敢问路在何方.doc

敢问路在何方？
——由一个案例透视深圳法定图则的困境与出路
深圳市城市规划设计研究院  邹兵  陈宏军

摘要：深圳实施法定图则制度，是推进城市规划民主化与法制化的一项重要改革，在取得显著成效的同时，也遭遇到许多困难和问题。本文所列举的一个申请修改用地条件的案例表明，法定图则在运行中可能会面临图则违反法定权益、公众参与效果不佳、规划部门职责不清、规划委员会的决策与监督机制不健全等方面的问题，而这些问题产生的根源不在于法定图则制度本身，而是由于宏观经济和政治环境的影响、法定图则自身定位的矛盾性并受到目前规划技术手段和方法的制约，因此对于法定图则目前能够发挥的作用应有一个客观清醒的认识。但当前面临的困难并不应该动摇对法定图则发展前景的信心，也不意味着我们现在就无所作为。事实上，改进和完善法定图则仍有大量的工作要做，论文最后介绍了深圳最近在完善法定图则的操作规则和技术体系等方面所做的努力。
关键词： 深圳  法定图则  规则  规划决策

1998年《深圳市城市规划条例》的颁布实施，标志着深圳以法定图则为核心的城市规划体系的建立。法定图则推出后，不仅在国内规划界引起强烈的反响（梁江等，2000；张苏梅等，2000），而且得到社会各界的广泛关注，并受到了深圳市政府、人大、政协甚至省委高层领导的高度重视①；在来自全社会从上至下的大力支持和推动下，法定图则工作得以全面推行，对城市土地的出让、开发和建设的有序进行以及推动城市规划决策的民主化、法制化发挥了重要作用。
但无须讳言的是，法定图则制度实施的4年中也暴露出诸多矛盾，并由此受到来自各方的批评和非议，使规划部门工作面临巨大压力，有时甚至陷入进退两难的困境。本文将通过一个申请修改用地规划条件的案例，揭示和分析法定图则运行中存在的某些突出问题。需要说明的是，本文之所以要采用案例分析的方法，完全是为了更加具体深入地剖析其中的问题，并不是要就事论事地讨论某个案件处理的是非曲直，也不是要对某个部门或机构的工作进行评判，更不希望由此引起对法定图则这项制度本身的误解或怀疑。在中国的城市发展中，城市开发与规划控制之间的矛盾早已普遍存在，并不是深圳的个别现象，更不是法定图则所引起的。恰恰是由于法定图则的实施，将这些过去隐藏起来的深层次问题暴露出来，展现出来，才显得如此尖锐突出。将规划管理中出现的问题归咎于法定图则制度，或将责任完全推到规划工作人员或规划行政部门头上是不客观的，也是不公平的。相反，正是规划部门自己推行的改革，将自己推至风口浪尖之上，遭受来自各方的激烈批评。本文反映的问题表明，改革是要付出代价并承担风险的，改革者必须要有承受巨大压力的勇气甚至做出牺牲的准备。这对于那些关注法定图则的同行们，特别是那些正在准备推行这项制度的城市的规划工作者们，或许会提供一些有益的启示。
1．一个申请修改用地规划条件的案例分析
在叙述案例之前，我们先对深圳目前法定图则的运作程序进行简要介绍。根据《深圳市城市规划条例》，由城市规划行政主管部门组织法定图则的编制工作，报城市规划委员会审批。按照《深圳市城市规划委员会章程》的有关规定，深圳市城市规划委员会（下简称“市规委”）根据审议项目类型的不同和工作分工，设立3个专业委员会：发展策略委员会、法定图则委员会和建筑与环境艺术委员会。各专业委员会受市规委委托，就各自的议事范围为市规委提供审议或审批意见。法定图则委员会（下简称“图则委”）的职责之一，是负责监督法定图则的实施，并对已批准法定图则范围内的地块修改申请和对违反法定图则的建设行为的申诉提出审议意见；但修改申请的最终审批意见由市规委决定。具体的操作程序是：法定图则修改申请须先经规划主管部门的初审，拟定初审意见及技术依据，提交图则委审议后报市规委审批，实行委员投票表决的形式决策，超过半数的通过票数为同意。
从1998年至今，深圳共有43项法定图则通过审批，成为这些地区土地开发控制和规划管理的法定依据。但在图则正式颁布实施后，规划部门每天都面临着大量要求修改法定图则所确定的规划用地条件的申请，使得法定图则的修改成为规划日常工作的焦点。以下所列举的就是一个较为典型的案例。
1．1 案例过程概述
（1）1994年，着眼于香港回归的形势需要，某新闻单位欲新办一家报纸，向深圳市规划国土局申请报业基地建设用地。经市批地例会批准，决定在福田区某片区划定红线用地约15000平方米给该单位，并于1997年6月签订用地合同。根据合同，该地功能为报社综合用地，容积率4.0，总建筑面积60000平方米。
（2）从1998年开始，深圳全面推行法定图则制度，该用地所在片区的法定图则编制工作同时展开。项目组在进行现状调研时，发现该地块自合同签订后一直未进行开发。经进一步调查获悉，由于形势的变化，用地单位已决定不再建设报业基地，因此原用地功能不复存在。经过研究，项目组将该地块功能确定为行政办公用地，容积率调整为2.0。图则草案于1999年3月完成后向社会公开展示并咨询意见②，无异议后于2000年初由市规划委员会签发并公布实施。
（3）图则颁布不久的2000年3月，用地单位正式致函规划国土局，反映自1997年之后由于形势变化和办报方针的调整，已经决定撤消建设报业基地的计划，要求改变将原用地功能改为住宅用地，并将原合同中的容积率从4.0提高到4.5。在尚未答复的情况下，2000年10月，该用地单位又再次来文要求将法定图则规定的办公用地改为住宅用地，容积率调整为3.5。
（4）2001年3月，规划国土局召开技术委员会讨论此案，认为该项申请从技术上考虑基本可行，拟同意将办公用地改为住宅用地，并报市规委审议。2001年4月，在深圳市城市规划委员会第10次会议上，先由图则委对规划国土局的意见进行了初审，同意后报市规委审定。但市规委经表决否决了图则委的意见，不同意修改用地功能，决定仍维持法定图则对该地块的规划。
（5）但此案并未就此了结，用地单位又第三次提出要求修改用地功能的申请，并要求将容积率调高到4.5。规划国土局同意申请，报图则委审议；图则委经审议同意规划国土局的意见，但鉴于该项目曾由市规委审查否决，仍提交市规委审定。2001年12月召开的市城市规划委员会年第11次会议上，市规委的审批结果是：同意将该用地功能由办公改为住宅，并将容积率调高到4.5。至此，该案的审批告一段落。
1．2 对案例中存在的若干问题的剖析
针对上述案例的处理过程，我们对目前法定图则的操作过程提出下列问题。
问题一：法定图则是否可能构成侵权？
法定图则编制之前，该地块已经签订了土地使用合同。合同中包含的规划设计条件既是对用地单位开发行为的约束，也是对其权益的认定，并应受到法律的保护。但后来编制的法定图则却规定了与合同不符的规划控制条件，是否构成对土地使用方既有权益的侵害？尽管图则草案编制期间，已经与用地单位进行了沟通，并了解到原开发条件变更的可能性；但在没有发生正式的合同变更之前，法定图则是否有权自行改变原来已经批准的设计条件？
问题二：公众参与是否能够真正落到实处？
用地单位在1997年获得土地使用权后，并没有按照合同条件如期进行开发，表明早有改变开发计划的意图。而该片区的法定图则草案在1999年3月就完成并公开展示一个月征询意见，直到2000年初才由市规划委员会正式签发颁布实施，期间历时10个月之久。用地单位应该完全有时间有条件了解到法定图则所做出的新的规定，并就有关自身权益的问题向规划部门表达自己的意见。但在征询意见期间用地单位并未提出任何异议，反而在图则正式公布不久就提出修改申请。究竟是因为用地单位对于公众咨询根本未予重视？还是缺乏与规划部门沟通的顺畅渠道？目前的公众参与是否可能流于形式？
问题三：规划行政部门该柔和行使自己的职能？
深圳市将规划审批的权力由规划行政部门移交给规划委员会，体现了决策与执行分开的现代管理原则。但这并不意味着规划行政部门对于规划审批就不再行使其职能，对于法定图则修改的申请仍然拥有初审权、第一否决权和部分决策的权力③，这也是现代管理中分层次决策所必需的。从本案来看，从用地单位提出修改申请（2000年3月）到规划国土局决定上报市规委（2001年3月），经历了长达一年的时间；从前两次申请中容积率的变化（先是4.5，后为3.5）可以判断，在此期间用地单位与规划部门之间应该经历了反复的谈判过程，才形成最终意见提交市规委审批。由此产生的问题是：规划行政部门虽然无权做出最终决策，但在决定法定图则修改申请上报时享有多大的自由裁量权？此外，一项申请由提出到形成初审意见上报历时如此之长，法定图则的现行规则能否保证规划部门的行政效率？
问题四：规划委员会的决策行为是否带有随意性？
2001年4月和12月分别召开的两次市规委会上，规划部门和图则委所表达的意见是一致的，但市规委却对于同一申请做出了前后不同的决定。尤其令人费解的是，市规委在前次会议上对于调整幅度较小的申请（修改用地功能，容积率提高为3.5）予以否决，却在后一会议上同意了调整幅度较大的申请（修改用地功能，容积率提高为4.5）。那么，市规委在做出自己的判断和决定时是否遵循明确统一的原则和充分的依据？这一过程能否保持前后一致性和公平合理性？
问题五：规划委员会的行为和决策是否也需要监督？
这是由问题四必然产生的一个疑问。根据《城市规划法》，由政府负责城市规划的审批，因此规划审批是属于行政行为。而《深圳市城市规划条例》将审批规划的权力赋予市规委，市规委不仅成为制定和修改法定图则的决策机构，同时也是终审机构。市规委虽然由市长担任主任，但市规委的组成人员中包含大量非公务人员，并不是一个独立的行政机构，那么其成员如何对规划审批的结果承担行政责任？另外，当用地单位对市规委的裁决不服时，却无法启动行政复议或行政诉讼的程序，只能再次提出申请来表达自己的意见，那么市规委的决策权力是否也需要制约和监督？
1．3 问题存在的普遍性及进一步的思考
上述案例只是规划部门每年处理的大量用地修改申请案件中较为典型的一例，类似的问题在其它案例中也普遍存在。法定图则修改申请的过程涉及三个程序和机构：规划行政部门、法定图则委员会和城市规划委员会，其中涉及用地功能和容积率调整的申请一般都要报规划委员会审批。我们从2001~2002年规划国土局处理的用地修改申请案件中抽取了87个样本进行统计分析，除去按规定由规划国土局直接同意或否决的34项外，在上报规划委员会的53项法定图则修改申请中，有47项涉及用地功能改变或容积率的调整，占88.7%；只有6项为其他内容，仅占11.3%。对于这53项修改申请的处理结果如下：由法定图则委员会否决的为1项，审议通过并上报市规委的有52项；这52项中，市规委同意的有45项，否决7项；而否决的7项中，就包括本文所列举的先否决后又同意的这一个案例。总体来看，但规划行政部门同意而最终由市规委否决的议案仅为15%，表明规划行政部门的初审意见和技术依据成为整个审查工作的主要基础性依据，对于最终的决策发挥着很大的影响力。相比而言，图则委基本上只发挥着信息传递作用，对决策效果的实质性影响不大。因此，法定图则审批的决策质量实际上取决于两个关键因素：一是规划行政部门所提供的初审意见的技术合理性，二是市规委决策程序的公正合法性。
上文所列举的问题在法定图则实施过程中具有较大的普遍性和典型性，由此也引起社会上对法定图则公平合理性的质疑，并对法定图则这项制度的健康发展产生了一定的不良影响，必须予以高度重视。值得令人深思的是，深圳之所以要推行法定图则制度，就是试图改变过去规划部门关起门来编制规划、关起门来审批规划的做法，倡导城市规划的社会化，推进规划决策的民主化和法制化进程。这一改革方向的正确性是无须质疑的。但为何实施的效果却往往不尽如人意？规划工作者不仅时时面临来自各方的批评和压力，还经常陷入自身违规侵权的尴尬境地。需要我们进一步探究的是；这些问题产生的根源究竟何在？
2．法定图则面临困境的根源
我们认为，深圳法定图则制度在运行中面临的困境，是其所处的内外部环境诸多因素共同影响的结果。这既受到现阶段经济社会发展条件和政治体制背景的制约，也与法定图则自身定位中存在的矛盾性有关，还受到目前城市规划的工作方法和技术手段的限制。
2．1 宏观经济和政治环境的影响
深圳从推行法定图则开始，就强调其更重要的意义在于规划制度方面的改革而非规划技术的创新。而作为一项制度的改革，就无法脱离我们所处的大的宏观政治背景而进行，也不能超越目前的社会经济发展阶段和水平，这是法定图则必须面对的客观现实。
（1）规划民主决策的空间受到限制
在一个长期缺乏民主意识和传统、又正处于工业化和城市化加速发展时期的国度里，推进规划决策的民主化和法制化进程也必然受到整体的经济政治制度环境的制约。《深圳城市规划条例》将法定图则的审批职能赋予由非政府成员占多数的规划委员会，将过去规划由某个部门、某几个人的决策扩大为多部门、较多人的决策，是对现行规划制度框架的大胆改革和突破；但囿于目前的制度环境和行政体制框架，这种改革在实际运作中很大程度地只停留在形式上，决策者的性质和决策机制难以发生根本性改变。
从组织机构上看，尽管规划委员会以非政府成员代表占多数，但这些非政府成员代表多数也就职于与政府部门联系密切甚至具有利益关系的企业或机构，独立的非政府组织或社区团体代表基本没有。由于他们并不明确对某特定集团或阶层负责，因此在法定图则审议中很难与政府成员形成对立的意见冲突，难以对政府决策构成制衡，也难以成为决策意见的主导者，通常也只是被动的决策工具。“领导定调、大家附和”的传统官僚决策方式也为规划委员会所沿用，决策中的长官意志依旧难以避免；虽然规划委员会名义上是非政府机构，但其实质与政府机构并无二致，距离真正的民主决策尚有不小的距离。
（2）公众参与的组织基础薄弱
法定图则推进规划决策民主化的另一个措施是加强公众参与。我国关于城市规划的公众参与问题早在1980年代就开始讨论，但一直是纸上谈兵。由于国家整体政治制度框架中缺少对公众参与的实质性规定，城市规划也不可能过度超越于其它制度层面之上。深圳试图通过法定图则的实施在此方面有实质性推进，但收效并不显著。一方面，由于非政府团体和社区力量的弱小，市民的参与活动仍然是被动、分散和无组织的；另一方面，法定图则也缺乏可操作的公众参与方式、方法、程序和准则，既难以组织起市民的有效参与，又影响市民的参与热情和态度；再加上城市规划的专业技术性较强，普通市民大多缺乏专业知识，信息获取也存在严重的不对称，必然造成公众参与活动大多流于形式；既很少能收集到建设性的意见，也难以听到真正来自基层的呼声。尽管也有一些具备较强经济实力和政治影响力的房地产开发企业，能够利用自身的优势对规划决策施加较多影响，从而使得规划更符合他们的利益需要，但他们代表的也是社会的强势集团，大多数普通市民和社会弱势群体的声音难以反映出来，这反而可能进一步加大不公平的程度。
目前我国的法制体系对于公众在更深层次上参与规划也缺乏法律支持。根据《中华人民共和国行政复议法》，只有当市民对政府部门的具体行政行为产生异议时，才能寻求行政复议的渠道。这意味着，市民并无权对法定图则规定的内容诸如规划指标、建设标准等提出异议，也不具有就规划内容本身提出上诉、请求裁决的途径。正因为如此，才有我们前面所述的案例中的“申请——否决——再申请——同意”的奇怪现象发生；由于缺乏上诉规则，规划委员会作为终审机构，迫于各种压力也只能做出对某个案件前后自相矛盾的决定，其公正性和权威性大受影响。
2．2 法定图则自身定位存在的矛盾性
法定图则作为规划改革的新生事物，远未达到成熟和完善的状态。其自身定位中存在的矛盾性也是法定图则实施中面临困境的重要根源。
（1）“规则公平”与“决策效率”的矛盾
法定图则制度设计的一个指导思想就是要达到“按照规划实施非常方便、改变规划手续繁琐”的目的（王富海，2000），从而维持规划的权威性、严肃性，创造一个相对稳定和公平的市场竞争环境。因此规定对于法定图则的修改，除二类用地相容性可由规划行政部门审批外，其余都要提交规划委员会审批；而且为保障规划决策的代表性，还规定必须在三分之二的委员会成员到会的前提下，才能启动决策程序。由于规划委员会的成员多为各职能部门领导或各行业高层人士，实际操作过程中时常出现到会总人数不足而无法启动表决的尴尬场面，对决策效率造成严重影响。随着法定图则颁布数量的增加，关于图则修改申请的数量将与日俱增；而规划委员会由于层次设置较高，会议召开的频次有限，势必造成大量案件的积压。事实上每次召开规划委员会，面对大量复杂而繁琐的修改申请，规划委员会成员根本不可能有足够的时间进行认真审查，甚至未经过申辩就按照规划部门的意见举手通过，导致审查流于形式，既无法保证决策质量，也影响决策的效率。难怪有人感叹：“早知今日，何必当初？”
当前，城市之间的竞争愈演愈烈，发展经济、吸引投资几乎成为所有城市政府压倒一切的中心工作任务。在周边城市竟相营造“简化手续、减少环节、加快审批、特事特办”的竞争环境中，法定图则若不能提高决策效率，将意味着城市众多发展机遇的丧失，必然遭致上至政府领导、下至企业和个人的激烈批评，将承担很大的政治风险。面对大规模城市建设和快速城市发展提出的对时间和效率越来越高的要求，规划管理者所面对的一个难以回答的问题是：在现阶段的城市发展中，规则的公平与效率哪个更重要？
（2） “规划理想”与“法定现实”的冲突
法定图则被认为是具有法定意义的规划，但这一定位本身就可能充满着矛盾性。首先，规划的最重要的特征是未来导向性，其内容和过程始终是为未来的行动指明方向，引导未来的相关行为来实现规划所确定的目标（孙施文，1999）。因此，规划从方法论上应该是理想主义的。
而法律是用来解决不同利益的冲突而制定的规则，从这个意义上说，法定图则就是依据法律原则来调整和平衡社会各集团及个人在城市土地和空间上的利益分配的手段。因此，对于现状土地权益关系的认定和分析就必然成为法定图则工作的基础。由于规划和法律的指导思想和工作原则并不一致，造成理想化的规划规范与法律界定的权益之间并不一定能够实现的统一；对于大量的所谓历史遗留问题尤其如此。当两者出现矛盾时，法定图则就必然面临价值取向上的两难选择：究竟是应遵循规划原则和技术规范（这同样具有法律效力）进行合理规划，还是维持已有行政行为（如设计要点、土地合同等）所确定的利益关系？特别是用地地籍和设计要点等政府批文资料，是使用单位依法取得的土地使用凭证，反映了用地单位的合法权益，直接影响规划判断和最终成果是否公平合理。如果编制的规划对信息掌握不准确或进行不适当的调整，就非常容易产生法律纠纷，使法定图则陷入自身侵权的困境。由此对规划编制人员提出了一个挑战性的问题：城市规划的规范原则与现实的权益关系哪个更具有合法性？
（3） “规划控制”与“市场运作”的错位
市场经济的一个重要特征就在于企业和个人拥有发展的自主权，能够根据自身需要和对形势的判断决定自己的行为，谋求经济利益的最大化，并带来社会利益的最大化。这是市场机制运行的基础，也是市场经济充满效率和活力的根源。尽管存在“市场失灵”的现象，但政府干预的目的应是促使市场更好地运行，而非抑制或破坏市场机制。而城市规划作为政府干预的一种手段，至今并没有找到一条既能够提高市场的效率、又维护社会公平的有效途径。
法定图则的技术方法来自传统的控制性详细规划，“控制”的思路仍然是规划的核心思想。尽管有关规划的“刚性”与“弹性”问题早已是老生常谈，但落实到具体操作上却十分困难。法定图则对于那些规划的关键要素，如用地性质、容积率、配套设施等实施“刚性”的控制规定；因为按照法律的原则，这些与经济利益分配紧密相关的要素必须给予硬性规定而不容随意更改。而规划的“弹性”只是体现在尽量减少法定图则控制的刚性指标，并通过“用地性质三类制”来建立土地相容性的要求，为土地开发提供选择的余地；并通过不同的程序设置来满足不同程度规划调整的要求。总的来看，法定图则仍然是刚性有余而弹性不足。
在实际操作中，大量的法定图则修改申请都涉及这些与经济利益密切相关的关键性指标的调整，即是对法定图则的“刚性”原则和规定的挑战。而放弃规划对本来就十分有限的几个指标的控制，实际上意味着法定图则“刚性”基础的失效。但在市场经济下，城市发展面临的不确定性明显增加，规划根本不可能对未来做出完全准确的预测和判断。法定图则修改申请中大量的改变用地功能的要求，应该视作微观经济主体应对市场机遇和风险的积极反应；只要能够有效防止或减弱其外部负效应，这些要求就是合理的并应该积极鼓励的。而对于这些要求是再高明的规划师所编制的规划也难以适应的。这就使我们不能不对于传统的以“控制”为基础的规划思想方法和技术手段进行深刻反思：“规划理性”与“市场理性”哪个更合理？哪个更有效？
2．3规划技术手段和方法的制约
 除了上述两个方面的原因外，目前城市规划技术手段和工作方法的缺陷也制约着法定图则的发展。
（1） 信息收集的困难
我们已经多次提到，法定图则若不能准确清晰地界定现状的土地权益关系，不仅对以后的成果质量会造成不良影响，而且容易引起法律纠纷。因此，全面准确掌握现状信息资料就显得尤为重要。从表面上看，这只是一个具体的技术细节问题，实际上却有赖于法定图则运作机制的协调。由于目前规划信息资料未完全实现电子化管理，一个法定图则片区的资料往往分散在多个部门、各个人手中，难以收集齐全，对于历史遗留问题的资料尤其难以获取；又由于没有明确的责任约束和追究机制，资料的收集较多受到资料提供部门（人）的态度和责任心等人为因素影响，难以完全保证质量；法定图则编制和审批历时很长，期间开发建设和土地交易行为并没有停止，而规划信息的动态跟踪系统没有建立，对于正在编制法定图则地区的项目审批如何进行管理也没有明确规定，导致这些地区产权交易的最新信息无法迅速反映到规划现状资料中。这就不可避免地造成法定图则的工作基础资料与现状真实情况不能完全相符，不仅影响规划最终成果的合理性，而且会影响法定图则的合法性。目前大量的法定图则修改申请许多都缘于现状资料的不准确。
（2）规划技术和方法的局限
城市规划是一种针对未来发展的目标行为，是一项人类有意识有目的进行的活动，因此从方法论上分析它并不是实证的，而是伦理的或规范的。这种明显带有鲜明的价值取向和人为操作的过程，必然导致规划不可能成为一种严密的科学事业，很难有客观和科学的评价标准。而法定图则的技术方法是以过去的控制性详细规划为基础的，规划的这种特征也使得法定图则难以如人们所希望的那样成为“科学”的或“理性”的。法定图则尽管已经实施了4年，但在编制技术和方法上并没有形成一套比以往的规划更严谨更成熟的技术体系，规划缺乏技术含量成为法定图则颇受外界非议的原因所在。
目前在法定图则编制中，某些与经济利益密切相关的关键性指标如容积率的确定，既没有明确的技术标准指导，也缺乏统一的原则和尺度；规划编制者或根据经验拍脑袋，或依据已批准的政府批件，造成最后确定的指标缺乏足够的依据和说服力。由于缺乏一个明确的技术规范、评价标准和操作平台来综合平衡各方面的利益关系，法定图则的合理性和公平性大打折扣，现实中往往出现这样的结果：对于区位环境条件接近的地块，却往往会有完全不同的用地性质规定；区位条件接近、用地性质相同的地块，确定的容积率相去甚远也屡见不鲜。既然原先定得就未必合理，那么修改起来就顺理成章。尽管设置了比较繁复的审批程序，但缺乏明确统一的审批指导原则和依据等关键性问题依旧没有解决，以往规划审批中自由裁量权过大、人为因素过重的弊端仍然难以克服。法定图则编制和审批中存在的主观随意性，已经严重影响了它的公平性和合理性，使得人们对这项制度的严肃性和权威性产生怀疑。
3、法定图则制度改进的思路和方法
深圳的法定图则在褒扬和批评、期望与责难相交织的环境中艰难运行了4年，已经使得时常处于矛盾冲突焦点的规划工作者深切体会到改革的困难性和艰巨性④。事实上，从2000年开始，深圳就改变了那种急于实现“全覆盖”的类似政治运动的做法，在2001-2002年间减少了委托编制的图则项目，两年内仅有17个项目（而1999~2000年共委托了122项）；为了保证图则审批的质量，适当放缓了法定图则审批的节奏（在总共委托的139项中目前仅批准43项）。与此同时，开始对法定图则推行两年来的实践进行全面的反思和检讨（张留昆，2000）。
法定图则作为一个规划运作体系，可分为制度体系和技术体系两个层面。前者包括从法定图则的编制、审批到管理实施和修改的一系列运行规则和程序，体现着法定图则的公正性；后者则是由一系列规划的技术规定、标准和准则组成，是对法定图则合理性的支持。改进和完善法定图则的工作也应从这两个方面展开。
3．1 改进和完善法定图则的决策程序和规则
市场经济就是法治经济，无论是政府、企业还是个人从事任何活动都需要按照一定的规则和程序进行，中国加入WTO后对这一要求更为迫切。尽管由于受到整体制度环境的制约，对目前规划的决策体制进行全面改革的时机并不成熟，但在现有制度框架内对法定图则运行的具体环节进行改进仍然有很大的余地。我们的工作主要通过修订《深圳市城市规划委员会章程》、《深圳市法定图则操作规程》和《深圳市规划与国土资源局依法行政手册》等文件规章而展开，其目的在于促进规则的公平并提高规则的运行效率。
（1）改进公众参与的操作方式以推进规划的社会化程度。
现有的法定图则公开展示和意见征询等制度虽然已为公众参与提供了有效的渠道，但根据Arnstein的“公众参与的阶梯”理论⑤，深圳目前的公众参与至多处于所谓“象征性参与”（Tokenism）的较低层次。为了进一步推进规划编制与决策的民主化进程，在修订的《深圳市法定图则操作规程》中，我们进行了如下改进：拓展公众参与的深度，从法定图则编制的初始阶段就加入公众参与的程序，对规划师提出了组织公众参与的要求，并规定了具体工作方式和内容。此外，实行委员会的公开听证制度，进一步增加决策的透明度；固定设立与大众媒体、社团组织和其他专业部门的联系方式，给对规划有意见的市民或开发机构及时提供申述的机会。
（2）梳理规划决策的事权划分以提高决策效率
审批手续繁琐和决策效率不高是法定图则备受责难的原因之一，而改进的出路在于对规划修改申请的审批事权划分重新进行梳理。鉴于对公益性公共设施用地的规划控制重在用地功能的“刚性”，因此将其开发强度指标调整的规划修改申请的审批权下放给规划行政主管部门；为了有效发挥法定图则委员会的职能，将法定图则局部修改申请的审批职能下放给图则委，从而达到降低决策成本、提高决策效率的目的。同时，为了防止重回规划部门独揽编制审批大权的老路，还将法定图则的操作程序纳入到新修订的《深圳市规划与国土资源局依法行政手册》中，将法定图则运作与规划部门的行政程序紧密衔接起来。
（3）逐步改革规划委员会的组织机构以提高规划民主决策的程度
通过修订《深圳市城市规划委员会章程》，进一步完善规划委员会的组织，增加委员的代表性；将规划决策方式由举手表决改为采取无记名投票方式，避免相互受到影响；实行规划听证制度，使提意见者和规划项目申请者可在适当的时候列席会议，使其有机会就所代表的利益进行辩护，并加强对规划决策的监督。另外，借鉴国外经验，我们正酝酿设立规划上诉委员会，为那些对审议结果和审议程序不满者提供继续争取利益的机会，进一步健全规划决策机制。
3．2充实和完善法定图则的技术支撑体系
如前面分析的，缺乏坚实的技术支撑不仅已成为制约法定图则的公平合理性和权威性的重要因素，也对于决策质量和效率造成不良影响。因此在完善法定图则的工作程序的同时，我们将大量的精力投入到完善法定图则编制的技术体系方面，开展了一系列的课题研究，并在此基础上编制或修订了与法定图则编制密切相关的一系列技术规范，包括：
（1）《深圳市法定图则编制技术规定》
所做的主要修订是：改变“全覆盖”的统一编制模式，制定开放性的编制技术结构，针对不同地区的建设特点和管理要求分为基本建成区、新发展地区和生态保护地区，制定不同的编制内容和法定重点，保证规划与不同类型地区的问题相结合；基本建成区由于涉及更多的现状利益关系，规划以“刚性”控制为主，图则编制深度也较为细致严格；新发展地区由于面临更多不确定性，规划留有较多弹性而提供选多种择机会；生态保护地区则重在对开发建设行为的严格控制；另外，对于公益性用地，加强对土地利用性质的控制力度，但对于其开发强度不作硬性规定；对于商业性用地，在开发强度方面要严格控制，但对于土地利用性质应留有较大余地；强调法定程序作为解决公共矛盾的基本作用，将有关公众意见征询以及部门协调作为法定图则编制必须完成的工作内容。
（2）《深圳市土地使用相容性规定》
法定图则中所设置的“用地三类制”虽然对不同的用地功能修改设置了不同的审批程序，但却缺乏明确统一的技术规定支持。实际操作中难免出现这样的尴尬：用地性质调整较大的申请由低层次的规划行政部门审批即可，而修改较小的申请却要启动更高级别的审批程序，无论是开发商还是规划审批者都感到无所适从。为了弥补这一缺陷，我们正在编制《深圳市土地使用相容性规定》，将对城市用地的混合使用以及功能调整从技术规范到管理程序都提出一系列具体细致的控制要求。
（3）《深圳市密度分区规定》
在开发强度方面，法定图则编制和审批中也同样存在确定容积率等关键指标随意性较大的缺陷。针对这一问题，我们正在编制《深圳市密度分区规定》，为开发强度控制提供技术依据。按照这一规定执行，我们虽然不能肯定每一地块确定的容积率是“科学”的，但起码能够保证它是“公平合理”的。在拥有一个统一的标准和操作平台之后，法定图则的编制和审批基本上能够做到有据可依，实现规划的“相对理性”。
（4）《深圳市城市规划标准与准则》
这是一个指导各层次规划编制的通则式技术规范。在修订中，我们特别调整了城市用地的分类方法，一方面与《深圳市土地使用相容性规定》建立有效衔接；另一方面与土地利用分类标准相协调，为规划信息与地籍信息的统一管理建立一个共同的操作平台；另外，对法定图则中的配套设施标准也给予了明确细致的规定。
3．3 改进法定图则工作的进一步设想
除了上述在完善法定图则的制度和技术体系两个方面已经开展的工作外，我们还希望能够在以下几个方面有所改进：
（1）健全法定图则编制和管理的组织体系
法定图则的编制过程实质上是一个技术立法的过程，不仅要求编制者具有良好的政治修养、专业技能和业务素质，而且对于规划对象要有相当的熟悉程度和透彻的认识。法定图则编制的周期一般都很长，而且需要不断检讨和修订，一旦开展起来，将成为一件需要长期坚持和跟踪的日常工作。这就使得建立一支稳定的高素质编制队伍十分重要。
同时，法定图则是一项复杂而审慎的工作，需要有计划有步骤地推进，不宜采用“全覆盖”的简单方式。制定法定图则的年度编制计划也十分重要，建议将近期建设规划所确定的重点发展地区首先纳入编制计划中，实现宏观层次的发展规划与微观层次的实施性规划的有效衔接。
（2）提高规划信息系统的效能
目前深圳虽然已经建立了规划信息系统，但对规划管理和规划编制的支持作用还远未发挥，在一定程度上影响了法定图则编制工作的效率和准确性。因此首先要做的工作是进一步提高现有规划基础资料信息的全面性、准确性和及时性，将各项办文工作在规划信息系统中建立档案，实现系统的动态更新；在规划编制部门设置信息查询端口，改进信息获取手段，保证法定图则编制基础工作的准确性，从而提高编制成果质量；同时要实现规划与地政管理信息系统的对接，实现真正意义上的“规土合一”。
（3）建立规划管理预警系统
我们正酝酿建设城市规划管理的预警系统，促进法定图则总体管理质量和效率的提高。这一系统的初步设想是：当局部地区的规划编制结果或单个建设项目的设计要点突破上层次规划的控制要求时，该系统将自动启动发出预警信号，从技术手段上保证上下层次规划的衔接和整体全局性控制。
4、结语
深圳法定图则实施中面临的种种困境，表明在目前的社会经济发展阶段和宏观政治背景下，靠一两项制度改革的“单兵突进”是不可能取得全局性的突破的；法定图则一下子要达到社会公众所预想的期望值也是不太现实的。过分夸大或贬低法定图则的意义和作用都无助于该项制度的健康发展，对此必须有一个清醒客观的认识和估计。尽管困难重重，举步维艰，但城市规划民主化和法制化的改革方向应是大势所趋，对此必须抱有足够的信心和继续探索的勇气，我们期望与全国规划界的同仁们一起努力探索并有所作为。
注释：
①       法定图则甚至已经成为了广东省委常委会讨论反腐倡廉时的议题。但从另一个角度看，这种“重视”对于法定图则的健康发展也未必是完全有利的，例如“尽快将法定图则覆盖到全市每一寸土地”的做法就来自于某位高层领导的指示。
②       根据《深圳市城市规划条例》，法定图则应公开展示30日，并在本市主要新闻媒体上公布。任何单位和个人都有权向市规划委员会提出对法定图则草案的意见和建议；市规划委员会对公众意见进行审议后将其结果书面通知提议人。
③       如法定图则在“三类用地相容性规定”中，分别设置了由规划部门和规划委员会审批的用地功能调整权限。在超出上述规定以外的申请，规划部门有权直接否决；对于必须提交规划委员会审批的申请，规划部门需要先提出初审意见；而对于二类性质的用地更改申请，规划部门有权直接审批。
④       一个值得回味的现象是：来自社会各界对法定图则的叫好之声远远高于规划界内部。而对于法定图则质疑或悲观的论调却大多出自规划从业人员。这或许是因为只有身处其位的人才能充分体味到这项工作的艰辛。
⑤       美国规划师Sherry Arnstein于1969年发表“市民参与阶梯”(A Ladder of Citizen Participation)一文，把公众参与规划的程度比喻为一把梯子上不同的横档。她认为公众参与可以分为3个层次、8种形式（即8个横档）。最低的第1层次是“无参与”（Nonparticipation），包括2种形式。最低形式是“执行操作”（第1横档），即一些政府机构早就制定好了规划，他们要进行的所谓公众参与就是让公众接受规划；另一种形式是“教育后执行” （第2横档），其意图是调教公众的态度和行为从而使公众接受规划。公众参与的第2层次是“象征性参与” （Tokenism），其中又分为3种形式，即第3、4、5横档。第3横档是“提供信息”，即政府向市民提供关于政府计划的信息并告知市民的权利和责任；第4横档是“征询意见”，即获取公众的意见；第5横档是“政府退让”，即政府对市民的某些要求予以让步。公众参与的第3层次是“市民权利” ，其中又分为3种形式，即第6、7、8横档，分别是“合作”、“权利代表”和“市民控制”。在1960年代，一些市民团体曾被赋予过控制某些项目的权利，或作为权利代表被授权实施某些项目。从Arnstein的阶梯理论可以看到，只有当所有的社会利益团体之间——包括地方政府、私人公司、邻里和社区非营利组织之间建立一种规划和决策的联合机制，市民的意见才会起真正作用。
参考文献
1、梁江、孙晖，规划管理体制改革的关键——审批程序的法制化，城市规划2000（7）
2、张苏梅、顾朝林，深圳法定图则的几点思考，城市规划2000（8）
3、王富海，从规划体系到规划制度，城市规划2000（1）
4、张留昆，深圳市法定图则面临的困难及对策初探，城市规划2000（8）
5、孙施文，规划的本质意义及其困境，城市规划汇刊 1999（2）
6、童明，现代城市规划中的理性主义，城市规划汇刊 1998（1）
7、Sherry Arnstein. A Ladder of Citizen Participation. 1969. Richard T. LeGates & Frederic Stout(Ed.),The City Reader(second edition), Routledge Press,2000. 240-241
作者简介
1、邹兵（19