西部高等教育政策工具的演进分析与创新策略_张钧.pdf

西部高等教育政策工具的演进分析与创新策略张钧1，蔡文伯1，2（1.新疆师范大学 教育科学学院，新疆 乌鲁木齐 830017；2.石河子大学 师范学院，新疆 石河子 832003）摘要 政府常利用政策工具来达成某种政策性目标或解决社会性公共问题。近年来，我国西部高等教育的改革、发展与进步归功于教育政策工具发挥了重要作用。本研究采用霍莱特和拉梅什的强制性、自愿性与混合型政策工具分析框架，系统分析改革开放以来，我国颁布实施的西部高等教育政策工具的演进分析与运用情况。研究发现，我国西部高等教育政策工具，结构需要优化；政策工具多元，但使用不够全面；强制性工具缺乏支撑，自愿性工具显积极。在此基础上，本研究对推动我国西部高等教育发展的政策工具应该实现人才队伍建设的政策工具创新、东西部对口支援政策工具创新、资源共享与整合政策工具创新、凝练区域特色的政策工具创新策略。关键词 西部高等教育；政策工具；演进分析；创新策略中图分类号 G640 文献标识码A 文章编号 2095-4336（2023）01-0012-06西部高等教育的全面振兴在优化高等教育布局，缩小区域教育差距，实现教育现代化中具有重要的地位与作用，承载着新时代我国高等教育发展的重任与战略使命。2000年10月，中国共产党第十五届中央委员会第五次全体会议审议并通过了 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议，提出要坚定不移地实施科教兴国战略，促进东西部地区协调发展，提高自主创新能力，深化科技体制改革，大力培养科技人才，全面提高我国劳动者的素质。西部高等教育能有现在的欣欣向荣与繁荣发展，是因为国家对西部高等教育一直以来的教育政策的扶持。其中，西部大开发战略的实施是我国西部高等教育发展的重要转折点，西部高等教育如何在新时期“双一流”高校建设战略背景下，能够抓住机遇实现内涵式发展与赶超，这依然离不开国家对西部高等教育政策的引导与创新。国家教育政策对西部高等教育的指引需经历三个阶段：第一阶段，将外部优质教育资源输入西部高校；第二阶段，将西部高校在学习和利用外部资源同时逐步提升自身实力，当前，正处于这个发展阶段；第三阶段，形成西部高校的地域特色与创新发展模式。通过对近20年我国西部高等教育相关政策工具的演进分析与创新策略研究，对正确认识教育政策工具对我国西部高等教育未来的发展方向与引导具有重要意义。一、西部高等教育政策工具分析框架政策工具是政府为解决社会公共问题或达成一定的政策目标而采用的可以控制的手段1。同理，西部高等教育政策工具就是国家教育行政部门为解决我国西部地区高等教育政策问题而采用的可以控制的手段。政策工具的分类有多种，本文从政策工具演变逻辑及使用创新的视角结合迈克尔霍莱特（MichaelHowlett）和拉梅什（M.Ramesh）2根据政策工具的“强制性”程度将其分为强制性、自愿性、混合型工具的三种类型，具体如表1所示。本研究是以霍莱特和拉梅什的政策工具选择理论和分类为基础设计政策工具的分析框架，通过对我国近20年的西部高等教育事业发展政策文件的梳理，采用内容分析法对政策文本进行分析。并对相关的政策工具的种类和数量进行统计，研究分析我国西部高等教育政策工具选择的针对性特点及其影响效果，对未来基金项目 教育部人文社科研究项目“地方应用型本科院校教师教学技能培养机制研究”（项目编号：18XJA880002）研究成果；贵州省区域内一流建设培育学科“教育学”（项目编号：黔教科研发 2017 85号）研究成果。作者简介 张钧，新疆师范大学教育科学学院博士研究生，铜仁学院教授，研究方向为教育信息化、民族教育；蔡文伯，石河子大学教授，新疆师范大学兼职教授，博士，博士研究生导师，研究方向为教育学原理、高等教育、教育政策学等。第11卷第1期2023年1月Vol.11No.1Jan.2023民 族 高 等 教 育 研 究Research on Higher Education of Nationalities12DOI:10.14045/ki.rhen.2023.01.008我国西部高等教育政策工具的选择能够提出指导建议。表1迈克尔 霍莱特和拉梅什的政策工具分类系统强制性混合型自愿性特性应用特性应用特性应用凭借国家或政府的权威力量，为解决社会公共问题而强制推行的公共政策和措施规制（机构或体系建设的标准设置与调整、规则、法规、禁令、监督、检验、考核、评价、许可、处罚、裁决的制定）社会公共部门直接提供（生产者直接进行生产、购买、管理、服务、财政支付）命令性和权威性工具（政府权威机构的改革、建构、计划、协定、政策、指示、命令、强制保险、强制执行）具有强制性工具和自愿性工具特性的混合类型宣传与倡导（社会舆论宣传、民众呼吁、学习示范、榜样象征、倡导口号、信息公开、教育劝诫）优惠补贴（政府提供的各类补助、补贴、票卷、优惠、奖励、减息、赠款、贷款）产权拍卖（政府公开拍卖或出售的生产权、服务权、排污权）使用收费和交税（公共资源使用交费、社会保险金、生产经营与消费所得税）契约（各种合约合同、服务承诺、证明）诱因（社会地位、名誉、权力、利益、信任）在自愿的基础上利用个人、家庭或社会关系以及相关的制度法规来解决社会公共问题的各种方式方法或手段途径家庭与社区、自愿性组织和自愿性服务、市场和市场自由化、自我管理和服务二、西部高等教育发展主要政策回顾近20年来，国家为推进西部高等教育发展先后实施的教育政策具体如下：2001年6月，教育部启动 对口支援西部地区高等学校计划。为推进西部地区高等教育发展，加快培养紧缺急需的高级人才，进一步贯彻落实西部大开发战略提供政策保障，教育部在原 对口支援西部地区高等学校计划 政策的基础上，进一步加强受援高校人才联合培养，师资队伍建设，加强科研合作，优质资源共享，加强互派干部挂职工作，搭建国际合作平台，健全组织机构等方面深化对口支援工作。2010年2月又发布了新的 关于进一步推进对口支援西部地区高等学校工作的意见 政策指导文件。2004年2月，教育部提出“省部共建”高校计划，其中包括少数几所“985”“211”高校，多数为地方高校。地方高校在提升自身的办学能力和竞争实力时，需要相关部门的支持和助力，因此，在2011年教育部不再增加直属的“985”“211”高校数量时，很多地方高校及时调整战略和方向争取能成为“省部共建”高校，希望能够得到国家相关部委和省、市、区级政府的扶持，有助于学校的快速提升和发展。自此，省部共建高校数量开始跨越式增长，截止到2020年7月，全国各省、部委及央企共建高校已达到380余所。2012年4月，教育部、国家发改委提出实施“中西部高校基础能力建设工程”，其目的是在我国中西部地区重点扶持一批高水平有特色的地方高校发展与建设。通过改善中西部高校基础办学条件，不断夯实办学基础，提高本科教学质量，提高人才培养质量，增强社会服务能力，促进西部高等教育协调发展。该项工程重点扶持和建设的是中西部地区23个省、市、自治区及新疆生产建设兵团的100所高校，一个建设周期为五年，其中一期计划于20122015年完成；二期计划20162020年完成，重点扶持建设中西部19个省、市、自治区的56所地方高校的发展与建设。2013年2月，鼓励东部地区高等教育率先发展，支持中西部地区高等教育加快发展的 中西部高等教育振兴计划（20122020年）文件由教育部、国家发改委、财政部联合印发，提出将结合中西部高校专业特色与教育改革的重要研究领域，以及西部高校现有水平与薄弱环节，在“十二五”期间投入100亿元重点加强对中西部100所高校的建设支持；中央财政安排60亿元在西部十二省区以及新疆生产建设兵团建设一所区域最强高校；对西部千名大学校长提供海外研修计划；扩大中西部学生入学机会。2013年7月，由分别来自中西部13个省区和新疆生产建设兵团非教育部直属的14所高校成立“中西部高校综合实力提升工程”高校协作联盟。该联盟将专项支持1所本区域内具有区域优势、综合实力最强的高水平大学。2016年7月，根据国办发 2016 37号文件精神要求，经过反复研究论证和多方的意见征求，最后决定将原来“中西部高校综合实力提升工程入选高校协作联盟”更名为“中西部一省一校国家重点建设大学联盟”。联盟的目标和使命是为缩小东部发达地区高校与中西部地区高校间的差距，促进国家对中西部地区高13校的持续支持与发展，进而推动中西部地区高等教育与全国高等教育的均衡发展。三、西部高等教育政策工具演进分析我国西部地区高等教育的发展一直受到党和国家的高度重视和大力支持。我国西部高等教育在国家相关教育政策的支持下，无论从高校数量的增长，办学规模扩大，师资数量增加，高级人才培养的数量和质量上都取得了历史性的进展和突破。在国家出台的一系列教育政策的指导和帮助下，西部高校整体实力得到较快发展和提升。先后有24所高校进入“211工程”计划，7所高校进入“985工程”计划，9所高校进入“一流大学”建设计划，28所高校进入“一流学科”建设计划，其中“一流学科”建设总数达到51个。我国西部高等教育始终遵循以政治论高等教育的发展逻辑，始终坚持在党和政府的领导下以其独特的社会定位、地域分布、文化特色、发展需求来支撑西部地区的民族安定团结和社会稳定发展3。本研究结合迈克尔 霍莱特和拉梅什的政策工具分类理论，选取近20年来国家为推进我国西部地区高等教育发展先后实施具有代表性的教育政策工具进行分析，如表2所示。表2近20年国家实施西部高等教育政策使用政策工具种类情况实施年份2001年2004年2010年2012年2013年2013年2016年总计政策工具使用占比西部高等教育政策项目对口支援西部地区高等学校计划省部共建高校关于进一步推进对口支援西部地区高等学校工作的意见中西部高校基础能力建设工程中西部高等教育振兴计划(20122020 年)中西部高校提升综合实力工程“一省一校”国家重点建设大学强制性4333812239%自愿性1231341424%混合型1133942137%（一）政策工具配套，结构需要优化由表2分析可知，为推动我国西部高等教育的改革与发展，近20年来国家对西部高等教育实施的一系列政策文件中对强制性、自愿性、混合型的政策工具都有相应的配套使用。从三种性质的政策工具使用总体结构来看，其中强制性工具使用22次，居主导地位，占比39%；自愿性工具使用仅14次，占比24%；混合型工具使用21次，占比37%。按照政策文件形成的时间顺序分析，初期执行的政策文件以强制性的政策工具居多，近年来执行的政策文件中混合型工具与自愿性工具的使用频次与占比不断增加。在过去的20多年中，强制性政策工具的使用对我国西部高等教育的改革与发展起到了至关重要的作用，但是伴随着我国西部高等教育内涵式发展、可持续发展、高质量发展的现实需求，未来对混合型工具和自愿性工具的使用比例将会不断增加。此外，从已有的西部高等教育政策文件的内部组成分析可知，其强制性政策工具中的规制类工具使用次数最高，而命令性和权威性工具使用次之，除 中西部高校提升综合实力工程 “一省一校”国家重点建设大学 政策外，其他几项文件中的使用次数变化不大。混合型工具中的信息和劝诫、鼓励号召使用次数最多，相比优惠补贴中的税收优惠、票券以及诱因型工具的使用较少，应不断优化政策工具的使用结构，加大政策工具中混合型和自愿性工具的使用频次与占比。（二）工具种类多样，使用单调重复随着我国社会经济发展，国家对西部高等教育事业发展的政策不断出新，政策工具更加多元化，较为明显的就是自愿性和混合型工具的使用种类逐渐增多。从表2可以看出，近20年西部高等教育事业发展相关政策文件中都使用了强制性、自愿性、混合型政策工具，这说明，国家决策层面在西部高等教育发展的政策工具使用种类上是不断完善和多元的。从我国西部高等教育事业发展政策工具的整个分类体系来看，虽然政策工具种类多元，但使用单调重复，其中最为突出的就是混合型工具和自愿性工具使用不足。比如：省部共建高校 中混合型工具使用1次，中西部高校基础能力建设工程 中自愿性工具使用1次，中西部高等教育振兴计划（20122020 年）中自愿性工具使用3次。虽然近年来西部高校随着“一省一校”自愿帮扶的高校联盟发展中强制性工具的参与较少，但是对政策工具的选择和使用仍显单调。社会的政治、经济发展将直接影响14政策工具的选择和使用，能够有效指导西部高等教育发展的自愿性和混合型工具明显不够，这需要一定的时间和发展过程。因为，要想凸显我国西部高等教育的民族特色，要向世界展示具有多元一体格局的中华民族的独特和伟大，就要求西部高等教育在发展中更加关注中华民族的文化和特色4。要求西部高等教育政策在信息倡导、鼓励号召、象征、呼吁方面应加强对自愿性和混合型政策工具的正确引导。（三）强制性缺支撑，自愿性显积极总体来看，近20年国家先后实施的西部高等教育政策文件中强制性工具应用最多。强制性工具往往是基于国家能力和范围而做出的选择，多体现为运用一些管制类工具以及命令和权威性工具，但此类工具往往是比较笼罩或宽泛的文字或口号，缺乏具体的政策文件或制度条款来支撑，执行难度较大。因为政策文件没有充分考虑到相关政策子系统内部的联系和关系的复杂性，所以政策执行的效果不是很明显。例如，在 对口支援西部地区高等学校计划 政策文件中就提到要求有关教育行政部门要为“对口支援计划”的实施提供政策支持和便利条件，具体是哪些政策支持，哪些便利条件并不清楚；要求支援高校与受援高校应抓紧启动并积极开展相关工作，具体开展和启动哪些工作也没有说清楚。在 中西部高等教育振兴计划（20122020年）政策文件中指出，“坚持新增招生计划向中西部高等教育资源短缺地区倾斜”，具体怎么倾斜？倾斜多少也没有说明。在这些强制性政策工具中，政策文件的表达中采用了“向”“要”“需”等语言，虽然感觉是一种硬性的规定或是要求，但是并没有相应的、具体的可执行法令来维护和支撑，往往导致这些政策文件的实施很难达到预期良好的效果。由表2可以看出，近年来实施的这几项政策文本中使用自愿性工具在解决公共问题的手段、途径和方法的频率明显增加，特别是在自愿性组织和自愿性服务、市场和市场自由化、自我管理和服务方面较为明显。从近20年西部高等教育发展的几项政策文件内容变化分析可以看出，自愿性工具的使用有了一定的变化。从最开始的自愿接受服务到当前的自愿组织和自我管理和服务的转变身份和思维观念的进步，整体感觉是主动性加强，自主性不断突出的发展过程。无论是 对口支援西部地区高等学校计划 政策文件中提到的“根据西部地区重点建设高校的学科特点和发展意愿”，还是 中西部高等教育振兴计划（20122020 年）政策文件中提到的“协同服务区域经济社会发展，加强继续教育服务能力建设”，以及 “一省一校”国家重点建设大学 政策文件中提到的“增强为国家和区域经济社会发展服务的能力”。这几项政策文件分步骤的实施均体现出通过社会组织或市场发挥作用的自主发展意识在增强，自愿性工具在积极地运用。通过上述分析可知，近20年西部高等教育发展过程中所执行的政策工具主要使用强制性工具和混合型工具。其中，在强制性工具中建立规制、财政支出、命令计划、指示指导等使用较多。而在混合型工具中，运用较多的是学习教育、示范、财政贷款、信息公布公开、合作服务等。西部高等教育政策工具缺乏较多自愿性工具的使用，其主要是对西部高校进行自我管理和服务，解决公共问题的途径与方法。政策工具发挥作用需要在一定的政策环境或场域中才行，其具有一定的边界效应5。所以政府相关部门应根据西部地区环境气候变化、社会经济发展、民族文化传承等特点，结合各类政策工具的适用范围与特征，进行系统、科学、合理的规划，才能够正确选择出有助于西部高等教育稳步快速发展的政策工具。四、西部高等教育政策工具创新策略改革开放后，在国家一系列教育政策的支援和帮助下，西部高校的整体实力得到较快发展和提升。教育政策工具的使用有力助推了西部地区高校的发展，但西部十二省区高等教育实力不同、分布不均，存在较大差异，且西部地区高等教育实力较全国总体水平而言依旧相对较弱6，这都是不争的事实。近20年来，西部高等教育政策工具的使用情况以强制性、混合型为主，自愿性为辅。针对当前西部高等教育存在的人才资源流失严重、受援高校范围不够深入广泛、缺乏各类资源共享整合、学科建设缺乏区域特色等迫待解决的问题，未来政策工具的选择应与能够解决现有的问题相匹配。（一）人才队伍建设的政策工具创新自改革开放以来，西部高校总计为国家培养2000多万高级专门人才，但近年来西部地区包括西部各类高校都面临一个严峻的问题，就是人才流失的问题。如几所西部“985”“211”龙头院校的院士、长江学者、中青年学术骨干、学术带头人等高端人才流失尤为严重。能够留下来的学者教授很多是对西部教育发展的一种15情怀，但是情怀终究解决不了大家所面对的现实问题。西部地区一直面临着引进人才难、留住人才难、培养人才难的恶性循环。要想解决西部高校人才队伍建设问题，首先，国家及政府相关部门应积极选择混合型政策工具，既要鼓励和吸引高层次人才到西部地区的高校工作，为其提供优势特色的教研平台以及相关福利待遇，又要协调各项工作许诺落实到位。让引进的人才能够潜心钻研学术，安心扎根西部，热心建设西部。其次，国家相关部门应对当前西部地区高校人才流失严重、人才流动无序的乱象进行有效的管理和控制，采取强制性的规制政策工具（法令、法规、禁令、监督、处罚、考核）及命令性和权威性政策工具（计划、命令执行）。建立西部地区高校人才管理制度，既要营造良好的人才成长环境，又要做到人才管理有法可依、有章可循。让西部高校人才的工作和生活有尊严感，有成就感，有幸福感，有责任感，有归属感。最后，还需在西部高校自愿性政策工具作用下充分激发内部潜能，提高学校文化内涵的建设与发展，秉持人才兴校的战略，利用科学人才的师资队伍建设来支撑学校“软实力”的发展，不断提升西部高校的整体实力。（二）东西部对口支援政策工具创新自 对口支援西部地区高等学校计划 的提出到 “一省一校”国家重点建设大学 工程实施过程中由强制性、混合型政策工具为主导向自愿性政策工具倾斜，未来东西部对口支援应发挥西部高校自愿性政策工具中的自愿性组织和自愿性服务、自我管理和服务作用，加大西部高校支援的数量和范围，且受援高校应向普通本科院校和职业院校倾斜。因以往受援高校多为省属重点高校以及教育部直属高校，这些高校在其区域范围内已经是实力较强的高校，导致强者受援助，弱者无帮扶。所以应将对口援助的对象和范围向西部地方本科高校和高职院校倾斜，政策工具的使用在结合混合型工具的基础上加强自愿性工具的使用频次。充分利用东部沿海地区高校的优质教育资源，结合西部地区的民族特色与地域文化，通过与国家示范性高职院校建立合作帮扶关系，为西部地区的经济与社会发展培养大批实用技能型人才、应用技术型人才、行业紧缺型人才7。值得注意的是，从以往西部受援高校办学性质来看，民办高校没有一所入选，全部是公办高校，但民办高校在应用型人才培养以及对推动我国高等教育的进步发展具有重要的价值和贡献。由于我国西部地区尤其是民办高等教育发展水平有限，中东部地区整体高等教育资源丰富发展水平较高。所以，国家或政府相关部门应积极探索西部民办高校发展的内在需求，应将西部地区的民办高校尽快纳入东西部高校对口支援计划中。通过利用自愿性、混合型教育政策工具的特点来制定西部地区民办高校的对口支援政策与措施，不断增加东西部对口支援高校计划中民办高校的受益对象与数量。（三）资源利用与政策工具组合创新西部十二省区高校实力高低悬殊，其主要原因是教育资源的分布不均、高校教育资源的浪费所导致。首先，如何让西部高校有限的教育资源得到最大化产出，需要在混合型政策工具（学习教育、信息公布与公开、示范引领、呼吁）的指导下；在补贴工具（财政奖励、赠款、实物奖励、政府贷款）的支持下；在契约工具（服务、合作）、诱因型工具（地位、名誉、权力、利益、信任）的制约下对高校优质教育资源进行共享。在“互联网+教育”时代西部高校应充分利用互联网、大数据等先进技术手断，建立西部高校优质资源共享机制，构建西部高校优质资源大数据共享中心8。通过省区结合、校校联合、社校合作等形式，将各类高校有限的、分散的优质教育资源集聚在一起实现人才资源共享、信息资源共享、课程资源共享、图书网络共享、教学设备以及实验设备的共享。针对西部地区优质高等教育的实际情况，可开展教育资源的优化整合、优质高等教育资源的高校内部共享、高校之间共享以及高校与社会间共享。其次，西部地区高校应在自愿性政策工具指导下不断提升其内生动力和自我管理和服务意识，从根本上提升西部地区高等教育的整体水平和质量，才能有效促进西部地区经济的增长与发展。通过建立西部高校教师科学培养机制，不断提升西部高校教师的整体软实力；通过改革高校物质资源管理模式，实现西部高校物质资源的优化整合，对现有各种物质资源实现最大化利用；通过对各类财力资源的优化整合，把有限的资金用于影响学校的生存和发展等方面。（四）凝练区域特色与政策工具创新西部地区受历史文化、宗教信仰、地理位置、自然资源、气候环境等特征因素影响，每个省区的高等教育都有其独特的发力点。首先，西部高校应深刻了解自身的发展优势和潜力，系统分析外部条件与内部环境优劣，凝练区域高等教育特色，将外在的各项优势与资源充分转化为内在教育特色与未来发展潜质，创新适用于16西部地区社会发展的人才培养政策9。西部地区高校应在自愿性政策工具指导下充分发挥特色专业优势，实现自我组织管理与服务的内在发展意识。政府和教育相关部门应根据西部各高校现有的优势特色学科分类布局，建立和完善不同特色学科的管理保障机制，保证西部特色学科建设工作稳步、有序进行，促进西部高等教育的特色发展与创新。西部高等教育要制定和调整以及差别执行的区域高等教育相关政策，以适应西部地区自然环境、民族文化的差异10。其次，应在自愿性政策工具指导下服务于西部农林牧医的专业建设与发展，不断加强对西部高校农林牧医的特色学科群建设；应在混合型政策工具指导下，通过合作与服务促进西部通信制造业发展，不断加强西部高校工程机械、网络通信学科群建设；应在自愿性政策工具指导下始终服务于西部民族地区中华民族文化发展，不断加强西部高校民族人文学科群建设；应在混合型政策工具指导下通过服务与合作促进西部自然环境与能源矿产的有效开发，不断加强西部高校地质能源学科群建设。通过自愿性、混合型政策工具指导针对性建设，促进西部高校在农林牧科学、工程制造、民族人文、能源地质的特色学科建设，最终形成西部高校创新独有的优势教育特色，不断追求卓越以获得西部高等教育事业本身的成功。参考文献1 吴合文.改革开放以来我国高等教育政策工具的演变分析 J.高等教育研究，2011，（1）：814.2 Michael Howlett，M.Ramesh.Studying Public Policy：Policy Cycles and Policy Subsystems M.Oxford University Press，1995：80-98.3 陈鹏，李威.中国西部高等教育百年变迁的逻辑进路与审思 J.高等教育研究，2019，（4）：41-48.4 陈 巴特尔，陈雪婷，杨英，等.新时代民族高等教育发展面临的挑战及其应对 J.民族高等教育研究，2019，（11）：3-9.5 姚俊.中国高等教育政策工具选择的嵌入性研究一个解释性分析框架 J.江苏高教，2017，（3）：15：19.6 蔡文伯，李梦瑶.西部十二省区高等教育实力评价分析 J.教育评论，2016，（1）：74-77.7 王成端.西部高等教育研究的现状与展望 J.重庆高教研究，2019，（5）：24-34.8 于洋，武兰兰，霍素彦.我国西部地区优质高等教育资源的培育路径研究 J.中国成人教育，2015，（24）：18-20.9 刘徐湘.中国西部高等教育跨越式发展的困境与对策 J.高教发展与评估，2019，（5）：1-7.10 孟立军.差别化区域政策：推动民族高等教育持续发展的战略选择 J.民族高等教育研究，2022，（1）：14-19.Evolution Analysis and Innovation Strategy ofHigher Education Policy Tools in Western ChinaZHANG Jun1，CAI Wen-bo1，2（1.School of Educational Science，Xinjiang Normal University，Wulumuqi 830017，China；2.Normal College，Shihezi University，Shihezi 832003，China）Abstract：In recent years，the reform，development and progress of higher education in Western China are attributed to the important role of educational policy tools.This study adopts the analysis framework of mandatory，voluntary and mixed policy tools of Howlett and Ramesh to systematically analyze the evolution and applicationof the policy tools for higher education in Western China since the reform and opening up.It is found that thestructure of higher education policy tools in Western China needs to be optimized；The policy tools are diverse，but the use is not comprehensive；Mandatory tools lack support，and voluntary tools are active.On this basis，this study puts forward the policy tool innovation of talent team construction to promote the development of higher education in Western China；Innovation of policy tools for counterpart support between the East and the West；Resource sharing and integration policy tool innovation；The innovation strategy of policy tools with regional characteristics.Key words：Western higher education；Policy instruments；Evolution analysis；Innovation strategy责任编辑荷叶17