我国粮食产销平衡区和主销区粮食自给底线设定研究.pdf

123AGRICULTURALECONOMY2022.12农业经济研究SCIENCES.,VW中国人民大甲TURALECONOMY幸教育料中心1958我国粮食产销平衡区和主销区粮食自给底线设定研究普莫喆周琳钟钰陈萌山【摘要】中央对粮食产销平衡区和主销区的要求是明确的、一贯的，但近年来不少省份粮食产销缺口在增加。遵循中央“共同承担起维护国家粮食安全的责任”要求，在产销平衡区和主销区设定自给底线十分必要。底线设定要把握粮食兼具一般商品和准公共物品属性的特征，权衡安全性和经济性，分品种、分用途、分区域、分城乡精细设计，确保守住区域粮食安全，兼顾腾出市场机制运行空间。测算发现，若平衡区以常住人口的稻麦口粮用途消费自给为底线，主销区以农村常住人口的稻麦口粮用途消费自给为底线，其实现自给完全有基础、有途径。一方面，要正确看待两区确保一定自给能力的含义，激发产销平衡区和主销区遇止非粮化的内生动力；另一方面，将粮食自给纳入粮食安全党政同责考核范畴，支持产销平衡区和主销区提升粮食综合生产能力，发挥自给底线对粮食生产流通能力建设的中长期指导作用。【关键词】粮食安全；产销平衡区；主销区；自给率【作者简介】普莫喆，周琳，钟钰，中国农业科学院农业经济与发展研究所；陈萌山（通讯作者)，中国农业科学院（北京1 0 0 0 8 1)。【原文出处】农业经济问题（京）,2 0 2 2.7.1 1 3 1 2 3【基金项目】国家自然科学基金青年项目“毁约跑路 还是逆势加码”：收储制度改革背景下粮食规模户经营行为调整与风险化解机制研究”(编号：7 1 9 0 3 1 8 7)；国家社科基金重大项目“耕地一技术一政策融合视角的“两藏 战略研究”（编号：2 1 ZDA056)；国家社科基金一般项目“粮食安全省长责任制下的地方政府粮食生产保障行为及机制研究(编号：2 1 BJY131)；中国农业科学院科技创新工程项目（编号：1 0-IAED-01-2022)，中央级科研院所基本业务费（编号：1 6 1 0 0 5 2 0 2 2 0 2 0)。一、引言近年来，粮食主销区产销缺口在增加，产销平衡区在向销区滑落，滑落趋势正在加快、滑落程度不断加深(华树春等，2 0 2 1)。基于人口分布的粮食自给率核算方法发现，自给率达到1 0 0%以上的省份，从2000年的1 7 个下降到2 0 1 8 年的9 个，再到2 0 2 0 年的6个。其中，粮食产销平衡区的平均自给率从2 0 0 0年的9 0.4%降低到2 0 2 0 年的6 5.1%，除甘肃小幅上升外，其余省份均在下降；销区从2 0 0 0 年的5 1.2%下降到2 0 2 0 年的1 6.8%，一些省份的降幅甚至超过5 0个百分点。粮食区域供需矛盾加深，引发中央高度关注。2 0 2 0 年2 月，习近平总书记对全国春季农业生产工作作出重要指示，强调主产区、产销平衡区和主销区要“共同承担起维护国家粮食安全的责任”。同年1 1 月，国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见也指出，“产销平衡区和主销区要保持应有的自给率，确保粮食种植面积不减少、产能有提升、产量不下降”。2 0 2 1 年1 2 月，习近平总书记在中央农村工作会议上再次强调：“保证粮食安全，大家都有责任，党政同责要真正见效。要有合理布局，主产区、主销区、产销平衡区都要保面积、保产量”。粮食产销平衡区和主销区有一定的自给能力，124AGRICULTURAL ECONOMY2022.12农业经济研究RFOKSOCL.SCIENCES.,A中国人民大单幸教宵料中心1958对确保其自身粮食供应安全，缓解主产区经济社会生态压力，乃至全国粮食稳产保供至关重要。历史经验表明，不能忽视粮食区域供需不平衡带来的风险。9 0 年代以来，我国粮食市场分别在1993年和2 0 0 3 年前后经历了两轮较大波动，均是在全国范围内总量可供的前提下，因个别地区、个别品种供求失衡引发市场紧张，甚至导致全国性物价上涨。1 9 9 6 年东南沿海地区台海危机、1 9 9 8 年特大洪水和2 0 0 8 年冰冻灾害等历史教训都表明，有钱在关键时刻也买不到粮。粮食生产集中于主产区，不利于分散自然灾害对粮食安全的冲击风险，粮食生产压力容易导致主产区生态破坏(辛翔飞等，2 0 1 6)。由于自然条件不可控性，气候变化在一定程度上加剧粮食区域供需失衡(周巧富等，2 0 1 1)。一些主销区粮食调剂不仅来自其他省市，也依赖一部分进口，但近期国际环境复杂性、不确定性增强，突发事件影响各国粮食出口政策(李秀香等，2 0 2 0)，增加了利用国际市场调补余缺、保障需求难度。从最早2 0 0 4年国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见要求“粮食主产区要稳定并逐步增加粮食生产；主销区要保证粮食播种面积，保证必要的粮食自给率；产销平衡地区要继续稳定粮食产需平衡的局面”，到2 0 2 0 年新冠肺炎疫情背景下，中央直接提出主销区和产销平衡区要保证应有的自给率，再到2 0 2 1 年、2 0 2 2 年连续两年继续强调主产区、主销区、产销平衡区都要保面积、保产量。中央历来对各区域粮食自给有要求，并且在不断强化。我国已经进人各类自然风险、社会风险和新兴风险高发阶段，更需要防范粮食安全潜在风险不断累积，避免风险在潜移默化中积重难返。因此，有必要对主销区和产销平衡区设定粮食自给率。明确自给底线不仅有利于压实主销区和产销平衡区粮食生产责任，巩固粮食供应稳定性，而且能在粮食安全党政同责的新要求下，明确考核标准，强化政策约束。从历史角度看，产销平衡区粮食自给率曾达到9 7.0%的高水平，主销区也达到5 1.2%，主销区和产销平衡区有能力实现一定程度的自给。在当前条件下，通过测算发现，若平衡区以常住人口的稻麦口粮用途消费自给为底线，主销区以农村常住人口的稻麦口粮用途消费自给为底线，两区实现自给其实完全有基础、有途径。要正确看待让平衡区和主销区确保一定自给能力的含义，改变单纯依靠扩大面积的外延式增产观念，充分发挥自给底线对粮食生产流通能力建设的中长期指导作用，推动产销平衡区和主销区稳步、有效提升粮食保供能力。二、文献回顾：区域粮食自给与底线划定区域粮食供求平衡是国家粮食安全的关键环节(郭玮，2 0 0 5)。我国幅员辽阔、人口众多，地区间农业资源分布较大，粮食生产区域集中度高(辛翔飞等，2016),粮食供求存在明显的区域差异和省际差异(殷培红等，2 0 0 7；马树庆等，2 0 1 0)。有地方反映，在粮食产销平衡区和主销区设定自给率、甚至退地种粮存在较大难度，不具备现实可行性，提及粮食自给，就认为是倒退回“以粮为纲”。尽管生产区域分工是市场机制下农业要素流动的自然结果(卢锋，2 0 0 4)，但从产销对接角度来看，全国大尺度单元的粮食安全研究容易忽略内部粮食供需差异性（胡甜等，2016)，导致在总量有保证的前提下容易因局部区域供需紧张而引发市场异动(郭玮,2 0 0 5)。有学者从粮食安全的准公共物品性质出发(吴能全等，2 0 0 6；龙方，2 0 0 8；庞增安，2 0 0 9；丁声俊，2 0 1 1；罗光强，2 0 1 2；普雁翔等，2 0 1 2；郭珍等，2 0 1 7)，分析粮食安全国家责任与地方发展目标间的博奔(胡甜等,2 0 1 6)，由此出现的生产责任“搭便车”行为可能损害区域粮食安全，乃至全国粮食安全。所以强调应分级负责实现粮食产销平衡(朱忠玉等，1 9 9 5)，除了中央在稳定国家粮食生产、保障国家粮食安全上承担首要责任外，省级地方政府也具有特殊重要地位(叶兴庆，1 9 9 6；高帆,2 0 0 5)。自给水平是衡量区域粮食安全的重要指标之一。粮食自给率即粮食产量占当年粮食消费量的比例。在国家层面，自给率是衡量一个国家粮食安全状况的核心指标之一(Clapp,2017);在区域层面，大量研究也沿用自给率设定来衡量区域粮食安全状况或风险程度。张勇等(2 0 0 4)把粮食总供求差率、口粮供需差率和粮食生产波动指数作为区域粮食安全预警指标，其中口粮供需差率是以口粮总产量与需求之差占口粮总需求的百分比来衡量。郭玮(2 0 0 5)强125.AGRICULTURALECONOMY2022.12农业经济研究NOLLYWHLSCIENCES.中国人民大学TURALECONOMY言银宝料中心1958调主销区必须重视发展粮食生产，并保持一定的自给率。李玉平等(2 0 0 8)把一定的粮食自给率作为目标，倒推省域内实现该自给率的最小人均耕地面积。在区域粮食安全预警指标体系的研究中，粮食自给率也是重要指标（张彩霞等，2 0 1 0；王禾军等，2011;徐建玲等，2 0 1 4)。夏天等(2 0 1 2)构建的区域粮食安全指数CS,其基本算法也是当年粮食产量与当地人口粮食需求量之比。起晓星等(2 0 1 3)构建的粮食缺口率指标，也以粮食供给不能满足需求的缺口量占粮食需求的占比来衡量，其中对主产区和产销平衡区的供给以产量衡量。Qi等(2 0 1 5)以自给率作为衡量省域粮食安全，并以自给率作为其他指标的估算基础。曾福生等(2 0 1 7)、张应良等(2 0 1 9)、华树春等(2 0 2 1)都以自给率为基本指标，描述了各省粮食供需和安全状况。但已有研究较少从区域粮食安全出发，划定区域粮食自给的边界。一些研究采用国家层面自给率的标准，认为自给率在9 5%以上是安全的(徐建玲等，2 0 1 4)。在起晓星等(2 0 1 3)的研究中，缺口率为5%以下、5%1 0%、1 0%2 0%2 0%以上分别为低风险、小风险、中风险和高风险。其他研究虽未明确具体的自给率底线，但有两个突出的研究导向。第一，对区域粮食自给程度的研究需要分区域、不能简单一刀切。尽管生产区域大分工、全国大调运得不偿失，但不能重复过去不讲条件处处自给的做法(丁声俊，1 9 8 6)。粮食主销区完全自给不仅不可能，也不符合市场经济发展的规律(郭玮，2 0 0 5)。中国农业科学院区划所种植业布局研究室(1 9 9 0)的研究认为，粮食产销类型区应是基于自身产需状况、周边余粮状况的开放空间，并非封闭自给性区域。在确保自身生产的同时，也需要充分发挥生产区域化和专业化优势，利用流通和调配实现区域安全。因此，一些研究给不同产销区域的自给率设定了差异化的权重(张勇等,2 0 0 4)。第二，在收缩需求保障范围的基础上，强调较高的自给率。大部分研究对自给率的测度，默认保障的是全口径粮食需求，除稻谷、小麦以外，还包括其他谷物、薯类和部分豆类。但有研究认为，可以收缩保障范围，聚焦于维持生存的最基本需要，对维持生存的部分必须全部保障段培红等(2 0 0 7)以满足温饱的人均粮食占有量3 0 0公斤作为估算需求的基准。张晶(2 0 0 9)刘正佳等(2021)均以营养安全为目标，将人均粮食消费40 0 公斤作为计算依据。总的来看，已有研究对对主销区和产销平衡区保持一定的粮食自给率有较大共识，也多以自给率为衡量区域粮食安全程度，细致刻画了区域粮食安全演变特征和趋势，为强化地方粮食安全责任提供了重要依据。但比较缺乏对划定区域粮食自给底线的进一步讨论。已有研究中“必要的(一定的)粮食自给率”“压实生产责任等表述笼统性较强，不利于责任落实，导致对主销区和产销平衡区的要求缺乏具体标准，一些地区的粮食生产能力仍在潜移默化中下降，带来区域粮食供应风险。有一些研究划分了粮食产销区域，明确了粮食自给的区域差异化特征，但并未具体讨论如何差异化。一些研究划定了基本温饱或营养底线，但又忽略了不同区域的比较优势，最后得出的仍是全国统一标准。本研究在现有研究基础上，结合粮食领域的新趋势，尝试讨论并提出主销区和产销平衡区的自给底线。三、产销平衡区和主销区自给底线的设定本文对自给底线的设定，仍沿用已有研究普遍采用的自给率指标。这一指标在政策研究和学术研究上应用广泛，可以保证语义一致性，并与现有文献资料形成对接。自给率指标中有两个要素，一个是粮食产量，另一个是粮食需求。其中，粮食需求决定了粮食生产目标，是自给底线设定中需要清楚界定的保障范围。所以,对自给底线的设定，关键在理清地方政府需要通过自身粮食生产来保障的基本粮食消费部分。与现有区域粮食自给的研究相比，本文主要从以下三个方面进行了改进，从而实现粮食需求的精细化聚焦。第一，“需要什么”，聚焦粮食消费的品种范围。已有对区域粮食自给的研究大多以粮食大口径作为统计对象，没有区分具体品种，包含了很多非主要粮食品种。本研究在界定粮食准公共物品属性的基础上，提出“分品种”聚焦到稻谷和小麦两大品种。第二，“需要多少”，以营养安全为目标聚焦口粮126.AGRICULTURALECONOMY2022.12农业经济研究TER.FORSOCL.SCIENCES.中国人民大学育银育料中心1958用途。拓展关于粮食准公共物品的讨论，进一步剥离稻麦品种中饲料、工业等用途，通过“分用途将自给范围进一步聚焦到稻麦口粮用途。同时顺应现有研究划定基本温饱或营养底线的研究取向，采用中国食物与营养发展纲要的最新目标，确定单位个体全年口粮消费量，作为总需求的估算依据。第三，“谁需要”，从国家对粮食产销区域的定位、粮食政策间协调互补的角度，提出区域自给的差异化计算基数。以往研究在估算消费数量时，普遍以区域内人口总数为计算基数，但这一设定无法体现区域差异，也会给人口密度较大的主销区带来较大压力，在现实中很难操作。在考虑各区域比较优势的基础上，“分区域”确定人口计算基数，然后根据现有政策对产销区域的要求，“分城乡”统计口径来实现分区的差异化设计。具体讨论如下(一)分品种粮食是粮食安全的重要载体，也是粮食安全制度安排的管理对象。但与粮食安全不同，粮食是兼具一般商品和准公共物品属性的特殊商品(庞增安，2009；丁声俊，2 0 1 1；罗光强，2 0 1 2)。在市场上销售、流通、满足私人消费需要的粮食，属于一般商品；政府用于备战备荒、应对突发事件等非常时期的粮食是公共物品(龙方，2 0 0 8；丁声俊，2 0 1 1)。相应地，将粮食消费分为安全性消费和奢侈性消费，将保证安全性消费的产量划为粮食生产的底线。这些划分方式完全适用于区域粮食安全制度设计。保证生存性、安全性消费的粮食，从品种上来看是稻谷、小麦。根据国家统计局的统计口径，粮食品种包括了谷物、豆类和薯类。其中，谷物包括稻谷、小麦、玉米及谷子、高梁等其他谷物，豆类包括大豆、绿豆等，薯类包括马铃薯、甘薯。在这个统计口径下，要求保证一定程度的自给，对平衡区和主销区而言仍有很大压力，并不具有经济性。稻谷和小麦是我国传统口粮，国家粮食安全战略中要求“绝对自给”的约束性指标。两大品种关系着最基本的饭碗问题，是危机情境下食物供应的必保内容(二)分用途对属于准公共物品的粮食，可以在品种的基础上进一步聚焦。稻谷、小麦各自的总消费，可以进一步划分为口粮用途、饲料用途、工业用途、制种用途等。其中，口粮用途消费直接关乎人民生存和健康，涉及最基本的民生保障。对于这一部分的粮食，是安全性粮食消费中的核心部分，具有准公共物品属性。稻麦口粮用途部分需求弹性小、难以用其他产品替代，同时生产弹性也较小(郭珍等，2 0 1 7)，如果只依靠市场条件，可能难以应对突发情况下的保供要求，需要有完备的制度设计。从近十年消费格局看，在不考虑出口情况下，稻谷和小麦中口粮用途消费占四类用途总消费的8 0%以上。其中，稻谷的口粮用途消费占比常年稳定在8 0%，小麦8 5%左右。这也意味着，保住了稻麦中口粮用途消费部分，实际上也就在很大程度上保住了稻麦整体的消费安全。口粮用途的需求估计，可以参照中国食物与营养发展纲要(2 0 1 4-2 0 2 0 年）的设计，按照“到2 0 2 0 年，全国人均全年口粮消费1 3 5 公斤”的底线目标作为计算依据。这一计算依据也可以根据未来我国食物消费格局演变来动态调整(三)分区域政府若干预粮食生产，对各省区推行单一政策标准并不明智(伍山林，2 0 2 0)。一些地区粮食生产投资增速减少、甚至放缓，是区域内和区域间不同产业间比较效益作用的结果(高帆，2 0 0 5)，生产格局改变是必然(蒋黎等,2 0 1 4)。各区域设定自给率需要基于全国市场、区域分工这一基本事实，要求平衡区和主销区有很高自给率，既不现实也无可能(辛翔飞等，2020)。在市场经济条件下，区域粮食安全制度建立与区域专业化并不矛盾(胡靖，2 0 0 0)，应该辩证认识和妥善处理粮食的两种属性，不可片面和偏废(丁声俊，2 0 1 1)。对于属于私人物品的部分，交由市场自发形成和调剂，完全可以利用比较优势原则，实行全国区域大分工(程漱兰，1 9 9 7)。但对于准公共物品部分的粮食，政府不能完全放任不管(罗光强，2 0 1 2)。在国家分区设定粮食发展目标后，在市场机制长期作用下，平衡区和主销区在粮食生产能力、经济社会发展上的分化更加明显。设定自给率可顺应生产格局、经济格局的异质性，在平衡区和主销区分别确定稻麦口粮消费的保障范围，同时依然保留区域间比较优势，给市场机制留足空间。127.AGRICULTURALECONOMY2022.12农业经济研究NOLLASCIENCES.中国人民大学言教育料中心1958(四)分城乡在平衡区，中央要求“继续稳定粮食产需平衡的局面”。结合上述分品种、分用途讨论，“稳定产需平衡”意味着，产销平衡省份生产的稻麦数量应该能够满足省内稻麦口粮用途消费。对应到消费人群上，可以把全省常住人口作为保障对象，即包括了城镇人口和农村人口。相比起以往采用户籍人口进行估算的研究，常住人口可以把部分流动人口考虑在内，更准确地反映实际居住的人口规模，提高估算精准度。在主销区，除了维持现有种植面积和自给水平外，中央没有明确的自给要求。但按照目前主销区的生产能力，要实现全部常住人口自给，大约需要新增6.1 9%6 9.8 5%的粮食种植面积，并不现实。注意到粮食安全制度设计中，保障人群的重点在城镇人口。其背后基于的现实基础是，农民可以通过粮食生产、存储等行为实现粮食安全的自我保障(柯炳生，1 9 9 7)。现实是，近年来粮食生产在农业生产中的比重下降，农民存粮大幅降低(吕新业等，2 0 1 2)，农民的粮食安全从“自我保障”推向“社会或市场保障”(史清华等，2 0 0 9)。但粮食安全制度体系没有相应调整，以地方粮食储备体系为例，地方粮食储备规模计算的人口基数通常是城镇居民，农村居民占比极低、甚至为零。储备是生产的重要补充，一旦处于非常时期，在产不足需的情况下，粮食应急保障体系只能勉强满足城镇居民消费，农村居民则无从依靠。按照粮食政策间协调配合的思路，可以把生产自给的保障人群聚焦于农村常住人口。这样的制度设计对主销区更有可行性，有助于保持现有粮食种植面积存量，也能在一定程度上减轻危机情境下的调剂压力。根据底线思维的设计思路，分品种、分用途、分区域、分城乡四个方面，对平衡区、主销区粮食自给率细化(见图1)，提出除北京、天津、上海、西藏、新疆另设底线外，平衡区应至少满足常住人口的稻麦直接用于口粮用途的消费自给，主销区应至少满足农村常住人口的稻麦直接用于口粮用途的消费自给四、产销平衡区和主销区设定稻麦自给底线的可行性省级层面的粮食自给率，给地方粮食生产提出了一定要求。受城镇化、自然条件等现实制约，粮食粮食分品种稻谷小麦分用途口粮用途消费分区域平衡区主销区分城乡精确聚焦常住人口农村常住人口一粮食产销平衡区和主销区自给底线图1粮食产销平衡区和主销区自给底线设计思路产销平衡区和主销区的粮食播种面积、单产水平不可能无约束地提高。如果自给率设置过高，两区通过一定努力仍无法实现，会给地方带来沉重负担，意味着自给率设定不合理、不可行。上一部分理论分析，提出粮食产销平衡区、主销区粮食自给率标准，这一部分对这一标准进行可行性分析。可行性分析的基本思路是，以本文提出的自给率为标准，计算各省稻谷小麦当前生产能力、潜在生产能力能否达到自给目标。首先，估算各省需要通过自身粮食生产来达到自给标准的稻谷小麦数量。其次，分析当前生产能力和潜在生产能力，与所需稻谷小麦数量的差距。在估算潜在生产能力时，有扩面积、提单产两个思路。平衡区和主销区增加粮食面积的空间非常小，中央对两区的要求也主要是“稳面积”，故考虑从提高单产的角度估算潜在生产能力。实际上，两区稻谷、小麦的单产普遍低于全国平均水平，尤其是经济发达主销区，较低的粮食单产水平与其经济发展水平形成鲜明落差。最后，比较当前产量、潜在产量与自给需求量的差异。产过于需，说明已经达到自给底线；产不足需，但通过逐步提高单产，可以逐渐满足需求量，说明稻麦生产增长、实现自给还有生产潜力可挖。如果大部分省份通过挖掘生产潜力，可以达到自给底线，说明底线标128AGRICULTURALECONOMY2022.12NTERLSCIENCES,CEN农业经济研究中国人民大学幸教寳料中心方AGRICULTURALEO1958准设定比较符合当前生产条件，具有较强可行性；如果生产潜力挖掘殆尽，仍无法实现自给底线，说明设定标准可能过高。(一）产销平衡区和主销区稻麦自给潜力估算方法首先按照以上分析逻辑，介绍产销平衡区和主销区自给所需稻谷小麦数量、生产潜力、自给潜力的估算方法。第一，估算稻麦中口粮消费的数量。全国人均全年口粮消费数量来自中国食物与营养发展纲要(2014-2020年)(简称纲要)，纲要指出“到2 0 2 0年，全国人均全年口粮消费1 3 5 公斤”，所以以每人每年消费口粮1 3 5 公斤作为计算标准。人口数量来自国家统计局2 0 1 8-2 0 2 0 年年末常住人口数量的三年平均值。两者相乘，得到各省份稻麦口粮需求总量。第二，计算当前各省份稻谷和小麦的生产能力。来自国家统计局各省份稻谷和小麦产量的总和。第三，不同生产能力下稻麦的潜在生产能力。绝大部分产销平衡区和主销区的稻麦单产低于全国平均水平。如果现有种植面积的单产提高到全国平均水平，则能够在不增加种植面积前提下，提高粮食产量。在现实中，可以通过高标准农田建设、农技成片推广等措施，提升部分面积的生产水平。所以，假设提升生产能力按照现有种植面积的一定比例逐层推进。例如在某个产销平衡省份或主销省份，先选取现有种植面积中基础较好的2 0%，将其改造后单产提高到全国平均水平，余下8 0%保持不变，由此可以计算出一个潜在产量水平。然后将改造后高产面积占比从2 0%逐级提高到1 0 0%，意味着生产能力逐渐提升，进而估算出不同能力水平下的潜在产量，第四，不同生产能力下的稻麦口粮用途产需缺口。稻麦中用于口粮用途消费量，减去不同生产能力下的产量，差值为正说明存在需求缺口，差值为负说明生产能力可以满足消费需要(见表1)。第五，将稻麦中用于口粮用途的产需缺口折算为新增(或节约)面积。得到稻麦口粮用途产需缺口后，根据单产折算为相应的种植面积。这里以各省份稻谷和小麦中的优势品种为折算依据。例如云南稻麦生产中，稻谷面积最大，以稻谷现有单产进行折算，得到所需要新增(或节约)的面积。将所需新增(或节约)的面积除以现有稻麦总面积，可以得到增加表1不同生产能力下的稻麦口粮用途产需缺口估算：常住人口为基数(万吨）现有生产能力20%种植面积40%种植面积 60%种植面积80%种植面积100%种植面积地区省份水平下生产能力提升生产能力提升生产能力提升生产能力提升生产能力提升浙江365.29342.27319.25296.24273.22250.20福建168.96162.11155.26148.41141.55134.70主销区广东609.51533.02456.53571.26494.77418.29海南0.697.82-6.44-13.57-20.69-27.82广西-320.04重庆-63.89贵州4.6961.8633.27-23.89-52.48-81.06云南30.31-4.35-39.02-73.68-108.34-143.01产销平衡区山西244.13220.50196.87173.23149.60125.97陕西69.8532.85-4.15-41.14-78.14-115.14甘肃55.4428.210.99-26.24-53.46-80.69青海39.3235.8432.3725.4228.8921.94宁夏6.913.11-8.30-0.69-4.49-12.10注：表中正值表示在一定生产能力下存在需求缺口、产不足需，反之负值表示产量可以满足消费需求；生产能力提升是指单产达到全国平均水平；主销区中的北京、天津、上海和产销平衡区的西藏、新疆具有特殊性，在此暂未计算。129.AGRICULTURALECONOMY中国人民大学书教育料中心家19562022.12农业经济研究SCIENG(减少)比例(见表2)。第六，对于主销区省份，进一步将自给底线设定为满足农村常住人口的稻麦口粮用途消费。在计算主销省份农村常住人口稻麦口粮用途消费量时，每人每年消费口粮数量沿用1 3 5 公斤作为计算标准。由于2 0 2 0 年各省农村常住人口数据暂未公布，人口数量采用各省统计年鉴2 0 1 7-2 0 1 9 年年末农村常住人口数量的三年平均值。其余计算方法如前步骤，可以得到4个主销省的产需缺口(见表3)，折合为新增(节约)种植面积(见表4)。表2稻麦口粮用途产需缺口折算为新增（节约)面积占比：常住人口为基数(%)现有生产能力20%种植面积40%种植面积 60%种植面积80%种植面积100%种植面积地区省份水平生产能力提升生产能力提升生产能力提升生产能力提升生产能力提升浙江69.8565.4561.0556.6552.2547.85福建43.4541.6939.9338.1636.4034.64主销区广东56.6853.1349.5746.0142.4638.90海南6.190.55-5.09-10.72-16.36-22.00广西重庆贵州6.510.9212.10-4.67-10.26-15.85云南4.08-0.59-5.25-9.92-14.59-19.25产销平衡区山西107.4297.0386.6376.2365.8355.43陕西7.75-9.7116.49-0.98-18.44-27.17甘肃9.9919.630.35-9.29-18.93-28.56青海97.5871.7188.9680.3363.0954.47宁夏4.86-0.482.19-3.16-5.83-8.50注：表中正值表示在一定生产能力水平下、为了弥补供需缺口，需要在现有稻麦种植面积基础上增加种植的比例，反之，负值表示满足供需缺口可以节约的种植面积占比；生产能力提升是指单产达到全国平均水平；主销区中的北京、天津、上海和产销平衡区的西藏、新疆具有特殊性，在此暂未计算。表3不同生产能力下的稻麦口粮用途产需缺口估算：农村常住人口为基数(万吨)20%种植面积40%种植面积现有生产能力60%种植面积80%种植面积100%种植面积地区省份水平下生产能力提升生产能力提升生产能力提升生产能力提升生产能力提升浙江-14.0232.018.99-37.04-60.06-83.07福建-220.00-226.85-233.70-206.30-213.15-240.55主销区广东-664.04-702.28-740.53-778.77-625.79-817.02海南-58.22-65.35-72.48-51.09-79.61-86.74注：表中正值表示在一定生产能力下存在需求缺口、产不足需，反之负值表示产量可以满足消费需求；生产能力提升是指单产达到全国平均水平；主销区中的北京、天津、上海具有特殊性，在此暂未计算。表4稻麦口粮用途产需缺口折算为新增(节约)面积占比：农村常住人口为基数(%)现有生产能力40%种植面积20%种植面积60%种植面积80%种植面积100%种植面积地区省份水平生产能力提升生产能力提升生产能力提升生产能力提升生产能力提升浙江-6.405.531.55-2.42-10.37-14.34福建-50.48-53.84-55.51-57.19-52.16-58.87主销区广东-57.88-61.21-54.54-64.54-67.88-71.21海南-46.02-57.30-40.39-51.66-62.93-68.57注：表中正值表示在一定生产能力水平下、为了弥补供需缺口，需要在现有稻麦种植面积基础上增加种植的比例，反之，负值表示满足供需缺口可以节约的种植面积占比；生产能力提升是指单产达到全国平均水平；主销区中的北京、天津、上海具有特殊性,在此暂未计算。130AGRICULTURALECONOMY2022.12SCIENCES.A农业经济研究NOIIVWO中国人民大学高教育料中心AGRICULTURALEC1958（二）产销平衡区和主销区稻麦自给底线的可行性表1 和表3 展示了产销平衡区和主销区在前文设定的自给标准下，各省稻麦口粮用途产需缺口的估算结果。表2 和表4展示了为在潜在单产水平下，为达到自给底线、弥补产需缺口需要新增的种植面积占比。在当前生产能力下，重庆、广西已实现常住人口稻麦口粮用途消费自给。在当前稻谷和小麦单产水平下，重庆稻麦产量总和比其稻麦口粮消费底线多63.89万吨，广西多3 2 0.0 4万吨，已经实现自给底线目标。其他非主产省份，在目前生产能力下，还无法实现本省稻麦用于常住人口口粮用途的自给。在粮食主销区中，海南缺口7.8 2 万吨，福建缺口1 6 8.9 6 万吨，浙江缺口3 6 5.2 9 万吨，广东缺口6 0 9.5 1 万吨。在产销平衡区中，宁夏缺口6.9 1 万吨，云南缺口3 0.3 1万吨，青海缺口3 9.3 2 万吨，甘肃缺口5 5.44万吨，贵州缺口6 1.8 6 万吨，山西缺口6 9.8 5 万吨，山西缺口244.13万吨。单产提至全国平均水平，不少平衡区、部分主销区可实现稻麦中用于常住人口口粮用途的自给。粮食产销平衡区和主销区粮食单产普遍低于全国平均水平，提升粮食综合生产能力有助于其实现自给目标。若云南稻麦种植面积中有2 0%达到全国平均单产，可以实现省内常住人口稻麦口粮用途消费自给；海南、陕西、宁夏稻麦种植面积中有40%达到全国平均单产，可以实现自给；贵州、甘肃稻麦种植面积中有6 0%达到全国平均单产，可以实现自给。且在上述条件下，该6 省不仅无须新增种植面积，还可以节约0.5 9%9.2 9%的现有种植面积。缺口相对较大的主销区，完全可以实现农村常住人口稻麦口粮用途自给。主销区中浙江、福建、广东还不能实现常住人口的稻麦口粮用途自给，可进一步聚焦到农村常住人口稻麦口粮用途保障。经测算，福建、广东完全能够保障自身农村常住人口的稻麦口粮用途消费自给，仅剩浙江还有3 2.0 1 万吨缺口。将这一缺口按当前稻谷单产折合面积，相当于要新增5.5 3%的种植面积。若浙江稻麦种植面积中有2 0%达到全国平均单产，缺口不足9 万吨；若浙江稻麦种植面积中有40%达到全国平均单产，完全可以实现省内农村常住人口稻麦口粮用途消费自给，反过来还可节约2.42%的种植面积。无法通过提升单产实现自给底线的省份，要持续夯实生产、强化流通保障。产销平衡区的山西、青海，稻麦口粮产需有缺口，短期还不能通过提升生产能力来弥补。即使省内全部稻麦种植面积单产都提升至全国平均水平，仍分别有1 2 5.9 7 万吨、2 1.9 4万吨需求缺口，相当于需要新增5 5.43%、5 4.47%的稻麦种植面积，这在现实有难度。对于这2 个省，从短期看，应采取区别化措施，通过强化粮食调剂调运能力，保障区域内粮食安全。从长期看，一方面要通过改善技术装备条件，提升粮食综合生产能力，发展特色粮食产业；另一方面要坚决遇制基本农田“非粮化”，保证粮食生产基本载体不减少、不侵占。总的来看，按照本文提出的自给底线设定方法，产销平衡区已有两个省份可达到自给底线，主销区已有3 个省份可达到自给底线。其余无法自给的省份，绝大部分可以在不增加种植面积的基础上，依靠提升单产，守住甚至跨越自给底线。这说明，本文设定的自给底线比较符合当前粮食生产能力，对各省份也具有可操作性。五、结论与建议中央对产销平衡区和主销区粮食稳产保供的要求，自始至终是一贯的、明确的。“产销平衡区和主销区要保持应有的自给率”，是新时期中央进一步压实地方粮食安全责任的重要举措，也是地方自身应对各类新型风险挑战的必然要求。已有研究对主销区和产销平衡区保持一定的粮食自给率有较大共识，但比较缺乏划定区域粮食自给底线的进一步讨论。本文在把握粮食兼具一般商品和准公共物品属性的基础上，明确纳人自给底线和区域粮食安全制度设计范围内的，应是直接满足人民生存需要的粮食。克服现有研究分析口径宽泛、未体现区域差异等不足，采取逐层聚焦的分析思路，明确区域自给底线的保障范围，通过分品种，聚焦到稻谷小麦两大品种；通过分用途，聚焦到口粮基本用途；通过分区域，明确守住准公共物品生产供应底线，同时给市场机制下发挥地区比较优势留足空间；通过分城乡，在平衡区确保全部常住人口消费，在主销区确保农村常131AGRICULTURALECONOMY2022.12农业经济研究SCIENCES.,中国人民大学TURALECONOMY幸银料中心1958住人口消费，来形成与其他粮食政策协调配合的制度设计。据此，提出自给底线为除北京、天津、上海、西藏、新疆另设底线外，平衡区应至少满足常住人口的稻麦直接用于口粮用途的消费自给，主销区应至少满足农村常住人口的稻麦直接用于口粮用途的消费自给。基于国家营养安全目标和近年各省粮食生产能力数据，估算了各省满足上述生产底线存在的缺口，发现重庆、广西已实现常住人口稻麦口粮用途消费自给。通过分区域逐步提高单产至全国平均水平的估算发现，很多产销平衡区和主销区可以实现甚至超越自给底线。对于部分缺口较大的省区，不能强求自给，应从长远来看持续夯实生产、强化流通保障。上述研究表明，在强化地方粮食生产、确保一定自给率上，需要强化观念认识和配套措施。第一，正确看待产销平衡区和主销区确保一定自给能力的含义。确保一定自给，是产销平衡区和主销区维护国家粮食安全的责任担当，也是国家粮食安全战略分工的重要组成。对产销平衡区和主销区自给的要求，不意味着生产经营退回到以粮为纲，更不意味着要退林种粮、退菜种粮，要改变以往面积扩大的外延式粮食增产方式，要通过提升粮食综合生产能力稳定生产。对产销平衡区和主销区自给的要求，更不意味着全部自给、弱化流通，相反更要强调生产与流通相辅相成，通过建立更加高效迅捷的流通体系，补足产需缺口。第二，以设定自给率激发产销平衡区和主销区遏止非粮化的内生动力。原有政策安排下，产销平衡区和主销区主要是按照中央要求保持一定的生产规模，压实粮食生产主要靠稳定基本农田、粮食生产功能区面积，动力较为不足。现在设定粮食自给目标，把自给率与生产挂钩，相当于用自身粮食的内在需要替代中央自上而下的生产要求，从“要我种粮”向“我要种粮”转变，将过去守住粮田“利他”转变为“利已”，有助于激发产销平衡区和主销区抓粮的内生动力，实现抓粮动力机制由外而内转变。地方基于自身粮食保供安全需要，根据自给需求倒推面积底线，通过稳住生产载体来守住自给底线，实现遏止耕地非粮化。第三，把粮食自给底线纳人粮食安全党政同责考核范畴。国家粮食安全保障战略既要总领全国、统筹全局，又要根据区域经济发展程度细化地方保障战略，明确粮食安全底线。将地方粮食产销平衡区和主销区口粮自给目标，连同发展粮食生产的相应举措，纳人本地经济社会发展长期规划。在粮食安全党政同责考核范围内，纳人地方粮食自给底线目标，以此反推播种面积保底目标，确保粮食生产载体不减少。严格督办地方政府抓粮完成进度，充分体现中央粮食生产政策要求和方向。第四，加大支持产销平衡区和主销区提升粮食综合生产能力。抓好产销平衡区和主销区粮田机耕道建设、中低产田改造、作物统防统治，补齐高标准农田建设等短板，提升基本农田、粮食生产功能区基础设施水平，提升农机化率、提高规模经营和技术服务水平。加大品种研发力度，培育适合产销平衡区和主销区自然气候条件的特色品种，加快优质品种技术集成推广，缩小与主产区的产能差异。经济发达主销区，要充分利用经济和技术优势