探寻新时代平安法治乡村建设的“沿湖经验”_王雪阳.pdf

乡村振兴-187-随着我国乡村治理现代化的理论与实践愈发成熟，中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见（以下简称2022年中央一号文件）对新农村整治重点工作提出了更高的要求，明确提出要“突出实效改进乡村治理，切实维护农村社会平安稳定，推进更高水平的平安法治乡村建设”。就目前来看，一方面，多数乡村的治理结构出现措施僵化、成效不显著、各种关系不畅的问题 1，另一方面，示范乡村的建设模式往往缺乏理论化、系统化的经验总结，二者共同形成了阻碍乡村振兴战略前行的沟壑。那么如何为基层乡村治理注入新活力？如何整合优秀经验，形成可复制性的、系统的理论？如何推进农村法治经济发展？本研究针对这些问题，以“第八批全国民主法治示范村”江苏省扬州市沿湖村为典型案例，进行平安法治乡村建设的“沿湖经验”理论研究，为更多地区的平安法治乡村建设提供生动实例与经验借鉴。1 乡村振兴中平安法治乡村的概念提出平安法治乡村是2022年中央一号文件提出的新概念。在这之前，平安乡村与法治乡村是两个独立的概念，代表着乡村治理的两个不同方向。例如2018年出台的乡村振兴战略规划（20182022年）将“推进乡村法治建设”与“建设平安乡村”分属两小节独立论述，法治乡村侧重推进普法司法执法能力建设，而平安乡村则强调农村治安防控与公共安全。平安乡村与法治乡村看似内容迥异，但其共同的目标都是实现党治理国家的使命、维护社会和谐稳定、促进乡村振兴。近年来，平安乡村与法治乡村的牵连度越来越高，如2019年中央一号文件提出“推进农村基层依法治理，建立健全公共法律服务体系”，同时也要“持续推进平安乡村建设”。不难发现，虽然平安乡村与法治乡村建设侧重方向不同，但是却有着较强的内在联系。基于此，2022年中央一号文件明确将平安乡村、法治乡村这两个概念合并为平安法治乡村，并更新表述为“更高水平的平安法治乡村建设”。这个概念有两层内涵：第一，平安、法治代表着现阶段乡村治理的两个不同方向，两者依旧保持着各自的独特性。例如2022年中央一号文件中，“加强农村法治宣传教育”属于法治方面的要求，而“落实基层医疗卫生机构疾病预防控制责任”则仅涉及平安方面。第二，平安乡村与法治乡村有着较强的内在逻辑联系。中央一号文件提出“更高水平”这一前瞻性表述，说明虽然“平安法治乡村”的理论表述第一次提出，但是其建设实践已然存在于现实乡村治理建设之中，并且很大程度上覆盖先前独立的平安乡村建设和法治乡村建设。通过上文对中央文件的系统性分析，平安法治乡村的概念内涵已较为清晰地展现在我们面前：平安法治乡村建设就是将乡村平安建设和乡村法治建设相融合，通过加强法治乡村建设维护和保障乡村社会秩序的稳定和谐，形成既充满活力又安定有序的平安乡村社会环境。2 沿湖村建设平安法治乡村的概述沿湖村地处江苏省扬州市邗江区的东北角，东邻邵伯湖，目前隶属于邗江区方巷镇。1998年5月乡镇体制改革时，沿湖村几乎没有集体收入来源，全村村民来自不同小型地域、从事不同生产养殖，因此常在生活上产生冲突，出现村内霸凌，渔民人均年收入不足3 000元。2007年，依托保护京杭大运河沿线生态为大背景，沿湖村整合资源大力推进渔民上岸工程，开启了一边发展经济改善村貌，一边推行村内法治建设的道路。2019年10月，沿湖村入选首批江苏省乡村旅游重点村，积极解决游客间的多元矛盾，大力发展法治经济，累计接待游客超20万人次，旅游收入达 3 000多万元，在村内设有“渔家学堂”、法治广探寻新时代平安法治乡村建设的“沿湖经验”王雪阳，蔡宝刚（扬州大学法学院，江苏扬州225100）摘要为了落实2022年中央一号文件精神、探索平安法治乡村的建设路径，以“第八批全国民主法治示范村”江苏省扬州市沿湖村为例，采用文献分析、定性分析、比较分析、实地访谈等方法，分析沿湖村推进平安法治乡村建设的先进做法，凝练出了六条“沿湖经验”：确立以人民为中心的法治治理理念；以“三项制度”促进乡村依法自治；构建多元化矛盾纠纷化解机制；构筑多层级的法治化治理格局；创建法治宣传教育“三新”模式；通过“村+X”模式提升法治能力。关键词 乡村振兴；平安法治乡村；经验推广 中图分类号 D422.6；D920.0 文献标识码 A 收稿日期 2023-01-09 基金项目 国家项目：国家级大学生创新创业训练计划项目（202211117051Z）。作者简介 王雪阳（2002），女，江苏镇江人，在读本科生；蔡宝刚（1964），男，江苏盐城人，教授，博士生导师，博士，研究方向：法学理论。王雪阳，等：探寻新时代平安法治乡村建设的“沿湖经验”乡村振兴-188-农村经济与科技 2023 年第 34 卷第 11 期（总第 559 期）场、学法读书角等公共设施。随着经济的改善，村内的法治水平也不断提高。如今，村子里涌现出一批经济带头人、道德模范、先进村干部等乡村先锋群体。在他们的引领带动下，各种矛盾纠纷依法得到解决，再无重大口角矛盾产生，村内的不良势力完全消除，乡村治理取得显著成效。2020年，沿湖村的乡村治理和平安法治乡村建设取得显著成效，先后获得了“国家级最美渔村”“全国乡村治理示范村”“全国民主法治示范村”等称号。从矛盾频发的小渔村到秩序井然的全国民主法治示范村，沿湖村有着丰富的治理经验。通过实地调查研究，深度挖掘和总结沿湖村平安法治乡村建设的经验，对于落实2022年中央一号文件精神，大力推进平安法治乡村建设，具有重要的现实借鉴意义。3 新时代平安法治乡村建设的“沿湖经验”沿湖村将新的治理理念融入平安法治乡村建设过程中，在村内制度建设、平安秩序保障、学法氛围营造等方面都取得了显著成效，其建设方法与特色经过梳理、整合、凝练后，可以总结为以下六条建设平安法治乡村的“沿湖经验”。3.1 确立以人民为中心的法治治理理念沿湖村的基层基础工作可以总结为“还权于民、民主自治”依法把村里在利益分配、经济发展、民生改善等重点工作的决策问题交给人民代表来协商、把关和审议。沿湖村以人民为中心的法治治理理念，一是体现在最快回应民声上，对群众反映的问题要第一时间给予回应和解决，不让群众对组织、对政府、对国家有怨言；二是体现在切实保障民生上，将渔民上岸工程建设、发展用地的解决、通村交通状况的改善等方面落实到位，提升村庄的整体形象和凝聚力；三是体现在依法富民上，通过法治建设，规范村内经济秩序，将传统产业转型，利用生态资源、渔业资源、地方文化资源发展乡村旅游产业，找到一条致富的法治经济道路。这也体现了中华人民共和国乡村振兴促进法中对于科学有序统筹功能空间，促进乡村宜居宜业、农民富裕富足的要求。3.2 以“三项制度”促进乡村依法自治就基层工作而言，沿湖村以中华人民共和国宪法第一百一十一条中对村民自治组织的规定为基础，在全区首创了“三项制度”。所谓沿湖村的“三项制度”，一是村民代表议事制度，二是村务监督制度，三是党员审议制度。村民代表制度将大大小小的事项交予村民代表投票决定，从根本上解决了影响发展稳定的干群关系不和、发展目标不明、人心不齐等各类矛盾，铺就民主自治道路。村务监督制度的建设工作主要是抓好“三资”管理、管好项目建设和协调好干群关系三个方面，营造公开公正的环境。党员审议制度使得村内各项事务决议的正确性、可行性得到了保障，同时能够最大限度地确保决议代表全体村民，促进村内法治建设全面发展。这“三项制度”做到尊重民意、还权于民、化解民忧、维护民利，为基层治理、乡村振兴发展营造了好环境，从而有效地促进了乡村治理体系现代化的发展。3.3 构建多元化矛盾纠纷化解机制想要深入做好基层乡村建设、打造平安法治乡村，必须要用合适的方式快、准、狠地解决好基层纠纷 2。真正的纠纷化解是全息化解，重在效果，追求事了人和 3。沿湖村的乡贤式多元化矛盾纠纷化解机制主要由人和事两个方面组成。在人方面，沿湖村依托本地特色的新乡贤群体，于2015年成立了由党员代表和群众法治先锋组成的调委会。一方面，沿湖村制定了村干部学法用法制度，由村内党员代表轮番“坐诊”，提供专业性较强的参考建议；另一方面，群众法治先锋充分发挥其“多元”的特色，为村内的多元矛盾提供了精准调解矛盾的可能。在事方面，沿湖村与本地高校合作，携手打造多功能法律维权的乡贤工作室，基于“援法议事”等制度，以“包整理、包反映、包反馈、一站式”自治化办公模式为核心，提供面对面的咨询与便捷高效的解纷渠道。3.4 构筑多层级的法治化治理格局从起初的疫情防控，到现阶段落实疾病预防控制责任，沿湖村形成了“三级包保法”与“四级网络化管理”相结合的治理模式，真正构筑多层级的法治化治理格局。在人员上，沿湖村利用“三级包保法”，同时凝聚微网格员、网格长、“两委”班子网格联系负责人，组织村“两委”、网格员、党员、村民代表志愿者力量，落实“1+n”防疫包户、包船要求。在地域上，沿湖村按户按区进行科学的网格化划分，形成村干部包片、网格员包段、村民组长包组、普通党员包户的“四级网络化管理”模式，切实做好“内防输出、外防扩散”，确保乡村各项工作顺利推进。同时，沿湖村建立“责任上提一档，干部下沉一级”的制度，解决了在一定时间缺少人手或人手过多的情况，最大程度地提高了村级政府的效率，真正将每一位村民的生命健康放在第一位，为建设平安乡村奠定了重要的制度基石。3.5 创建法治宣传教育“三新”模式法治宣传教育是提升乡村整体法治意识的重要途径，沿湖村在新阵地、新方式、新血液这三个层面进行了“三新”联合建设。在新阵地方面，沿湖村充分利用本地法治人才，组织成立三支俏渔娘宣传队等普法志愿队伍，做好人员阵地建设。同时，沿湖村建设法治广场、学法读书角等地，做好场所阵地建设。此外，沿湖乡村振兴-189-村大力开展扫黑除恶晚会等法制活动，不断提升村民法治文化素养，做好文体阵地建设。在新方式方面，沿湖村在新媒体普法的基础上成立法治宣传领导小组，以片区化与网格化建设和片区网格负责人走入群众家庭、船头的方式进行法治宣传工作。在新血液方面，沿湖村紧抓个人和集体两方面，不断加强对乡村基层干部的法治教育，积极培养乡村“法律明白人”，提升村中普法主体的专业性，建设了村民法治学校。沿湖村普法的新阵地、新方式、新血液，保证了宣传主体专业化、宣传形式多样化、宣传预备军活力化，真正做到了扎扎实实建设好基层组织，原原本本落实好国家政策。3.6 通过“村+X”模式提升法治能力乡村固然是基层法治建设的主体，但仅仅依靠乡村自身力量事实上难以实现乡村法治现代化这一目标，必须要寻求外力协助。对此，沿湖村打造出“村+X”模式，汇集高校、法庭、公安这三方力量，系统性地推进乡村普法、司法与执法能力建设 4。其中，“村+高校”模式优化了乡村法律人才培养方案，能够为借助高校教师资源为基层普法对于提供专家支持，让普法队伍不仅“有”，而且“优”，实现学研联动，同时也优化了乡村法律人才的培养方案。“村+法庭”模式与区公道人民法庭开展合作，诉调对接，以权威方式将矛盾化解于萌芽、将纠纷解决在基层，提高人民调解工作的社会认可度。“村+公安”模式将乡村行政执法资源整合，以村一级警务室的方式解决了过去因村内监管人员缺少行政执法权而整顿效果不佳的问题，以“依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定”为宗旨，将“信息采集、服务群众、矛盾化解、重点防控”作为重点任务，是打造“枫桥式”派出所的一次有益尝试。同时，警务室也增强了行政执法的强度和渗透性，促进了执法权配置重心下沉。多方联合，可以更加专一、近距离地对接农村基层的各项公共服务需求 5，进一步建成平安法治乡村。4“沿湖经验”的不足与建议4.1 健全村内心理安全服务体系，嵌入矛盾纠纷化解机制沿湖村目前尚未建成村内专业的心理安全服务站。心理安全服务是化解矛盾纠纷与维系村民关系稳定的良好媒介，让社会心理服务体系融入到化解基层社会矛盾中，能够为沿湖村本身的新乡贤式多元化矛盾纠纷化解机制添上运作的“润滑油”，让其结构由单兵突进转向整体联动，从而更好地建设稳定的平安法治乡村。4.2 完善普法团队选拔机制，发掘村内本土法治人才调研发现，沿湖村中有一些年轻村民的法治观念非常强，但是他们却并不在沿湖村的村普法团队中。因此，研究认为“沿湖经验”中可以完善普法团队选拔机制，在平时生活中选出法治意识较强的年轻村民，利用“村+高校”的模式进行定期的培养与教育。此外，充分发掘村内本土法治人才还可以避免乡村法治人才流失的问题，让法治人才的大树不仅是从外界“移植”进来，而是真正从本土“长”起来。4.3 建立涉农突发事件预防机制，提升突发事件应急能力“沿湖经验”在涉农突发事件的应急处置方面依然存在法治体系尚不完备的情况。在建设平安法治乡村的过程中，乡村的本质不会改变，其现存的渔业安全、农机安全、农产品质量安全等问题依旧存在。因此，需要提高涉农突发事件依法应对能力，积极健全各类涉农突发事件预防和应急处理制度，进而实现涉农突发事件处理的法治化与规范化，促进平安法治乡村的综合一体化建设，全面良性推进农村法治经济发展。5 平安法治乡村建设“沿湖经验”的意义与启示近年来，我国乡村振兴战略取得显著成果。随着农村整体发展水平显著提高，乡村重点的建设目标逐渐转向健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，打造与新时代要求接轨的平安法治乡村。对于研究第八批“全国民主法治示范村”沿湖村蜕变背后的制度建设与具体措施，可以总结归纳出相对成熟的平安与法治共存的新时代乡村建设方法，从而完善部分地区渔村全面发展与振兴的制度，为推动长江经济带渔村改造和平安法治乡村建设提供全面、重要的经验借鉴。完备的“沿湖经验”还可以带头响应2022年中央一号文件对于建设平安法治乡村的要求，为深入研究中国平安法治乡村建设提供新的研究样本，从而为乡村社会和谐稳定开创新局面，为基层法治经济发展提供新助力，最终实现国家乡村治理体系和治理能力基本实现现代化、各地区平安法治乡村基本建成的目标。参考文献1 李 晓.法治中国进程中的乡村治理问题研究D.北京：中共中央党校，2017.2 赫荣平，秦 富.浅议一站式多元解纷机制J.辽宁行政学院学报，2020（1）：36-39.3 汪世荣.“枫桥经验”视野下的基层社会治理制度供给研究J.中国法学，2018（6）：5-22.4 陈柏峰.中国特色乡村法治现代化新道路N.中国社会科学报，2022-04-29（6）.5 李华胤.公共服务优先安排视域下农村基层治理体制的重构路径J.中州学刊，2020（3）：92-99.王雪阳，等：探寻新时代平安法治乡村建设的“沿湖经验”