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黄河流域水权制度及实践：发展历程与未来展望(广西大学 法学院，南宁 530004)摘要:黄河流域水权制度历经雏形、探索化发展、深化改革三个发展阶段，在流域内甘肃、内蒙古、宁夏、河南、陕西五省区开启了水权试点，积累了丰富的实践经验。流域水权制度现存问题主要是水权体系的建设问题。为此，应确认以经济、生态利益为导向的水权内涵，构建行之有效的水权交易机制、优化交易平台。关键词:黄河流域；水权制度建设；水权实践；发展历程中图分类号:TV213.4 文献标志码:A 文章编号：1674-263X(2023)04-0130-03Abstract:The water rights system in the Yellow River Basin has gone through three stages of development:formative stage,exploratory development,and deepening reform.Water rights pilot projects have been initiated in five provinces and regions within the basin,namely Gansu,Inner Mongolia,Ningxia,Henan,and Shaanxi,accumulating rich practical experience.The current issues in the water rights system mainly involve the construction of the water rights framework.Therefore,it is necessary to establish a water rights system that emphasizes economic and ecological benefits,construct an effective water rights trading mechanism,and optimize the trading platform.Key words:Yellow River basin;water rights system construction;water rights practice;development processWater rights system and practice in the Yellow River basin:development process and future prospectsQIN Kexin(College of Law,Guangxi University,Nanning 530004,China)1黄河流域水权制度建设进程改革开放后，我国开始对水权制度进行初步探索。1987年，黄河可供水量分配方案（史称“八七分水”方案）正式获批，从宏观上明确沿黄各省区的初始用水量，揭开我国初始水权分配的序幕。随后出台的中华人民共和国水法明确规定水资源所有权属于国家，其与 1993 年国务院颁布的取水许可制度实施办法一同构成我国水权管理的法律基础框架，依法治水时代据此推进1。2005 年，水利部陆续出台关于水权转让及其制度建设框架的相关文件，水权转让制度逐渐成型。此后，完善水权分配环节的取水许可和水资源费征收管理条例与水量分配暂行办法相继出台，我国初始水权分配制度基本建成。2012 年，生态文明体制改革开启并不断深化，水权制度亦步入深化改革阶段，水权交易市场化生态补偿模式探索开启。2016 年，宁夏全区、陕西渭河流域作为试点区域开启水流产权确权工作。2020 年底，在黄河流域水资源超载地区有限度地暂停新增取水许可，并推动超载治理。2黄河流域水权试点实践经验总结“八七分水”方案明确了黄河沿岸各省区可供引用水量，划定了开发利用黄河水资源的红线，该方案的施行倒逼黄河沿岸各省区为缓解自身用水难题，逐步进行水资源管理模式的改革，并相继开启水权实践探索2。2.1 甘肃省张掖市农村节水型社会试点首先，张掖市探索建立总量控制与定额管理有机结合的水资源管理制度，联合运用宏观、微观两收稿日期：2023-06-06 作者简介：覃可心，研究方向为环境与资源保护法学。覃可心Vol.36 No.4Jul.,2023第 36 卷 第 4 期2023 年 7 月黑 龙 江 环 境 通 报HEI LONG JIANG ENVIRONMENTAL JOURNAL131第 4 期套指标，在全市用水总量确定的前提下，定额分配水量，推动农民设法节水。其次，创造性地利用农民用水者协会解决水权分配问题。该协会由农民选举的协会会员组成，负责将水权分配给各农户，向农民出售水票，管理配套水利设施，调处农户间的水权交易纠纷。最后，试行水票交易制度促进水权流转。农民依据水权证上注明的水量向水管单位购置水票，再凭票取水，超额用水的农民可向节余者购买水票。张掖市仅在临泽县梨园和民乐县洪水灌区的用水户间进行，水权交易的范围、规模较小；水权政策法规缺位，缺乏强有力的法律保障，水权制度配套设施不足，交易行为不规范，交易流于形式；生态评估与补偿制度不健全，推行水权交易灌区的生态损失评估不到位；此外，灌区不合理的行政分水方式对下游产生的不利影响也未得到补偿。2.2 内蒙古水权试点实践与探索2003 年，内蒙古探索分为盟市内、盟市间、市场化水权交易三个阶段1：在盟市内水权转换阶段，内蒙古开展水量分配、灌区节水，先由工业企业投资建设灌区农业节水工程，再将工程节余水量转移给工业企业，初步实现水权的转换3。在盟市间水权转让阶段，内蒙古成立水权交易平台，建立闲置水权收储机制，展开跨盟市的水权转让。2016 年，内蒙古迈入市场化水权交易阶段，该阶段水权交易呈现市场化运作，交易方式以公开交易和协议转让为主。内蒙古水权转让试点给当地带来了巨大的经济环境效应。首先，开展跨盟市水权交易，突破传统区域制约。其次，以收回的闲置水权为标的，实行政府有偿出让，克服原来仅以节水量作为水权交易标的的弊端。再次，设立国内首个省区级水权收储中心，弥补交易中介的缺位，积极培养水权交易的卖方，解决水权市场供需不匹配问题。最后，实行政府有偿出让水权，发挥市场在水资源初始配置中的作用，推进水市场的形成。2.3 宁夏水权确权、水权转让试点实践与探索宁夏紧跟内蒙古步伐，将“投资节水，转让水权”理念投入水权实践，以农业向工业转让水权的方式解决用水矛盾。但与内蒙古重点推进水权交易流转不同，宁夏试点的重心落在水权的确权上4。首先，在确权范围与对象上，宁夏按照“充分保留生活用水、合理预留生态用水、统筹生产用水”的原则对使用黄河水资源的农业、工业进行确权，农业确权登记至乡镇一级，有条件则可具体到农民用水者协会和用水大户；工业确权到企业及工业园区。其次，在确权方式上，宁夏实行严格的水资源管理制度，将黄河水指标按区、市、县三级逐级分解，工业水权结合取水许可管理，以取水许可证作为权属证明；农业方面则根据灌溉条件，因地制宜发放水权证。再次，在确权期限上，水权确权登记年限不得超过五年，登记起止时限须与取水许可保持一致。最后，在确权保障上，宁夏区党委及政府将确权登记及水权交易试点完成情况纳入最严格水资源制度考核内容，强化各级政府主体责任，高位推动确权工作。2.4 河南省跨流域水权交易试点实践与探索河南地跨黄、淮、海河以及长江四大流域，省内流域水资源分布不均，地下水超采殆尽，缺水困境亟需破局。2015 年 11 月，全国首例跨流域水权交易在河南省的新密市与平顶山市之间展开，前者身处淮河、黄河流域，用水仅依靠地下水水源；后者地处淮河流域，依傍南水北调工程实现水资源优化配置。此背景下，两市达成协议：平顶山市每年向新密市转让水量 2200 万 m3，最长使用期限为 20年，首次转让单价0.87元/m3，之后协议每三年一签，建立“长期意向”与“短期协议”相结合的水权交易动态调整机制。两市间的水量交易相当于将长江水引至黄、淮河区域，实现跨区域、跨流域的水量交易。相较于内蒙古开展的跨盟市间不同行业的水权转让实践，新密、平顶山两市间跨流域的水权交易既能解决需水方水资源紧张短缺的难题，又能盘活供水方存量水资源，还能依托南水北调工程的红利，益于推进水系互联工程，实现跨省区、跨流域的水权交易。同时，将跨流域间虚拟化的水量指标纳入交易标的的范围，注重水权交易标的的虚实结合，灵活性更强。这创造性地为黄河指标性缺水困境提供了破局思路：南水北调东线、中线供水省份通过交易将黄河分水指标转化一部分给沿黄需水省份，而供水省份又可借南水北调增引长江水指标，多方受益5。2.5 宁夏、陕西省水流产权确权试点2016 年，宁夏全区、陕西省渭河流域入选为水流产权确权的试点区域。宁夏以湿地为独立单元，在全区范围内开展湿地确权登记。陕西渭河流域则探索以水流为独立单元的确权登记路径。水流是由水域、岸线及岸线范围内相关资源共同构成的生态空间综合体，既有水、生物、土地等自然资源又涉及防洪、发电等多种开发利用方式，具有复合资源的特征。同一水流生态空间会出现包括取水权、水域与土地使用权、排污权在内的等多种使用权共存覃可心：黄河流域水权制度及实践：发展历程与未来展望132第 36 卷的情形6。渭河流域是黄河最大的支流，是华夏文明的源头，也是陕西省社会发展的核心区域，本次试点以陕西渭河流域水流产权确权为典型。首先，在水生态空间范围的划定上采用“三图层相叠加”的方法，绘制水生态空间图。其次，在划定方法上，以河道的管理范围为基础，将水流作为独立登记单元，再由各县、区划定本辖区的县级登记单元。水流产权因具备生态空间性在确权上存在难度，而法律规定和实际操作的矛盾使得确权愈加复杂。例如，我国 水法 和 宪法 规定了水资源、水流所有权皆属国家，但在水流范围的划定中却时常包含了属于集体所有的土地（荒地、滩涂等）。岸线、水域、湿地等生态空间确权是生态体制改革下对水权制度提出的新要求，新形势下，更应该把握水资源在整个生态空间中的核心作用，划清水流生态空间范围及其包含的资源要素，再统筹考虑空间单元的整体性、协调性，借鉴以往水权确权经验将所涵盖的权利综合确认7。3未来展望黄河流域水权制度现存问题主要是水权体系的建设问题，归根结底是立法缺位、立法不明、制度不能适应发展的问题。目前，黄河流域水权试点的成果和经验多数分散地规定在地方性法规和规章中，流域层面的行政法规、部门规章大多较为笼统模糊，有些规定难以适应当下的发展。国家层面仍未针对水权进行专门性立法，水权的概念在学界也未有明确定义。3.1 确认以经济、生态利益为导向的水权内涵从黄河流域水权实践上看，对水资源的开发利用主要是以经济利益为导向，侧重水权的分配、流转，急于追求水资源配置的市场化，而忽视水资源的生态利益。在试点中时常出现：水资源用途管制制度不健全无法有效规制过度取水行为，不合理的分水方式以及生态评估、补偿不到位导致流域生态遭受破坏的情形。从理论上看，对水资源的规制主要存在于自然资源和环境保护两种法律体系中，自然资源法体系对水资源的规制以水法核心，以合理开发、利用、治理为主要内容，以物权制度为参照，追求水资源的经济利益，主管部门主要为水利部；环境保护法体系以水污染防治法为依据，强调水资源的生态保护，生态环境部为主管单位，两者间不同的立法体系和管理体制难免会出现不协调、相冲突的现象。随着国家生态文明体制改革的深入，过去水权制度重心存在偏差的问题得到逐步矫正，还应在黄河保护立法中内化流域水权的经济、生态价值。第一，将具有生态性质的水资源利用权纳入水权范围，例如水排污权，排污单位在交易或者缴纳使用费后获得此项权利，可在规定期限内使用、转让、抵押水排污权，并在此基础上完善水排污权的行使、监管等内容。第二，确保将具有生态导向的原则以立法的形式确认下来，可将水权都纳入水资源管辖及生态保护与修复部分的规定中，使水权结构更加合理、完整。3.2 构建行之有效的水权交易机制，优化交易平台第一，搭建涉及全流域、跨区域、综合性的水权交易平台，并下设分中心便于处理各区域水权交易事项，加强中介平台在水权交易中的责任，特别是对项目水资源论证、水资源调查评价等环节的监督和管理控制；第二，完善交易模式，建立不同行业、区域、流域间多层次、多类型的交易模式；第三，完善合同交易制度与水权信息公示制度；第四，完善水资源监控计量制度，建立省（区）、市、县三级监控计量体系，建立水权大数据分析，加强对水资源的监控能力。参考文献：1 新 华 网.黄 河 入 海 流 黄 河 流 域 生 态 保 护 和高 质 量 发 展 不 断 推 进 EB/OL.（2021-04-22）2021-07-30.http:/ J.水利经济,2006,(1):40-42，82-83.3刘钢,王慧敏,徐立中.内蒙古黄河流域水权交易制度建设实践 J.中国水利,2018,(19):39-42.4 吴 强,陈 金 木,王 晓 娟,郑 国 楠,王 俊 杰.我国 水 权 试 点 经 验 总 结 与 深 化 建 议 J.中 国 水利,2018,(19):9-14，69.5马如国,司建宁,暴路敏.宁夏水权试点的探索与实践 J.水利发展研究,2018,18(8):26-29.6水利部网站.河南省水权试点完成首宗跨区域水量交 易 EB/OL（2016-09-13）2021-07-30.http:/ J.中国水利,2020,(17):34-36.黑 龙 江 环 境 通 报