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多重合法性的交织:农村环境治理的用工模式选择郝文强 叶 敏【摘 要】现阶段我国经济发达地区农村较为普遍采用服务外包的用工模式进行环境治理,而现有研究更多地认为这一做法受到效率逻辑的驱动,相对忽视了合法性逻辑的影响。通过对 J 县多个农村环境治理的案例研究发现,越来越多的农村开始采用“不完全外包”的农村环境治理用工模式,这一行为是在绩效合法性、行政合法性、社会合法性等多种合法性逻辑交织下发生的。研究发现:农村环境治理用工模式选择不仅要满足公民对环境治理绩效的期望,要考虑上级政府偏好与事故责任风险等行政因素,还要符合村庄的正义、公平、民主观念。这一观点突破了西方新公共管理理论的应用局限,为理解基层治理行为提供了合法性的解释框架,也为改善农村环境治理效果提供了有益启示。【关键词】农村环境治理;用工模式;合法性;人居环境整治;乡村振兴一、问题提出改革开放以来,随着社会主义市场经济体制的建立、政府职能的转变与治理方本文受国家社会科学基金一般项目“大都市郊区镇域治理单元重构模式比较与优化对策”(项目批准号:21BZZ099)、教育部哲社重大课题攻关项目“新时代特大城市管理创新机制研究”(项目批准号:20JZD030)资助。郝文强,复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生,研究方向为基层治理与政策执行,20110170043 ;叶敏(通讯作者),华东理工大学社会与公共管理学院教授、硕士生导师,华东理工大学中国城乡发展研究中心研究人员,研究方向为城乡基层治理,don0517ym 。引文格式:郝文强,叶敏.2023.多重合法性的交织:农村环境治理的用工模式选择J.公共管理评论,5(2):74-94.Cite this article:Hao W Q,Ye M.2023.The interweaving of multiple legitimacies:The selection of employment models for rural environmental governanceJ.China Public Administration Review,5(2):74-94.(in Chinese)多重合法性的交织:农村环境治理的用工模式选择75 式的创新,政府逐渐将一些公共服务项目外包给第三方承担,试图减少政府开支,提高公共服务质量。在此背景下,以建立“公私伙伴关系”为特征的环境治理模式逐渐成为广大农村的普遍选择。尤其是党的十八大以来,农村人居环境治理上升为实施乡村振兴战略、建设美丽中国的重点任务,更加驱使农村地区广泛采用服务外包的用工模式进行环境管护(杨世伟,2020)。令人疑惑的是,农村环境治理的用工模式为何会出现变化,以及受到了什么样的逻辑驱动?既有研究围绕农村环境治理方式展开了热烈讨论。一个普遍的共识是传统的政府主导或村民自治的方式存在资金困难、责任模糊、技术缺乏、效率低下的困境(Zong et al.,2012),新时代农村环境治理需要切实发挥多元社会主体的作用,通过服务外包的方式,进行市场化招聘与管理,优化环境治理效能(杜焱强等,2018)。PPP(Public Private Partnership,政府与社会资本合作)是当前服务外包的主流模式,学者们认为 PPP 模式与传统模式相比,能够有效缓解资金不足、技术和人员缺乏等现实困境,提高环境治理的效率和服务的专业化水平(李冠杰,2017)。可以发现,学界普遍认为服务外包的农村环境治理用工模式主要受到效率逻辑的驱动,而相对忽视了农村环境治理所需要考虑的合法性问题。笔者在东部发达地区(Z 省 J 县)的调研发现,当地农村环境治理用工模式呈现出一种“不完全外包”的形态,即尽管环境治理购买了第三方服务,但仍然要求优先雇用本地村民,且服务区域仅限于主干道、河道等公共区域,不包括农户房前屋后地带,从而形成了一种介于村民自治与服务外包之间的用工模式。新的用工模式出现,很有可能意味着用工逻辑的转变。为了深入挖掘农村环境治理的用工逻辑,本文对 Z 省 J 县多个村庄的环境治理实践进行了比较分析,试图为理解农村环境治理提供新的思路和启示。二、文献综述与分析思路(一)农村环境治理研究与评价 农村环境是指农村生产生活的环境,特指与农民生活相关的部分居住环境,包括以村民居住地为中心的自然环境和人为环境(吕建华和林琪,2019)。随着农民的生活水平逐渐提升与精神文化需求日益增长,农村环境治理已成为实务界与理论界共同关注的重点议题,学者们围绕农村环境治理的实践模式与理论逻辑展开了热烈讨论。当前农村环境治理的用工模式主要包括行政主导模式、村民自治模式、服务外包模式三种。在行政主导模式中,政府承担农村环境治理的主体责任(Mobin and Azmat,2015),由政府提供相应的制度规范、项目资金、技术支持并主导治理过程,但也面临分工模糊、技术短板、效率低下、难以满足村民多样化需求等困境(Liu et al.,2020)。村民自治模式主要依靠村两委组织村民进行自我管理,一般由村集体经济76 公共管理评论 2023 年第 2 期提供资金支持,强调农民在环境治理中的主体地位,能够在较大程度上动员村民参与环境治理,运行成本相对更低,能够满足村民的差异化需求,但缺点是管理水平较低、治理效果不佳(李裕瑞等,2022)。服务外包模式是指通过招标方式引入第三方承包农村环境治理工作,由第三方进行组织管理,该模式分工明确、责任明晰,能够提高环境治理的效率与质量,但也存在群众参与性不足、长期有效性不强等问题(杜焱强等,2018)。近年来,PPP 模式作为服务外包的一种创新模式在广大地区被采用,学者们认为 PPP 模式在农村环境治理中的快速扩散主要受到效率逻辑的驱动(Xu et al.,2018)。受新公共管理运动的影响,PPP 模式强调政府和市场的合作,利用准入竞争与合同管理等市场化手段,能够显著提高农村环境治理效率(姚东旻和李军林,2015)。一方面,通过公开招投标的方式能够遴选满足环境治理要求、具有更高水平的技术手段与专业服务能力的第三方,形成有效价格并消除第三方的经济租金,产生更高的效率(Derkzen et al.,2008)。另一方面,PPP 模式有利于释放政府财政资金,提高管理运营效率(Patil et al.,2016)。在 PPP 模式中,政府通过定额招标使环境治理的成本得到控制,而第三方在资金固定的情况下会努力提高运营效率,从而确保自身能够获利(杜焱强等,2016)。既有研究围绕农村环境治理的不同模式特征进行了详细探讨,并说明了农村环境治理采用 PPP 模式的效率逻辑。但农村环境治理还可能受到农村经济发展水平、社会规范、文化习俗等因素的影响(Zhang and Li,2003)。已有研究证实,农村经济发展水平、村委会规模和农村公众参与都对农村环境治理有积极的促进作用,反而是第三方机构阻碍了农村环境治理成效的提升(Qian et al.,2022),并导致了一系列本土化问题(He,2020;叶敏和董佳艺,2022)。这为我们理解农村环境治理的用工逻辑提供了新的启示。基于此,本文拟从合法性视角出发,对不同用工模式之间的异同进行详细比较,深入分析农村环境治理用工模式的选择逻辑。这不仅为理解农村环境治理的用工逻辑提供了新视角与新解释,还有助于推动 PPP 模式在中国农村社会情境中的本土化,从而建构起农村环境治理的长效机制。(二)农村环境治理用工模式的合法性框架建构环境治理从来都不是简单追求效率的行动。早在 20 世纪 70 年代,美国民权运动便引发了学界对于环境正义的讨论。“美国环境正义之父”Bullard(1990)的研究成果揭示了美国广泛存在的环境不正义现象,引起学界广泛关注。环境正义强调不同行为主体在环境政策制定和实施过程中能够享受平等的待遇和有意义的参与,主张关心和保护弱势群体的身心健康和财产安全(Rhodes,2003)。尽管在不同学科视角下,环境正义被赋予不同的理论内涵(戴其文等,2021),但环境正义理论的兴起与发展无疑证明环境治理并非简单遵循效率逻辑,公平、正义、参与等社会观念也在塑造着环境治理行为。这意味着,理解农村环境治理必须跳出效率逻辑的思维局限,多重合法性的交织:农村环境治理的用工模式选择77 更加关注社会因素对用工模式选择的影响,也就是所谓的合法性问题。合法性长期被用来解释组织与环境之间的相容性,新制度主义理论的发展使合法性问题成为理解组织制度与组织行为的新视角。Meyer and Rowan(1977)提出,“如果一个组织在正式结构中融合了社会承认的理性要素,就会提高自身的合法性,增加资源和提高生存能力”。合法性被定义为“在社会所建构的规范、价值、信念以及规定的系统中,关于一个行为主体的行为被视为合意的、正当的或适当的一般化感觉和设定”(Suchman,1995)。合法性含义的模糊性与丰富性使其成为一个具有强大解释力的概念(高丙中,2000),其具体内容因研究对象和研究情境而异,这便成就了合法性的解释力,使其被广泛应用于社会学、政治学、组织学领域。在公共治理领域,合法性通常被用来描述政府与法律的权威被民众认可的程度,合法性不仅与法治相关,还与公众对政府的信任有关(王学军等,2016)。公共价值理论对治理合法性进行了本质性规定。穆尔(2016)把公共价值定义为公民对政府和公共服务的集体期望。在公共价值创造过程中,穆尔(2016)从影响公共管理者行动的授权环境出发,讨论了治理合法性的主要来源。一是利益相关者授权,其中尤为重要的是上级政府的授权,公共价值创造者必须关注那些为他们分配责任并提供资源的顶头上司或上级政府机构的意见。二是公民授权,主要包括两个方面。一方面,公众意见是一种强大的力量,如果管理者偏好的政策与公众的信仰一致,该政策就具有较高的合法性。反之,合法性就要低得多。另一方面,公共管理者可以通过建立并经营某个机构来创造价值,前提是这个机构能够满足公民对适当的和富有效率的公共机构的要求,据此公共管理者便可继续获得公民及其代表的支持。农村环境治理作为当前基层组织承担的一项中心任务,其用工模式的合法性问题也需要从基层组织所处的授权环境特征出发进行分析。从组织的存在形式来看,基层是国家与社会之间的介质,既是国家治理的立足点,又是“社会的细胞”。基层组织是兼具行政性与社会性的政治组织,是联结国家与社会、政府与群众的行动者(汪仕凯,2018)。在农村环境治理实践中,基层组织的用工行为既要符合上级政府的偏好和要求,也要满足广大村民的集体期望,遵守当地的社会规范,由此形成了基层组织在农村环境治理中的合法性约束。基于此,本文将基层组织在农村环境治理中的合法性界定为基层组织及其治理行为被上级政府和社会公众所认可的程度。并根据上级政府与社会公众对基层组织的不同期望,将基层治理的合法性划分为行政合法性、社会合法性与绩效合法性三个方面。行政合法性是指基层组织在农村环境治理中的用工模式必须符合上级政府的偏好和要求,获得上级政府的授权和认可。基层组织是农村环境政策的执行者,按照权力的委托代理关系,基层组织面临着上级政府的行政约束(苏曦凌和黄婷,2022),由此形成了农村环境治理用工模式的行政合法性机制。一方面,基层组织的78 公共管理评论 2023 年第 2 期行为必须符合上级政府的施政意图,另一方面,基层组织在政策落实过程中还需要尽力规避可能的问责风险,以此满足上级政府对基层组织的行政要求。社会合法性是指基层组织的环境治理行为必须符合村庄社会的价值规范,获得村民的支持和信任。基层组织的环境治理行为是嵌入地方社会情境中的,用工模式必须符合当地的社会规范(王诗宗和杨帆,2018),与社会公众的价值信念一致,由此形成了农村环境治理用工模式选择的社会合法性机制。因此,农村环境治理的用工模式必须满足广大村民对社会公平、正义的价值诉求,符合当地的社会规范(崔晶,2022),并动员村民参与,进而获得村民的信任和情感支持(王佃利和孙妍,2022)。绩效合法性是指基层组织的用工模式需要满足村民对环境治理结果的期望,即环境治理效果要让村民满意,进而获得村民的认可。绩效合法性常被用来解释中国共产党政权的持久性,认为中国共产党之所以享有高水平的民众支持和信任,是基于经济持续增长的结果(Zhao,2009)。在农村环境治理情境中,基层组织作为村民选举产生的基层群众性自治组织,其本身的存续需要满足公民对环境治理结果的期望,由此形成了农村环境治理用工模式选择的绩效合法性机制。也就是说,基层组织行为需要满足公民对治理绩效的期望(Ratigan,2022),能否通过相应的绩效性行为满足公民的绩效要求就成为判断该行动者是否具有绩效合法性的标准(张乾友,2019)。在这种观念下,合法性规范的功能在于约束基层组织去做出绩效性行为(Burnier,2018),包括提高管理效率和优化治理效能。需要说明的是,绩效合法性与效率逻辑存在一定的区别与联系。效率逻辑一般是指组织自身为了节约成本、提高资源利用率进行改革,用于解释组织出于自利动机的变革行为;而绩效合法性来源于公民对治理绩效的期望,具体表现为治理结果能否让公民满意,进而获得公民的信任和授权,用于解释组织为了满足公民期望而采取的治理行为。前者是组织内在绩效驱动的逻辑,后者是组织外在认同驱动的逻辑,两者的动机有着本质性差别。尤其是对于具备行政性的基层组织而言,效率意味着“花更少的钱,办同样的事”,而绩效合法性却意味着“不管花多少钱,办让群众满意的事”。但两者也存在一定的关联之处。治理效率的提高未必能够满足公民对治理绩效的期望,但绩效合法性却要求基层组织采取有效的治理行为满足公民期望,不排除提高治理效率。也就是说,在可能的情况下,提高治理效率可以作为基层组织实现绩效合法性的一种手段。综上所述,本文建构了理解农村环境治理用工模式选择的合法性框架(见图 1)。本文认为,农村环境治理用工模式要想持续,一个基本的条件是其能够同时满足绩效合法性、行政合法性与社会合法性的要求。绩效合法性是一种生产性观念,其本质是组织的目标管理和实用主义取向(Ruef and Scott,1998),其核心是评估组织行为能否有效实现治理目标,满足公民期望。在这种观念下,农村环境治理用工模式的绩效合法性源于它对环境面貌的改善功能。行政合法性来源于科层体制内部的强制力,依靠自上而下的组织权威产生(任敏,2017),它规定了组织行为在多大程度上多重合法性的交织:农村环境治理的用工模式选择79 能够获得上级政府的认同。农村环境治理用工模式的行政合法性要求该用工模式符合政策规定,并取得上级政府的支持。社会合法性的基础是地方的文化传统、共识规则与共同利益,这些构成了基层组织活动开展的重要社会条件(Zhang et al.,2020)。农村环境治理用工模式的社会合法性意味着对当地村民利益的维护以及民众的广泛支持和参与。图 1 农村环境治理用工模式选择的合法性框架绩效合法性、行政合法性、社会合法性三者共同构成农村环境治理用工模式选择的合法性逻辑,并存在一定的相互作用关系。从公民与政府的委托代理关系出发,政府一切权力都是代表人民意志的国家权力机关授予的,必须对人民负责。因此获得人民认可和支持的基层组织,即符合绩效合法性和社会合法性的基层组织,更容易满足行政合法性要求,获得上级政府的授权与认可。但与此同时,当上级政府的行政要求与社会公众期望产生冲突时,满足行政合法性便可能意味着绩效合法性或社会合法性的缺失,此时往往意味着组织需要变革。也就是说,只有同时满足绩效合法性、行政合法性、社会合法性的农村环境治理用工模式,才能够长期存续下去。三、农村环境治理的不同用工模式及其合法性分析为深入刻画农村环境治理用工模式的选择逻辑,本研究采用多案例研究法,选取 J 县农村环境治理的三类典型模式作为案例群,对同一领域案例中涉及的变量进行横向对比,提炼关键机制。通过多案例研究,借助访谈资料的逐层归纳与案例之间的横向比较,可以总结出影响主体行动的主要范畴及其内在关联,进而建构新的理论解释(Eisenhardt and Graebner,2007)。本文在案例选择中考虑了以下因素:(1)环境治理是当前广大农村的中心工作之一,基层组织在其中投入了大量的时间、资源和精力,对农村环境面貌产生了巨大的影响,为本文深入理解基层组织的行为逻辑提供了典型的微观切口;(2)J 县农村环境治理实践包含村民自治、服务外包、“不80 公共管理评论 2023 年第 2 期完全外包”等多种用工模式,为理解农村环境治理用工模式的选择逻辑提供了具有代表性的观察窗口。案例数据来源于 2022 年 8 月期间笔者在 Z 省 J 县对多个村庄通过参与式观察、深度访谈获取的文字资料以及访谈对象提供的文献材料。笔者还通过网络搜集了当地农村环境治理的政策文件、新闻资讯,以形成完整的证据链。遵循研究惯例,为保护被访谈者隐私,本文提及的人名、地名、单位名皆为化名。Z 省 J 县位于长江三角洲东南部,自 2018 年以来,J 县通过开展“农村环境百日攻坚行动”和“全域秀美建设行动”,将环境治理升级为各村的中心工作。一方面,J县建立了“每日暗访、每月通报、年度考评”的严格考评机制,通过将日常积分管理与月度、年度考评结合起来,形成了农村环境治理工作的高压态势。另一方面,J 县投入了大量财政资源激励村民配合环境治理,对于检查合格的农户平均每年奖励 400元,对于获评最优示范村的村庄给予额外奖励。在此背景下,传统由村集体自我管理的用工模式发生变化,部分农村开始采用服务外包的环境治理用工模式,将农村环境治理工作交由第三方完成。但近年来,多个村庄发现服务外包模式与当地社会存在诸多不适应现象,开始探索形成了“不完全外包”的用工模式,该模式逐渐成为当地农村的主要用工模式(见表 1)。接下来,本文将对 J 县农村环境治理的不同用工模式一一进行介绍,并对其合法性进行深入剖析与比较。表 1 J 县农村环境治理用工模式现状治理模式开始时间D 村自我管理一直Y 村服务外包2014 年F 村服务外包2022 年X 村不完全外包2020 年H 村不完全外包2021 年G 村不完全外包2022 年(一)案例 1:村集体雇用村民进行自我管理在传统的农村环境治理中,村民自我管理是较为普遍的做法,这一方式在某些纯农业村延续至今,成为农村环境治理的用工模式之一。在该模式中,村两委通过与本村村民签订雇用合同,将村域范围内的道路保洁以及田间地头、农户房前屋后的垃圾清理与收运工作交由村民负责;并由村两委组织村干部、党员、社长、村民代表组成垃圾分类检查组,对农户垃圾分类情况进行挨家挨户检查,对于垃圾分类不合格的农户进行拍照和公示,对合格的农户给予物质奖励。以 J 县 D 村为例,该村属于纯农业村,区域面积为 4.68 平方公里,共有 733 户、2426 人。在环境治理实践中,该村两委聘用了 4 名长效保洁员、1 名垃圾清运员,还为困难户提供了 4 个公益性岗位。环卫工人大多以本村老人为主,年龄在 60 75多重合法性的交织:农村环境治理的用工模式选择81 岁。由村集体向环卫工人给付相应劳动报酬,根据分工不同报酬有所差异,长效保洁员工资约为 4000 元/月,垃圾清运员工资约为 6700 元/月,公益性岗位工资约为2020 元/月。其中,工资支付由街道承担 80%,村集体经济承担 20%。同时,村集体还需要给工作人员购买意外伤害保险。村民自我管理作为农村环境治理的传统用工模式,之所以至今被沿用,与其强大的社会合法性密切相关。村两委通过雇用本村村民承担环卫工作,能够解决部分村民和困难户的生活来源问题,符合村庄的正义观念,因而能够获得村民的广泛支持。同时,村两委把环境卫生评分工作交由在村庄内具有威信的检查组实施,可以在很大程度上避免村民因为奖励不均而产生不公平感。但与此同时,在当前农村人居环境整治政策高标准的环境治理要求下,村民自我管理的用工模式在绩效合法性和行政合法性方面有所欠缺。首先,随着农村的空心化,农村环境治理逐渐出现用工难的问题,村民自我管理的用工模式难以满足农村环境治理的用工需求。随着当地城市边缘的不断扩张,许多农民在土地征迁、两分两换、农房集聚等系列土地整治过程中得到了大量的资金补偿,生活条件得以改善,很多农民不再愿意从事劳动。招工条件变化,之前有困难户来干,后来条件好了不愿意做了。(Y 村干部 Z,20220809)其次,村民自我管理的用工模式存在治理效率低下、效果不良的问题。农村复杂的人情关系网络是环境卫生管理效率低下的主要原因。对环卫工人而言,村两委成员、小组长等都是村庄熟人,村两委的口头劝诫和训示难以对其行为形成有效约束,这导致农村环境治理成效难以达到预期目标。纯自治在实际情况中受熟人社会的“面子观”和人情关系影响,导致环境管理不善。(D 村书记 P,20220808)根据 2022 年 5 月 J 县农村环境“全域秀美建设活动”暗访情况的通报,全县平均分为 88.77 分,J 县 D 村得分仅为 82.8 分,是全县最后一名,村民对此感到失望。最后,村民自我管理的用工模式存在一定的责任风险。在农村环境治理中,愿意参加卫生保洁工作的大多是 60 岁以上的老人。老年人身体状况相对欠佳,在环境卫生工作中存在一定的意外风险。即使村集体购买了意外伤害保险,但村民“出了事找雇主”的传统观念难以改变,往往会到村委会追责,严重损害村委会的治理权威。村里的人如果发生意外,处理起来很难。保险村里给买,但出了事还是牵扯不清。(F 村干部 L,20220809)(二)案例 2:村集体委托第三方进行市场化管理随着村落形态从散居走向集聚,村庄的外来人口大幅增加,某些集聚的农村社82 公共管理评论 2023 年第 2 期区采用服务外包的用工方式进行农村环境治理,即村两委通过公开的项目招标,将农村环境卫生治理工作承包给有意愿、有能力承担的第三方,并在合同中约定项目金额与双方的权利义务。在该模式中,第三方保洁公司是农村环境治理的主体,其负责招聘工人承担环卫工作,并对村民的垃圾分类情况进行检查评分。之后,由村两委根据环卫公司提供的积分数据对村民进行奖励。以 J 县 F 村为例,该村是典型的集聚社区,区域面积 10 平方公里,共 1632 户,户籍人口为 5327 人,外来人口有 7000 人左右。该村的环卫工作交由第三方环卫公司进行管理,每年费用 240 万元。第三方公司完全按照市场化的方式招聘工作队伍,工作人员既可以是本村人,也可以是外村人,并对年龄有严格限制,一般不超过 70 岁,工人意外伤害保险由第三方公司购买。F 村第三方公司共雇用了 24 名卫生保洁员,工资约 2200 元/月,保洁员主要负责街面道路、河道清洁和厕所卫生,以及农民房前屋后的卫生检查评分。还有 6 名垃圾清运员,工资约为 3600 元/月,他们负责将垃圾运送到垃圾站,同时检查垃圾分类是否精准。F 村之所以采取服务外包的用工模式,主要是因为该模式能够满足绩效合法性和行政合法性的要求。一方面,服务外包的用工模式虽然不一定能够节约费用,但在一定程度上可以解决用工困难的问题,提高管理效率,改善管理绩效。引入第三方公司后,能够通过市场化的招聘机制扩大招工范围,吸纳来自外村的劳动力,从而满足环境卫生治理的用工需求。同时,由第三方公司对环卫工人进行直接管理,能够通过正式的管理制度与去人格化的管理方式,摆脱农村社会人情面子的干扰,实现对村民行为的有效约束,从而打造村民满意的人居环境。原来是自己管理,每年 200 多万元。2022 年 8 月 1 日开始,交由第三方经营,招标 480 万元/两年,一年 240 万元,跟自己管理费用差不多。但管理人员变了之后,责任明晰,标准统一,更好管理,环境治理效果更好。(F 村书记 S,20220809)另一方面,服务外包的用工模式能够规避村两委的责任风险,也更加符合上级政府的偏好。通过服务外包的方式将环境管护工作交由第三方公司之后,工人由第三方招聘,保险也由第三方购买,万一工作人员发生意外,村民只会向第三方追责。而且,上级政府一直鼓励社会力量参与农村环境治理,服务外包的用工模式恰恰符合上级政府的偏好。但是,服务外包的用工模式将农民房前屋后的环境卫生检查评分工作交由第三方公司这一点,容易招致村民质疑和不满,难以满足社会合法性要求。由于第三方公司的外来者身份,村民往往对其持有警惕和不信任的态度,尤其是卫生检查涉及自身的环保奖励,更容易引发村民不满。多重合法性的交织:农村环境治理的用工模式选择83 由于观念问题,农民认为房前屋后属于私人空间,第三方对农民 房 前 屋 后 的 卫 生 要 求 容 易 引 发 冲 突。(F 村 书 记 S,20220809)(三)案例 3:“不完全外包”的农村环境治理新形态由于村民自我管理与服务外包的局限性,J 县个别村庄在购买第三方服务时通过部分区域、部分内容、用工模式的特殊约定,形成了一种“不完全外包”的农村环境治理用工模式。在该模式中,村两委负责环境卫生的管理考核工作,即由村两委组织人员对农民房前屋后的卫生情况以及垃圾分类情况进行评分考核,而第三方主要负责环境卫生的管护工作。同时,村两委会在合同中约定第三方公司只需负责公共区域的环境卫生,而不负责农民房前屋后的区域;并要求第三方在招聘时优先考虑本村人,形成介于村民自我管理与服务外包之间的“不完全外包”形态。以 J 县 G 村为例,该村属于半集聚村庄,面积为 4.85 平方公里,户籍为 578 户,其中 265 户完成了集聚,户籍人口为 2017 人,外来人口有 3500 多人。该村将环境卫生外包交由第三方公司负责,但要求第三方公司优先雇用本村村民。第三方公司在本村招聘了 78 名工作人员,年龄均在 70 岁以下,由第三方公司购买意外伤害保险,这些工作人员主要负责村庄公共区域的卫生清洁工作,包括道路清扫、河道保洁、垃圾清运等,人均工资约为 3000 元/月。农民房前屋后区域则主要由农民自己进行清洁。此外,村两委组织村干部、小组长、微网格长等不定期进行走访,检查农民房前屋后的卫生清洁工作与垃圾分类情况,据此发放环保奖励。“不完全外包”的用工模式将部分区域、部分工作内容交由第三方公司,并要求第三方公司优先聘用本村人。这种用工形式既满足了行政合法性和绩效合法性的要求,也符合社会合法性的规范,从而被越来越多的村庄采纳。首先,“不完全外包”的用工模式沿用了服务外包模式的市场化招聘机制与专业化管理方式,能够克服农村环境治理用工难和效率低下的问题,取得令人满意的环境治理效果。我们村现在环境卫生的整体情况不错,今年第一季度被县里抽查,得分为 88.3 分,远高于全县平均分。(H 村村民,20220809)其次,“不完全外包”的用工模式既符合上级政策鼓励社会力量参与的偏好,也同样由第三方公司承担员工的意外伤害风险,满足行政合法性的要求。最后,在“不完全外包”的用工模式中,由村两委组织干部负责环境卫生检查工作,能够弥补服务外包模式社会合法性不足的缺陷,维护村庄的公平观念,让村民更容易接受评分结果。同时,“不完全外包”的用工模式要求第三方公司优先雇用本村村民,从而解决了部分村民的生活困难问题,符合村庄的正义观念。“不完全外包”的用工模式还将农民房前屋后的区域交由村民自己管理,采用物质奖励的方式调动84 公共管理评论 2023 年第 2 期村民参与农村环境治理,在一定程度上能够提高村民对农村人居环境整治政策的支持。第三方的工作人员对村民进行评分,有的村民不服气。我们村把部分农村环境治理任务外包出去,管理考核工作主要还是村里来做,并要求第三方聘用本村人,鼓励村民参与,提高了环境治理的效率。(G 村书记 L,20220813)四、农村环境治理用工模式选择的多重合法性逻辑对不同用工模式的合法性进行分析发现,不同用工模式在绩效合法性、行政合法性和社会合法性三个方面的表现存在巨大差异。也正是因为如此,越来越多的农村开始采用“不完全外包”的环境治理用工模式。基于此,本文从多个合法性方面对不同用工模式进行比较分析,以此进一步揭示农村环境治理用工模式选择的多重合法性逻辑。(一)管理效率提升与治理效能实现:绩效合法性的驱动在绩效合法性方面,服务外包与“不完全外包”的用工模式显然优于村民自我管理的用工模式,前两种模式的管理效率更高且能够产生更好的治理效果,因此更多村庄愿意将环境治理工作交由第三方公司负责。在村民自我管理的用工模式中,管理人员碍于熟人面子难以对工作人员形成有效约束,因此农村环境治理效率低下,环境治理效果无法令人满意。同时,村民自我管理还面临用工困难的问题。村庄自己管,请的都是 60 岁以上的村里老人,都是熟人,效率低,约束性不强,管理成效不明显。而且现在有些富裕村已经没有老人愿意干卫生工作了。(J 县 H 镇爱卫办局长 C,20220812)但在服务外包与“不完全外包”模式中,由第三方公司招聘工作人员进行管理,第三方公司作为村庄的外来者与工作人员之间仅存在正式工作关系,能够采取严格的管理制度与规章办法约束工作人员的行为,从而提升环境治理效率,改善治理效果。之前村里人管理讲人情、碍面子,扣钱不认,第三方管理的话就不存在这种麻烦了。所以,外包给第三方效率更高。保洁人员可能不变,但管理人员变了,这样便于考核,公事公办,能够明显改善环境治理绩效。(H 村干部 G,20220809)在 2022 年 5 月 J 县农村环境“全域秀美建设活动”暗访情况的通报中,Y 村的得多重合法性的交织:农村环境治理的用工模式选择85 分高达 90.4 分,F 村为 88.5 分,X 村为 87.2 分,远高于全县平均水平 85 分,取得了令人满意的环境治理成效。此外,在服务外包与“不完全外包”模式中,第三方公司通过市场化的招聘机制能够有效解决部分村庄用工难的问题。第三方公司的招聘对象不仅仅限于本村人,还包括其他经济相对欠发达村庄的劳动力。同时,第三方公司也可以通过市场化的定价机制吸引更多年龄段的村民参与,而不仅仅限于 60 以上老人。第三方公司招聘的工人不一定是本村的,都是第三方公司自己找的。本村人有的碍于面子,不愿意干;有的干活不行,不愿意要。(Y 村干部 Z,20220810)(二)上级政府偏好与行政风险规避:行政合法性的要求在行政合法性方面,村民自我管理的用工模式行政合法性较低,服务外包与“不完全外包”的用工模式更加符合上级政府偏好,且能够规避意外伤害责任风险,行政合法性相对较高。一方面,上级政府鼓励政府与社会资本合作进行农村环境治理。服务外包与“不完全外包”的用工模式更容易获得上级政府认可。2018 年,J 县生态文明示范创建行动计划明确要求“全面推进农村环境整治,鼓励和引导社会资本参与”,这成为 J 县越来越多村庄将环境治理任务外包的重要推动力。同时,城市环境标准形成了对农村环境治理专业化的巨大压力。J 县作为长三角绿色生态一体化示范区的组成部分和县域科学发展示范点,本身对环境治理具有超高标准的要求。而随着郊区社会被城市体制覆盖,农村环境被要求按照城市标准来定义,这使得农村地区不得不通过购买第三方公司专业化的服务满足更高环境标准。另一方面,农村环境治理的行政风险规避也是推动村庄采用服务外包与“不完全外包”用工模式的重要原因。由于环卫工人都是老年人,面临的意外风险相对较大,这便牵涉责任追究的问题。村民自我管理的用工模式需要村两委给工作人员购买意外伤害保险,一旦出现意外,村级组织将面临巨大的被追责风险,处置不当甚至还有可能给上级政府带来麻烦,因此村庄更愿意将环境治理工作交由第三方公司承担。在服务外包与“不完全外包”的用工模式中,由第三方公司给工作人员购买意外伤害保险,责任主体也是第三方公司,村两委的责任风险压力得以缓解。环境卫生交由第三方公司管理之后,由第三方公司给老人购买意外伤害保险,那出了意外也是第三方公司负责,而不会追究村委会的责任。(X 村干部 B,20220812)(三)社会观念规范与村民参与支持:社会合法性的塑造在社会合法性方面,服务外包的用工模式容易与村民传统观念产生冲突,社会86 公共管理评论 2023 年第 2 期合法性较低。村民自我管理与“不完全外包”用工模式的社会合法性相对较高。但村民自我管理的用工模式在绩效合法性和行政合法性方面存在一定欠缺,故“不完全外包”的用工模式逐渐被越来越多农村采纳。首先,在服务外包的用工模式中,由第三方公司对农民房前屋后的卫生情况与垃圾分类情况进行评分。但由于第三方公司的外来者身份,村民对其缺乏信任,不仅不愿意工作人员介入自家房前屋后的卫生工作,还会质疑其评分的公正性与公平性。房前屋后的区域,在以前都是自己管理,但集中居住后变成了公共空间,让我们很不习惯。而且,老人和环境治理对于“垃圾”定义不同,我们会觉得第三方打分不公平。(F 村村民 N,20220809)但“不完全外包”的用工模式将检查评分的任务交由村两委组织人员实施。村两委在每个网格设立环境卫生评分队与垃圾分类检查组进行日常的检查评分。如果村民对分数有异议可以进行检举,如果检举成功则扣检查员的工资,若无异议则给予检查员奖励。这一做法消除了村民对第三方公司进行检查评分的不公平质疑,维护了村庄的公平观念。其次,“不完全外包”的用工模式要求优先雇用本村村民,因此维护了村民的利益,符合村庄正义观念。目前,大量老人留守农村,缺乏收入来源,成为村庄中的弱势群体。对此,村两委要求第三方公司优先雇用本村有工作意愿的老人,从而给老人带来一定的劳动收入,解决了一些老人的生活困难问题,增加了村庄老人的生活幸福感,是村庄正义的体现。最后,公民参与被认为会增加公民对政府的信任,从而贡献于合法性的维持(王学军等,2016)。“不完全外包”的用工模式把农户房前屋后的区域留给了村民自己清洁,从而让农民参与农村环境治理任务,能够降低环境治理的动员成本,增强村民的认同感(Ruan et al.,2022)。村民自治很关键,环境卫生必须老百姓自己参与,才能够有所成效。(X 村书记 X,20220808)鼓励村民参与农村环境治理工作,既能够节约农村环境治理成本,还能够提升农民对环卫工作重要性的认识,提升村民对环卫工作的理解和对政策的接受度。(四)多重合法性交织:理解基层治理行为的一个整体性框架通过对 Z 省 J 县农村环境治理不同用工模式的合法性评估与比较分析可以发现,之所以越来越多的农村开始采用“不完全外包”的用工模式,是行政合法性、绩效合法性、社会合法性等多重合法性逻辑共同影响的结果。由此,我们也得到了一个理解基层治理行为合法性逻辑的整体性框架,如图 2 所示。首先,绩效合法性驱动基层组织采取积极行动提升管理效率,并实现治理效能。多重合法性的交织:农村环境治理的用工模式选择87 图 2 基层治理行为的合法性框架基层组织是村民选举产生的,需要直面广大村民的问责监督,其治理行为是否有效,治理结果能否满足公民期望,是基层组织能否继续获得公民认可与授权的关键(Ratigan,2022)。一方面,目前基层组织普遍面临沉重的治理负担与复杂的人情关系,如何从应付上级考核的繁文缛节中脱离出来(杨帆和章志涵,2020),采取行动提高环境治理效率,满足基层群众的真实需求,是提高基层治理效能的第一步。公私合作的环境治理模式能够通过第三方公司招聘和管理员工的方式,消除熟人关系对工作开展的不良影响,提高环境治理效率。另一方面,基层治理效果能否让公民满意,关系到基层组织的权威性与合法性。如果基层治理达不到村民要求,将可能导致村民失望感的放大与基层政府治理权威的下降(杨君和周自恒,2022)。在农村环境治理中,由第三方公司招聘工人并进行管理,既可以解决用工短缺的问题,还可以提高内部管理的有效性,从而提升环境治理效能。其次,行政合法性要求基层治理行为既要符合上级政府偏好,又要规避相应的行政风险。在压力型体制中,基层组织是国家治理的神经末梢,承接来自上级政府的行政任务,上级政府的政策要求和施政意图将对基层组织行为产生影响(张园园和石健,2022)。农村地区选择将环境治理任务外包给第三方公司,是在中央政策鼓励与上级政府支持的前提下做出的行为选择。同时,基层组织承接行政任务也意味着相应的行政责任的产生,如何在任务完成过程中不出纰