛除对“西式直选民主”的狂恋和偏执，从而提升香港基层治理效能，实现“爱国者治港”和特区良政善治。（一）立足基本法定位，重塑区议会制度基本法序言明确规定，根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法，规定香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针政策的实施。香港区议会要实现系统的、科学的改革，必须从制度上返本溯源，立足香港基本法的宪制定位，重塑区议会制度。根据中央对特别行政区的宪制设计，基本法第九十七条明确规定，香港特别行政区可设立非政权性的区域组织，接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事务的咨询，或负责提供文化、康乐、环境卫生等服务。第九十八条规定了区域组织的职权和组成方法由法律规定。1999年，香港立法会通过了区议会条例，其中第 61 条规定了区议会的法定职能如下：一是就以下项目向政府提供意见：影响有关的地方行政区内的人的福利的事宜，有关的地方行政区内的公共设施及服务的提供和使用，政府为有关的地方行政区制订的计划是否足够及施行的先后次序，为进行地区公共工程和举办社区活动而拨给有关的地方行政区的公帑的运用；二是在就有关目的获得拨款的情况下，承担有关的地方行政区内的环境改善事务，有关的地方行政区内的康乐和文化活动促进事务，以及有关的地方行政区内的社区活动。重塑区议会制度，就是要立足区议会作为辅助特区政府管治的“咨询服务组织”这一定位，要立足区议会是非政权性的区域组织，不具政治权力，不断剥离其“政治化”与“行政化”功能，凸显其作为特区政府管治体系向香港基层治理的组织化与功能化延伸功能。当前，如何精准定位区议会的“职能优化”与基本法赋予的“咨询组织”性质，如何精准平衡“强化地区治理架构”与“非政权性区域组织”性质，如何精准区分“功能扩张”与“功能异化”，如何精准统筹“增强香港地区治理效能”与“去政治化”“去行政化”四者之间关系，已经成为特区政府区议会改革必须要面对的攻坚难题。（二）丰富民主形式，凸显香港基层治理的均衡参与性长期以来，香港部分人士对“直选”的民主形式有着独特的偏好。他们把民主简单等同于选 夏宝龙：筑牢国家安全防线全力护航“一国两制”行稳致远，国务院港澳事务办公室官网：https:/ 年 5 月 28 日。香港特区政府民政事务总署官网：https:/www.had.gov.hk/chs/public_services/district_administration/dbmain.htm，最后访问时间：2023 年 5 月 28 日。49举，把选举简单等同于直接选举，把民主进步简单等同于增加直选议席。回归以来，特区政府在基层吸纳民意问题上，持续扩大区议会的直选议席。1999 年 11 月，特区第一届区议会选举，选出 390 名民选议员、27 名当然议员和 102 名委任议员。2011 年区议会，委任议席数量减少 1/3、民选议席数量相应增加。2015 年区议会，委任议席全部取消，区议员全部由选民选出（新界 9个区议会保留当然议席，由乡事会主席担任议员，乡事会主席是由新界居民一人一票选出）。2019 年“修例风波”和区议会选举乱象，充分暴露出特区选举制度存在的重大的缺陷与制度漏洞。最突出的一点就是安全性严重不足，使得反中乱港势力很容易通过选举进入特区政权组织和治理架构，使得外部敌对势力可以通过多种方式干预香港事务。英国殖民统治历史告诉我们，他们从未想过给香港民主。在殖民统治香港末期，英方违背民主发展的基本规律，急速推出“三违反”的所谓“政改方案”，其本质不是要赋予香港民主，而是通过别有用心的政治操弄，歪曲基本法对香港民主的制度设计，企图把香港变成一个违反其应有宪制地位的独立或半独立政治实体，为香港回归后的民主发展埋下祸根。事实也一再证明，发展香港特区民主，必须避免过度政治化和极端化。加强香港基层治理，不能一味迷恋直选民主，而要体现香港社会各界别各阶层均衡参与，确保政治利益代表的多元性，增强协商，促进香港社会整体利益和广大民众福祉。拓宽香港居民的政治参与空间，丰富民主形式，更有利于达到维护香港广大居民的根本利益和整体利益、实现优质民主和社会公平的目的，从而真正做到良政善治。（三）贯彻落实“爱国者治港”原则，引入资格审查随着香港国安法的实施和选举制度的完善，香港特别行政区的发展正迎来新阶段。维护国家安全是国家的头等大事，香港特区负有维护国家安全的宪制责任。2022 年 7 月 1 日，习近平主席在庆祝香港回归祖国 25 周年大会上，用“四个必须”精辟总结了香港回归以来“一国两制”实践的经验和启示，“必须落实爱国者治港”就是其中之一。只有贯彻“爱国者治港”原则，设立必要的安全阀，才能确保香港特区的政权、香港特区的管治权牢牢把握在爱国者手上。1997 年区议会（修订）条例不仅决定将原有的区议会名称改为“临时区议会”，还作出很多实质性改变。最重要的内容之一就是议员由行政长官委任，但是获得委任的议员必须经过书面宣誓才能成为议员，宣誓的内容包括：本人接受委任，并尽其所能，尽忠职守；拥护基本法；效忠中华人民共和国香港特别行政区。进一步贯彻落实“爱国者治港”原则，在区议会改革中必须引入资格审查制度，所有区议员候选人都要通过资格审查机制，使区议会不再出现破坏国家利益、破坏香港利益、违反市民利益的情况。当前，香港国安法已列入了基本法附件三，“爱国者治港”标准越来越清晰化，制定更严格的审查标准及程序，让“爱国者治港”覆盖香港基层治理架构，确保区议员真正忠诚履职，是新时代贯彻落实“爱国者治港”原则的题中应有之义。以国家安全为本，全面准确、坚定不移贯彻“一国两制”方针，全面贯彻落实“爱国者治港”原则，充分体现行政主导，通过资格审查确保区议员首先是爱国者，进而引入区议员履职监察制度，对行为表现不符合要求的区议员启动调查，加强区议员工作的问责性，必将令区议会再无乱港分子的容身之所，必将令区议会回归基本法法定角色、定位和职能，从而提升香港基层治理的整体效能。责任编辑张沐阳95this fundamental principle,holding that from the perspective of historical logic,“patriots governing HongKong”is a consistent red line in the formation and development of the“one country,two systems”policy;from the perspective of theoretical logic,“patriots governing Hong Kong”is the fundamental requirementfor adhering to the original aspiration and mission of implementing the“one country,two systems”policy;from the perspective of practical logic,“patriots governing Hong Kong”is the call of the times to solve thenew problems that arise in the implementation of the“one country,two systems”policy.The logic in thesethree regards is inherently interconnected,dialectically unified,and inseparable.Keywords:The 20th National Congress of the Communist Party of China;Patriots Governing Hong Kong;“One Country,Two Systems”Functional Evolution and Institutional Remodeling of District Councils of Hong Kong Ye Yuantao(41)Abstract:The District Councils of Hong Kong represent an indispensable part of the political apparatus ofHong Kong.They were established in the local administrative reform carried out by the British Hong Konggovernment in the early 1980s.After the return of Hong Kong,according to the Basic Law of the HongKong Special Administrative Region of the People s Republic of China and the relevant provisions of theHong Kong District Councils Ordinance,the Hong Kong District Council is a non-political regionalorganization whose statutory functions mainly include providing advice to the government and services tothe citizens.However,with the continuous function expansion and alienation of district councils,theirpolitical and administrative functions have become increasingly prominent.Their actual role and practicalpositioning have gradually broken the provisions of the Basic Law,deviating from the original intention ofthe“one Country,two Systems”policy.In the end,the Council became a showcase for anti-China rebels inHong Kong during the violent p