公共数据概念的三层逻辑解构——以行政权运行为视角.pdf

2023年第2 期(总第16 1期)黑龙江省政法管理干部学院学报Journal of Heilongjiang Administrative Cadre College of Politics And LawNo.22023(Sum No.161)公共数据概念的三层逻辑解构一以行政权运行为视角周林枫（吉林大学法学院，长春13 0 0 15）摘要：我国未在法律层面对公共数据概念进行统一规定，使各地在立法时对概念的规定并不统一；也使理论界对概念的界定不一致。不仅使得公共数据的治理主体与权责不明，也造成公共数据共享、开放等流通渠道受阻。在比较公共数据相关概念的基础上，以行政权运行为角度对公共数据概念进行逻辑解构，对行政权力在公共数据概念三层结构中的运行脉络进行分析，可以从行政权运行的角度对公共数据概念进行界定，为公共数据多元化治理打下概念基础。关键词：公共数据；数据治理；数据概念；数据流通中图分类号：D922.16文献标志码：A文章编号:10 0 8-7 9 6 6(2 0 2 3)0 2-0 0 2 4-0 6一、公共数据概念的不同界定分析公共数据的理论基础并建构公共数据治理与流通制度，首先应当明确公共数据概念的涵射范围。公共数据概念的界定清晰，有利于在分析公共数据理论与制度时有明确的坐标参数。静态上关系到公共数据概念中是否包含政府数据、商业数据、个人数据，关系公共数据主体在公共数据流通时的权利义务范围。动态上关系到行政机关、具有公共事务管理职能的机构等主体在公共数据治理中的职责范围与治理方式，关系到横向上不同省份与纵向上国家、省、市之间公共数据管理机构职责范围与流通方式的一致性，关系到公共数据在行政机关之间、行政机关与私主体之间的流通方式。然而目前在各地立法与学界研究中,对公共数据的概念有着不同的界定与阐述。（一）地方性法规的不同规定2021年中华人民共和国数据安全法实施，其中对数据概念作出界定：任何以电子或者其他方式对信息的记录。其中对数据的规定可以理解为广义的数据，即包含政府数据、公共数据、个人数据等。2 0 15 年国务院印发关于促进大数据发展的行动纲要以来，各省级、副省级、地市级城市陆续对公共数据进行规定。截至2 0 2 2 年11月，各省、市对公共数据进行专门立法（广义）：地方性法规1部、地方政府规章11部、地方规范性文件8 件；也对大数据进行专门立法：地方性法规15 部、地方政府规章1部、地方规范性文件18 2件。各地规定的公共数据概念并不相同,在大体相似的基础上拥有着不同的概念外延，区别主要体现在四收稿日期:2 0 2 2-12-0 5作者简介：周林枫（19 9 3），男，吉林松原人，2 0 2 1级宪法学与行政法学专业博士研究生。中华人民共和国数据安全法第3 条。通过聚法案例以关键词“公共数据”“大数据”为关键词进行标题检索，去除无效检索结果后所得出的检索结果，此次检索的分类标准为聚法案例分类标准，最后检索时间为2 0 2 2 年11月2 日。.24.个方面：公共数据的行为主体、行为性质、行为方式以及数据形式。其中仅有江苏省对公共数据概念进行价值性限定：具有公共使用价值信息的记录。首先是公共数据的行为主体。大部分规定都以行政机关（部分表述为国家机关、政务部门）为公共数据管理主体，仅有广东省、贵州省、福建省、深圳市规定公共数据管理主体为公共机构、公共服务企业、公共管理和服务机构。但是行政机关以外的公共数据管理主体却不尽相同，企事业单位、事业单位、企业、社会组织、社会团体等主体在不同地区成为公共数据管理主体。其次是公共数据主体的行为性质。大部分规定都以公共数据主体履职过程作为公共数据的产生过程，也有部分规定为在提供公共服务、公共管理或服务职能为公共数据的产生过程。仅有南宁市将生产经营过程以为公共数据产生过程。再次是公共数据主体的行为方式。大部分规定都以产生、形成、采集、收集、制作、获取、获得等作为公共数据的来源方式,其中贵州省、成都市、深圳市、哈尔滨市分别将使用、管理、处理、保存的方式做为数据来源方式。最后是公共数据的数据形式。各地对公共数据的形式规定也不一致，诸如文件、资料、图表、电子档案、文件等分类形式，分类形式的差异与区别不是本文讨论重点，故本文不进行展开讨论。（二）学术界的不同界定学术界对公共数据概念也有着不同的理论界定，从不同角度分析公共数据会有不同的概念涵射范围，进而界定出不同的公共数据主体。学界从多角度进行概念界定得出四种不同的结论：部分观点将行政机关、司法机关、管理公共事务职能的组织、以及公共管理和服务机构界定为公共数据的管理主体。从公共数据治理的角度进行界定，以治理主体、治理内容、治理价值三个角度进行论证，将公共数据视为自上而下的数据制度化管理与自下而上的数据联动治理的关键要素。C部分观点将政府界定为公共数据主体。从公共数据的权属与法律意义的角度进行界定，将公共数据作为社会数据资源的重要组成部分，属于生产资料类公共资源范畴，应当归属政府。将公共数据概念界定为政府在履行公共管理职责和提供公共服务过程中形成的非专属于行政相对人的数据2 。从公共数据法律性质的角度进行界定，将公共数据看做是一种信息资源，在权属上应当为全民共同所有，但在价值实现机制上由政府进行收集、归集、共享和开放。将公共数据概念界定为政府在政务活动中形成的数据，属于政府在履行公共管理和公共服务职责时形成或衍生的资源,其记录和证明着政府行为轨迹3 。部分观点将政府、具有公共管理和服务职能的事业单位界定为公共数据主体。从公共数据数据要素的角度进行界定，可以有广义和狭义两种范围。广义上公共大数据是公众可以依法公开使用、共享的各种来源和类型的数据信息的总称；狭义上指各级行政机关以及履行公共管理和服务职能的事业单位在依法履职过程中采集和产生的各类大数据资源4 。从公共数据开放中利益冲突的角度进行界定，将政府信息公开、创造社会利益与公民知情权、个人数据权等公共数据开放中相关者的利益进进行权利化配置，将公共数据界定为行政机关以及具有公共管理和服务职能的事业单位在依法履行职责过程中获得的各类数据资源5 部分观点将政府以及使用国家财政性资金的公共机构界定为公共数据主体。从公共数据基本特征的角度进行界定，通过公共数据的有价值型、可流通性、非竞争性等基本特征，将公共数据作为市场交易的数据资源，将公共数据界定为是对政府等公共部门工作的全面记录和全景展示，汇集特定时间段内客观对象的全部信息。从公共数据数据关系的角度进行界定，将公共数据管理领域的国家权力建构为“管理规江苏省公共数据管理办法第2 条。广东省公共数据管理办法第3 条。贵州省大数据发展应用促进条例第3 8 条。福建省大数据发展条例第4 9 条。深圳经济特区数据条例第2 条。南宁市公共数据开放管理办法第2 条。贵州省大数据发展应用促进条例第3 8 条。成都市公共数据管理应用规定第2 条。深圳经济特区数据条例第2 条。哈尔滨市公共数据开放管理暂行办法第3 条。.25.二、公共数据相关概念区分制”模式，对内管理系统内的公共数据资源，对外规制开放后的公共数据资源，将公共数据界定为全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位、团体组织及科研机构等公共机构在依法履行公共职能过程中生成、采集的，以一定形式记录、保存的各类数据资源 7 。在各地方公共数据立法与学界研究公共数据时，未对公共数据与政府数据、“公开性”个人数据进行概念区分，出现公共数据与政府数据概念界定不清、交叉使用的情况。对公共数据与政府数据、“公开性”个人数据进行区分，厘清公共数据与二者的关系，有助于界定公共数据的概念范围。（一)公共数据与政府数据部分省、市在数据立法时未对公共数据与政府数据进行区分规定，使公共数据与政府数据概念混同，造成行政机关管理政府数据与公共数据时，在公共数据与政府数据公开、公共数据管理等职责上界定不清。厘清政府数据与公共数据两者概念的关系，有助于厘清公共数据概念与公共数据管理机关的职责范围。政府数据,可以从狭义与广义两种角度进行理解。狭义上主要是政府所拥有和管理的数据，即行政机关内部或行政机关之间产生的数据；而广义上的政府数据则与政府部门的工作内容相联系，涉及政府在履行职能而需要收集的外部大数据，具体包括政府及其相关机构在履职过程中形成和掌握的各类统计数据，如国内生产总值、交通治安等各类数据 8 。政务数据在数据安全法中第五章做出规定，行政机关为政务数据收集、使用的主体，并且法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织为履行法定职责开展数据处理活动，同样适用此章规定。根据文义解释,政务数据是国家机关以及具有管理公共事务职能的组织在履职中收集、使用的数据。同时根据体系解释，数据安全法在第五章以专章形式规定政务数据的安全与开放，表明政务数据是数据（广义）中的一种，此外还应当包括公共数据、个人数据等数据。经过公共数据与政府数据的概念对比可以看出，政府数据中行政机关、具有公共事务管理职责的机构自身产生的政务数据,并不在公共数据的概念范围内。而社会组织、机构、公司等产生、收集的以及由个人数据主体产生的公共数据,并不在政府数据的概念范围内。但是两者在行政机关、具有公共事务管理职能的机构在履行公共管理过程中收集、产生的数据中存在重叠。（二）公共数据与个人信息从公共数据包含的信息种类看，公共数据包括交通与医疗等业务数据、自然资源等环境数据、公民个人信息等个人数据。明确公共数据与个人数据之间的关系，关系到行政机关在公共数据范围与数据、流通中的数据范围。公民个人信息在个人信息保护法网络安全法中规定，个人信息是自然人有关的各种信息，不包括匿名化处理后的信息，且在信息安全技术个人信息安全规范中规定，能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人身份或者反映特定自然人活动情况的各种信息。从公民个人的角度看，个人信息是自然人有关并可以单独识别或与其他信息结合识别特定自然人的各种信息。包括“公开性”的个人信息与个人隐私信息 。对于个人隐私数据,政府应当采取差别化的保护政策，对企业实施不同强度的监管。只有涉及国家利益与重大公共利益时,在国家利益与公共利益优先的原则下，平衡个人利益与公共利益。才对个人隐私信息的处理实行豁免 0 。而“公开性”的个人信息是个人隐私信息之外的可以被社会公众所知晓的个人信息。个人信息法中明确个人信息中不包括暨名化后处理的信息。在中华人民共和国数据安全法第3 7 条、第4 3 条。中国人民共和国数据安全法第3 7 条至第4 3 条。信息安全技术个人信息安全规范第3.1 条。个人信息可以被公众知晓，并不意味着公共数据管理机关在未去识别化的情况下直接公布特定自然人的“公共性”个人信息。中华人民共和国个人信息保护法第4 条。26.三、公共数据概念的行政权解构公民个人信息经过去标识化(脱敏)处理后转化为公共数据 ，已经不再是个人信息；但未经过去标识化（脱敏)处理的公共数据，也具有公民个人信息的属性。经过公共数据与个人数据概念对比可以看出，公民个人数据的大部分（个人隐私数据，但涉及国家利益、公共利益除外)并不在公共数据的范围内；公民个人数据只是公共数据的一部分，公共数据还包括自然地理等环境信息。但是两者在行政机关、具有公共事务管理职能的机构在履行公共管理过程中收集、产生的“公开性”个人信息中存在重叠。在对比各地公共数据概念的不同规定与理论界不同界定后，将公共数据与政府数据、个人数据概念进行区分，已经初步勾勒出公共数据概念的涵射范围。下文尝试从公共数据的产生主体和行政权力运行的角度，解构公共数据的数据结构并分析公共数据的数据范围，以此界定公共数据概念的涵射范围。（一）公共数据产生主体解构界定公共数据主体要素的目的是划定数据范围,将之与非公共数据区分开来 1 2 。界定公共数据概念，首先应当分析公共数据范围以及来源。由于公共数据范围中很多数据并不必然由法人、公民等主体产生，如气象数据、自然资源数据等，所以从公共数据生成主体的角度出发，可以更好地界定公共数据概念的涵射范围。公共数据的生成主体，是指通过制作、收集等方式在履行行政职能、公共服务职能等过程中生成有公共价值数据的数据主体，和作为分子单位产生具有公共价值的数据主体。具体指行政机关、具有公共事务管理职能的机构在履职过程中作为公共数据的产生、收集主体；社会组织在承担公共职能过程作为公共数据的产生、收集主体；社会企业、公民个人在日常生产经营、工作生活中以分子单位作为公共数据产生主体。从公共数据产生主体的行政权能角度进行解构，可以解构为三个逻辑层次：第一层是行政机关以及具有公共事务管理职能的机构；第二层是受行政机关或具有公共事务管理职能的机构委托或签订行政合同收集公共数据的社会企业、承担公共服务职能的社会组织；第三层次是社会企业、个人。第一层次是行政机关与具有公共事务管理职能的机构在履行职能过程中在作为公共数据的产生、收集主体。部分地方立法机关在规定公共数据管理主体时将事业单位规定为管理主体,虽然事业单位是为公益目的，由国家或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技的社会服务组织，且作为被授权行政主体拥有一定范围的公共事务管理职权 1 3】，拥有准政府机构、公办非营利组织（基础性公共服务）、公办非营利组织（选择性公共服务）、民办非营利组织 1 4 等分类。但在公共数据的产生与采集中事业单位与公共事务管理职能机构的职责范围并无区别,且后者的主体范围要远大于事业单位，故将具有公共事务管理职能的机构作为公共数据产生主体。虽然行政机关与具备公共事务管理职能的机构在行政职权与行政权限存在诸多区别 1 5 ，但在向社会公众提供社会服务、实施公共事务管理中公共数据产生、收集的职权相同，故在第一层概念中将行政机关与具备公共事务管理职能的机构做同一分类。如自然资源管理部门在履行职能过程中产生的自然资源类公共数据；也比如在教育、医疗等机构在履行公共管理职能、提供社会服务中收集的教育类、医疗类公共数据。第二层次是受行政机关或具有公共事务管理职能的机构委托,或与之签订行政合同的社会企业，以及承担公共服务职能的社会组织。在行政机关履行公共事务管理职能过程中，行政机关会委托的行政机关系统以外的社会公权力组织或私权利组织，或与后者签订行政合同，辅助行政机关或者具有公共事务管理职能的机构从事公共数据收集、处理工作。比如辽宁省市场监督管理局与美团点评集团签署食品安全战略合作协议，市场监管部门依据平台数据实施线下精准监管 1 6 。以及承担公共职能的部分社会组织，社会组织在承担公共职能时所产生的数据具有公共性，如红十字会以利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的开展活动所产生，收集的数据。事业单位登记管理暂行条例第2 条。.27.第三层次是社会企业以及公民个人。社会企业在日常的生产经营中会产生、收集一些在生产经营范围内的公共数据；且社会企业本身也是公共数据的数据来源与数据基础。如滴滴公司在日常的生产经营中，掌握大量公民个人出行的公共数据；以及公民个人也在日常生活中为上述公共数据产生主体贡献“公开性”个人信息、如由公民个人提供个人出行信息等“公开性”个人信息。社会企业与“公开性”个人数据因其本身蕴含公共价值而被纳入公共数据范围。（二)公共数据的行政权运行解构以公共数据产生主体的行政权能为基础，初步勾勒出公共数据生成主体的三层结构。进而对公共数据生成主体进行行政权运行视角的逻辑解构，可以勾勒公共数据的数据范围并界定公共数据概念。以行政权力运行作为视角分解构公共数据生成主体的三层结构。首先是公共数据生成主体的第一层结构：行政机关、具有公共事务管理职能的机构。立法权是国家权力运行和行使的起始性权力，是国家存在和发展的大前提 1 7 。国家通过立法权赋予行政机关和具有公共事务管理职能的机构行政权力，是行政权力的首次行使。所以行政机关与具有公共事务管理职能的机构产生、收集公共数据，是法律赋予其履行公共事务管理的行政权力。行政权力在公共数据生成主体的第一层结构时，得到最完整与最充分的行使。其次是公共数据生成主体的第二层结构：与行政机关、具有公共事务管理职能的机构产生行政委托关系与行政合同关系的社会企业以及承担社会公共职能的社会组织。受行政机关委托的社会企业、社会组织收集公共数据是基于行政机关的委托，而非基于法律、法规授权行使行政任务1 8 ，受委托组织能够根据委托行使一定的行政职能 1 9 ，是公权力的一次让渡。而行政合同是社会组织、公民等私权利主体与行政机关共同负担起行政责任 2 0 ，也是公权力的一次让渡。社会企业、社会组织此时收集公共数据，具有一定行政权力的成分。另外，社会组织一经成立就负担起社会公共服务和社会公益活动的重任 2 1 。同时，在政府职能转变与社会组织发展进程中，社会组织参与公共服务、政府购买社会组织公共服务可以有效促进政府公共服务转型 2 。可以看出在政府职能转变与行政权发展的进程中,行政权力一部分让渡给社会组织。当行政权力在公共数据生成主体的第二层结构时，虽然不能得到最充分的行使。但依然可以通过行政权力使被委托方、行政合同相对方承担责任，要求社会组织、社会企业履行相关义务。最后是公共数据生成主体的第三层结构：社会企业以及公民个人。社会企业、公司以及公民个人都是公共数据的产生主体。但本身并不具有行政权能，当行政权力到达第三层次时，仅剩公共数据管理主体对社会企业、公司以及公民个人在收集、交易公共数据时的行政监管权力。（三）公共数据的概念界定通过对公共数据生成主体进行行政权运行的逻辑解构，已经描绘出行政权在公共数据主体三层结构中的运行脉络。进而可以通过公共数据生成主体的三层结构界定公共数据的数据范围，并对公共数据概念进行界定。第一个层次是行政机关、具有公共事务管理职能的机构在履行公共管理职能过程中收集、产生的公共数据。行政机关、具有公共事务管理职能的机构在履行职责过程中产生公共数据的同时也会相应产生政府数据。如前所论，公共数据与政府数据在第一层公共数据主体履行公共管理过程中收集、产生的数据存在重叠，而行政机关的内部政务数据（如保密数据)不在此范围之内。第二个层次是与行政机关、具有公共事务管理职能的机构产生行政委托关系与行政合同关系的社会企业以及承担社会公共职能的社会组织收集、产生的公共数据。第二层结构中的数据可以分为两个方面进行讨论，首先是与行政机关、具有公共事务管理职能的机构产生行政委托关系与行政合同关系的社会企业，因此类社会企业在日常生产经营中也会产生商业数据，故而在履行行政委托职能、完成行政合同过程中产生的数据具有公共数据与商业数据的双重属性，而此类数据在该社会企业的日后生产经营中，以该数据为基础所衍生的数据，同样具有双重属性，仅商业属性通过衍生过程而增强。社会组织因其并非行政机关、具有公共事务管理职能的机构,故而其产生的数据并不在政府数据之列；同时因其天生的非营利性,其所产生的数据亦非商业数据。综合判定，社会组织产生的数据应纳入公共数据范围。第三个层次是社会企业等产生、收集的以及由个人数据主体产生的公共数据。社会企业在日常生产经营过程中会产生大量的商业数据，此类商业数据的商业属性较强，但是因其包含大量的个人活动、地理数据28.等数据，包含如果此类商业数据交易至境外，可能会危害国家安全、公共利益。所以此类数据虽具有较强的商业属性，但是也承载了一定的公共利益；同时公民个人在日常工作中也会产生大量的个人数据，作为分子单位的个人数据并不具有很大的公共价值，但是将众多个人数据汇聚形成大数据、元数据后变产生巨大公共价值，从而个人数据在一定程度上也具有公共数据属性。通过对公共数据范围的三层结构的分析，可以看出公共数据与政府数据、商业数据、个人数据存在重叠范围，数据在不同环境与条件下会具有多重属性，故而对公共数据三层结构范围内的数据进行价值限定，会更加准确地划定公共数据范围，界定公共数据概念，即在公共数据三层结构中增加具有公共性价值的价值限定条件。但是重合属性的数据都纳人到公共数据范围,可能造成在数据多元化治理过程中，将政府数据、商业数据、个人数据都作为公共数据，都以公共数据为标准进行治理，从而损害相关数据主体的权益。故应当在公共数据分层的基础上，结合数据的分级分类制度对公共数据进行多元化治理，即对第一层、第二层公共数据进行采集、集中、维护、开放等方式治理；而对第二层、第三层的公共数据更多采取监管治理，即只有再危害国家安全、公共利益时进行管理、干预。综上所述，公共数据是指行政机关、具有公共事务管理职能的机构、社会组织、企业在履行公共管理、公共服务职能、履行行政委托职能、行政合同义务时中产生、收集的；社会企业在日常生产经营产生、收集的，以及公民个人在日常生活中产生的具有公共性价值的数据。参考文献：1李顾元.数据安全法（草案）视野下的公共数据治理 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4-3 0.责任编辑:陈 晨29