复合型治理：破解基层政府“指尖上的形式主义”的逻辑进路.pdf

东方论坛青岛大学学报（社会科学版）2023 年第 4 期149EASTERN FORUMJOURNAL OF QINGDAO UNIVERSITY(Social Science Edition)No.4,2023复合型治理：破解基层政府“指尖上的形式主义”的逻辑进路王 义中共青岛市委党校，山东青岛266071摘 要：互联网的发展以及数字政府的快速推进，催生了“指尖上的形式主义”。“指尖上的形式主义”是移动互联网程序发展中出现的一种新的形式主义，具有载体多样、内容翻新、发生频率高、同质化严重等特点，不仅增加基层负担，而且损害党和政府形象。在实践中出现了两种治理方式：运动式治理和常态化治理，两者具有不同逻辑机理和功效。破解“指尖上的形式主义”难题，应采取复合型的治理策略，并在治理理念、治理方式、治理预期等方面做出调整和改变。关键词：基层政府；形式主义；运动式；常态化中图分类号：D699.3 文献标识码：A 文章编号：1005-7110（2023）04-0149-09随着信息技术的广泛应用，特别是互联网+的推行，加速了政务“上云”的步伐。技术赋能为基层政府治理能力提升创造了有利条件，但“指尖上的形式主义”却让“指尖的便捷”变形走样，引发基层干部的强烈不满。党中央为推进基层减负，适时启动了专项治理并取得了显著成效，然而“指尖上的形式主义”仍然在一些地方和单位存在，并对基层政府治理产生较大负面影响。破解这一新的形式主义难题，成为推进国家治理体系和治理能力现代化进程中我们必须面对的一个严峻课题。一、“指尖上的形式主义”：新的形式主义在基层之滥觞关于基层政府的界定，学术界存在两种观点，一种观点认为，基层政府包括城市的市辖区政府、街道办事处和农村的县、乡(镇)两级政府a；另一种观点则认为，基层政府不包括市辖区政府及县级政府，其范围只限定在城市设区的街道办事处以及农村的乡镇人民政府。尽管观点不同，但基层政府在国家治理中的地位和作用都得到一致认可。大家普遍认为，基层政府是国家治理体系的基本单元。它处在行政链条的最末端，是国家与社会之间的关键连接点，是政府与市场、社会和公众打交道的关键主体。“上面千条线，下面一根针”，基层政府承担了“上传下达”的功能。一方面，党的路线方基金项目：本文系山东省社会科学规划研究项目和山东省委党校系统创新工程项目“建国后党的社会动员模式演变规律、特点及向现代化转型研究”（21CDCJ06）的阶段性成果作者简介：王义，男，吉林乾安人，中共青岛市委党校教授，主要从事公共管理研究。a 黄大戏、张绍舟：基层政府的廉政生态：概念、困境、出路，吉首大学学报（社会科学版）2018 年第 3 期。150东方论坛青岛大学学报（社会科学版）2023 年第 4 期针政策以及上级政府的重大决策必须通过基层政府予以落实；另一方面，基层群众的意见和诉求也要通过基层政府向上反映。基层政府事多权少的体制局限性，不仅使其成为各种形式主义的“重灾区”，而且有愈演愈烈的趋势。（一）形式主义是党和国家治理的难题从发展历程看，形式主义并不是一个新的现象，而是党和政府长期存在的一个顽症。形式主义，顾名思义，就是“片面追求形式而忽视内容的观点、方法和作风”。a形式主义是官僚主义、庸俗主义和功利主义的重要表现形式。我们党历来反对形式主义，党的领导人在不同历史时期都做出过重要论述。延安整风运动时期，毛泽东同志明确指出，形式主义是一种“幼稚的、低级的、庸俗的、不用脑筋”的东西，是官僚主义的主要表现形式之一，并一针见血地指出“形式主义害死人”，号召全党必须“揭破它”。b1960 年，毛泽东同志针对区乡工作存在的“会议多、文件表报多、人们蹲在机关多、事务多、一般号召多”等问题作出指示，“一定要创设条件，使这种官僚主义走向它的反面”。c邓小平同志提倡“开小会，开短会”，“要腾出时间来多办实事，多做少说”。d江泽民同志在 关于改进党的作风一文中指出：“搞形式主义，要害是只图虚名，不务实效”，“全党上下、全国上下，必须很刹形式主义、官僚主义的歪风。”e胡锦涛同志要求“脚踏实地，埋头苦干，讲实效、办实事，坚决反对形式主义和官僚主义。”f党的领导人这些重要论述为我们正确认识“指尖上的形式主义”的性质和根源奠定了理论基础。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视形式主义治理，将形式主义纳入“四风”（形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风。）整治范畴，以“踏石留印、抓铁有痕”的精神开展专项治理。习近平总书记指出：“形式主义、官僚主义同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入，是我们党的大敌、人民的大敌。”g2020 年 9 月，习近平总书记在一份反映一些政务 App 变味走样、占用基层干部大量时间的材料上作出“要摈除形式主义”的重要批示。h（二）“指尖上的形式主义”的表征及危害基层政府深受“指尖上的形式主义”的困扰。“指尖上的形式主义”与传统形式主义（线下）有所不同，是移动互联网程序发展中出现的一种形式主义，被学界称为“信息形式主义和智能官僚主义”i或者“数字形式主义”j，这种新的形式主义呈现出与传统形式主义迥异的特点。学术界对此做了很多研究，比如，赵玉林等从动机、方式、机制、效果四个维度进行解读，认为“指尖上的形式主义”广泛a 童庆华：形式主义面面观，紫光阁 2001 第 1 期。b 毛泽东选集 第 3 卷，北京：人民出版社，1991 年，第 839 页。c 中央办公厅有关负责人关于整治形式主义为基层减负情况专访：整治形式主义老问题新表现让基层干部轻装上阵，光明日报 2021 年 6 月 25 日，第 8 版。d 邓小平文选 第二卷，北京：人民出版社，1983 年，第 247 页。e 江泽民：关于改进党的作风，求是 2001 年第 1 期。f 胡锦涛：坚持发扬艰苦奋斗的优良作风努力实现全面建设小康社会的宏伟目标，求是 2003 年第 1 期。g 习近平谈治国理政，北京：外文出版社，2020 年，第 500 页。h 孙少龙、王琦、高蕾：除“指尖”之苦减基层之负各地区各部门扎实开展整治“指尖上的形式主义”工作综述，人民日报 2021 年 6 月 21 日，第 1 版。i 张祯：信息形式主义和智能官僚主义的演变、生成逻辑与治理路径，秘书之友 2022 年第 10 期。j 黄新华：数字形式主义的表征、根源与规制，国家治理 2023 年第 6 期。151复合型治理：破解基层政府“指尖上的形式主义”的逻辑进路存在于全国各地，具有一定的普遍性。a余哲西、郭妙兰则指出了“指尖上的形式主义”的五大病症，包括“机不离手眼昏昏、有图未必有真相、多了速度少了温度、溜须拍马易传染、暗藏 微腐败 风险”等。b方世南总结了其四种表现，分别是“文山会海悄变工作群、督查检查注重拍照留痕、理论学习只求打卡刷分、便民官网成为僵尸网站”。c阳军指出，技术形式主义问题可以概况为“空、假、片、涩、滥、浅、违、堵、隐”，政府网络工作出现了“异化”现象，不利于政府工作质量的提升，也给经济社会发展带来潜在的危害。d这些研究成果为我们正确认识“指尖上的形式主义”的表现提供了重要的参考。认清“指尖上的形式主义”的表现及其特点，应注重从特殊性角度进行分析。按照这一思路，我们可以发现，“指尖上的形式主义”呈现如下特点：一是载体多样。包括 PC 端信息平台、手机 APP、工作群等。信息平台多、工作群多是“指尖上的形式主义”的最直接表现。“业务群、党员群、工作群，市里群、县里群、镇里群，请回复、请查收、请上报一打开手机，各种工作通知铺天盖地而来，让人应接不暇”。e某省级政府曾经做过统计，通过治理行动，全省各级共精简整合各类移动互联网应用程序 4 万余个。f二是内容翻新。除了传统的“文山会海”外，还有定时打卡、拍照转发、积分排名、覆盖率等要求，这类要求往往重数量忽视质量，重留痕轻视结果。三是发生频率高。以工作群为例，基层干部不仅工作时间需要实时关注，即使下班休息也必须随时点击查看，否则就要被问责。四是同质化严重。以政务 APP 为例，由于缺乏整合，各单位、各部门自搞一套，导致很多工作重复，不仅浪费资源，而且降低工作效率。从本质上看，“指尖的形式主义”是线下形式主义、官僚主义在网络空间的反映，属于形式主义在“互联网+”下的变种。“指尖上的形式主义”错把手段、技巧和程序当作目的，用“工作如何完成”掩盖了“工作是否完成”，“纷繁复杂的基层社会治理问题被高度压缩和简化为一个个简单的数字”，数字形式主义四处蔓延，“群来群往”成为新常态，“处处留痕”的政治“新秀场”频频亮相，积分考核排名催生“空对空”g，“数字赋能”成为“数字负担”，“技术赋能”沦为“技术负能”。h“指尖上的形式主义”带来了很多负面影响。一是加重基层干部负担，使基层干部超负荷运转，身心疲惫，滋生厌倦，不仅效率低下，而且容易催生各种心理问题，危害基层干部的身心健康。二是败坏政府形象。指尖上的形式主义迫使基层干部将大量时间和精力用在打卡、刷分、留痕上，做了很多虚功，不求实效，严重脱离实际、脱离群众，不仅败坏政府的形象，而且容易引发负面舆情。三是扰乱基层政治生态。“指尖上的形式主义”具有顽固性，它披着技术创新的外衣，带有很强的迷惑性，容易将传统的慵、懒、散、漫等工作作风不自觉地由线下搬到线上，导致一些基层干部对待工作漫不经a 赵玉林、任颖、周悦：指尖上的形式主义：压力体制下的基层治理基于 30 个案例的经验分析，电子政务2020 年第 3 期。b 余折西、郭妙兰：直击指尖上的形式主义、官僚主义五大病症，中国纪检监察 2019 年第 15 期。c 方世南：信息形式主义的四种表现，国家治理 2020 年第 25 期。d 阳军：新技术条件下形式主义、官僚主义的新表现及其治理研究，治理现代化研究 2021 年第 2 期。e 郑少中：指尖上的形式主义，当治！，人民日报 2020 年 8 月 5 日，第 1 版。f 黄晗：给“指尖”减压给基层减负给发展助力湖南扎实开展整治“指尖上的形式主义”工作综述，湖南日报2021 年 7 月 1 日，第 3 版。g 论剑：如何治理“指尖上的形式主义”，中国纪检监察报 2021 年 10 月 21 日，第 6 版。h 胡世文：基层数字形式主义表现及治理，学习时报 2023 年 1 月 18 日，第 3 版。152东方论坛青岛大学学报（社会科学版）2023 年第 4 期心、缺少严谨的工作态度以及为党和人民事业高度负责的责任感，遇事能拖就拖、能躲就躲，无形中破坏了基层的政治生态。二、“指尖上的形式主义”治理方式比较作为形式主义的新变种，基层政府“指尖上的形式主义”引发广大基层干部的强烈反感和社会热议。以习近平同志为核心的党中央对此高度重视，出台了做针对性极强的政策文件，在全国范围内掀起了影响深远的专项治理行动，并尝试建立常态化的治理机制。（一）运动式治理2020 年 4 月，中共中央办公厅印发 关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知，指出“不得以微信工作群、政务 APP 上传工作场景截图或录制视频来代替对实际工作评价”。2021 年 1 月，关于进一步规范移动互联网应用程序整治指尖上的形式主义的通知 提出了治理“指尖的形式主义”的具体要求，如不得对上级没有明确要求的学习类移动互联网程序进行积分排名、考核，坚决杜绝“代刷分”“凑学时”现象。同一事项、同一单位原则上只建一个工作群，非工作时间不发布工作信息。按照党中央的统一部署，各地纷纷向“指尖上的形式主义”亮剑，形成了声势浩大的专项治理“指尖上的形式主义”运动。比如，安徽芜湖关停市级及以下自建的信息系统 35 个；上海把市政府各部门信息化实施职能划转至大数据中心，实现统一规划、统一标准、统一建设、统一维护；江苏开展“啄木鸟行动”，加强基层政务 APP 监督队伍建设，直接听取基层评价；江西将整治“指尖上的形式主义”纳入政府工作考核内容，等等。“亮剑行动”作为专项治理的一种形式，在短期内取得了显著成效，“以指上清风带来工作新风”，凸显了专项治理的威力。何为专项治理？专项治理通常指“在特定时间段内，针对特定问题，由权威主体发动的自上而下集中各部门人员、资源、注意力以共同完成预定的目标的治理过程”。a专项治理是运动式治理的一种重要形式，具有跨越科层制、短促突击、效果凸显等特点，深受政府部门青睐。这种治理方式贯穿了中国革命、建设以及改革开放的各个历史时期，既包括中央政府发动的波及全国的运动，也涵盖了中央政府某个部门及地方政府发起的部门性、地方性运动。前者如“环保督查”“扫黄打非”，后者如“安全生产大检查”“创城”等。目前，全国上下正在持续进行的治理方式带有鲜明的运动式特征。首先，从治理方式上看，采用的是专项整治模式。关于进一步规范移动互联网应用程序整治指尖上的形式主义的通知 由中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室正式印发，其模式符合以任务型为焦点的运动式治理所具有的共性特征。其次，从动员强度看，党中央“一竿子插到底”抓专项整治工作，各地出台具体举措，上呼下应，步调一致，在短时间内形成声势浩大的一场治理风暴。再次，从治理预期效果看，采取“一刀切”办法，力求速战速决。经过广泛动员、上下配合，“指尖上的形式主义”治理取得了阶段性成果，不仅政务信息平台少了，而且网络工作群数量得到了精简。与此同时，运动式治理的弊端也逐渐显露，基层场域内发生的“内a 张玉昆：运动式治理：对既有研究的回顾，领导科学论坛 2021 年第 3 期。153复合型治理：破解基层政府“指尖上的形式主义”的逻辑进路卷化困境”以及“密集的 政策变通 与 共谋行为、基于 治理政绩 取向的 治理剧场化 与 剧场政治 轮番上演”。a如此，运动式治理便产生了双重效应，一方面各种政务平台被集中整治，数量大幅度压缩；另一方面，新的数字平台又不断出现，基层干部的考核内容没有实质上减少，一些政府部门为了凸显自己的政绩，要求下属部门特别是基层单位下载各类 APP 的热情依旧，出现了一边为基层减负一边为基层增负的矛盾现象，基层干部依然被牢牢地绑架在手机屏幕上。上述事实，从一个侧面映射了理论界对运动式治理模式有效性的争议。赞同者认为，运动式治理“是一种根植于稳定的、制度化的组织基础上的机制，甚至已深刻嵌入到国家治理的制度逻辑之中”。b作为一种治理工具，运动式治理在我国有特殊的基础，“治理资源有限性与治理目标多元性之间的矛盾”构成了运动式治理存在的基础。运动式治理尽管在手段上是“非常规的”，但这种方式有着高度的适应性与延展性。“它的确能在短时期内制造出明显的、可见的成果，在纠偏、消除违法存量与创造震慑、示范效应等方面的成效尤为显著。”c针对运动式治理的必要性，学者潘泽泉等从内外两个维度进行了提炼：从内在条件来看，传统权威体制赖以维系的制度要素，与社会有效治理之间存在着深刻的组织矛盾，政府因而采用运动型治理机制以应对传统科层制的组织失败，以实现纠偏和规范边界的作用。从外在条件来看，转型期的中国面临着治理资源相对贫弱的处境，政府不得不通过间歇性的“运动式”治理方式集中社会资源，来应对社会治理需求与国家治理规模之间的结构性矛盾。d但更多的学者对运动式治理持否定态度。他们认为，运动式治理是“一种相对落后的治理模式”，具有明显的“非制度化、非规范化、非专业化”e特征，“存在着法治之困、治本之难以及持续乏力三大局限”。f这种治理模式蕴含着较大的风险和副作用，比如损害制度权威、造成行政之恶等。其中，学者李辉就运动式治理对制度有效性造成的伤害做了详尽分析：运动式治理的弹性逻辑可能对制度有效性造成伤害。运动式治理的本质是在常规状态和特殊状态间形成标准不一的弹性逻辑，即常规状态下可能呈现出治理低效或乏力，但在特殊状态下雷厉风行、立竿见影。这一弹性逻辑从根本上要依靠权威主义来实现，无形中是对权威主义的强化，也是对规则的僭越和伤害。ga 潘泽泉、任杰：从运动式治理到常态治理：基层社会治理转型的中国实践，湖南大学学报（社会科学版）2020年第 3 期。b 周雪光：运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考，开放时代 2012 年第 9 期。c 郝诗楠：理解运动式与常规化治理间的张力：对上海与香港道路交通执法案例的比较，经济社会体制比较2019 年第 4 期。d 王连伟、刘太刚：中国运动式治理缘何发生？何以持续？基于相关文献的述评，上海行政学院学报 2015年第 3 期。e 王连伟、刘太刚：中国运动式治理缘何发生？何以持续？基于相关文献的述评，上海行政学院学报 2015年第 3 期。f 郝诗楠、李明炎：运动式治理为何“用而不废”论作为一种治理工具的运动式治理，探索与争鸣 2022 年第10 期。g 李辉：“运动式治理”缘何长期存在？一个本源性分析，行政论坛 2017 年第 5 期。154东方论坛青岛大学学报（社会科学版）2023 年第 4 期（二）常态化治理“指尖上的形式主义”生成逻辑决定了单靠运动式治理无法将其根除。“指尖上的形式主义”何以产生？其原因有多个方面。有的学者提出，形式主义表现多种多样，五花八门，但产生形式主义的根源只有一种可能，即“上行下效”。为什么会“上行下效”？这与我国的压力型体制有关。在压力型体制下，基层政府必须完成上级布置的各项指标任务，包括经济指标、社会政治指标等。上级利用奖惩手段对基层政府进行动态控制。同时，压力型体制与数字治理之间存在多维冲突。包括“唯上主义与公民导向，层层发包与公众满意，政府主导与多元协作，部门分割与职能整合”。a有的学者从思想意识维度进行分析，认为“指尖上的形式主义”的根源是领导干部“政绩观错位、责任心缺失”。b有的从制度上追根溯源，认为“指尖上的形式主义”是“问责机制异化的相机策略”。c在越来越严厉的考核压力下，为了避免被问责，基层政府无从逃避，只能以形式主义应对形式主义。还有的学者认为，“指尖上的形式主义”产生与基层治理体系的新特点密切相关，“对上不对下”的基层治理体系与互联网技术的结合是“指尖上的形式主义”滋生的根源。d既然运动式治理存在短板，那么用何种方式予以取代？学术界提出了常态化治理的主张。所谓常态化治理（又称常规化治理），就是我们经常讲的制度化治理，即“政府通过构建明确的制度和程序，安排专门部门和人员，合理利用资源，加强技能培训，发挥社会力量的协同作用，在日常生活中实现对各种冲突的常态化、经常化和规范化管理”。e常态化治理与运动式治理至少有三点不同：一是注重制度规范建构，通过建章立制力图从根源上解决特定问题；二是强调社会力量参与，通过政治动员、社会动员等方式将社会力量纳入体制内，实现多元力量整合，避免政府闭门造车；三是强调结果的可持续性。常态化治理努力将治理效果放大，实现效益最大化。常态化治理避免了运动式治理的弊端，构建起“指尖上的形式主义”治理的长效机制。这一点在顶层设计中也有所强调。中共中央出台的 关于进一步规范移动互联网应用程序整治指尖上的形式主义的通知 提出，治理“指尖上的形式主义”，要将“当下改”升级为“长久立”，要完善机制，将集中批量化清理改为常态轻量化管理，减负松绑的成果要长期“在线”。各地在实践中积极探索，摸索出了一些经验。比如，辽宁省抚顺市督促相关单位建立严防“指尖上的形式主义”问题反弹回潮的长效机制，加强源头管控，推进资源融合和数据互通，减少重复建设；福建省连城县纪委监委将整治形式主义为基层减负落实情况纳入 2021 年监督工作清单 和 负面清单，明确考核原则，督促各部门细化绩效考核方案，取消涉及过度留痕的考核内容；江苏省金湖县纪委监委联合县委组织部、考核办等部门，规范考核体系，调整评价方式，注重实绩结果、群众评价、现场查看，要求以实绩论英雄。fa 赵玉林、任莹、周悦：指尖上的形式主义：压力型体制下的基层数字治理基于 30 个案例的经验分析，电子政务 2020 年第 3 期。b 申国华：狠刹指尖上的形式主义，红旗文稿 2019 年第 13 期。c 佟林杰、张明欣：数字形式主义的生成逻辑、制度困境及消解策略，理论导刊 2022 年第 4 期。d 吕 德 文：治 理 技 术 为 何 方 便 了 形 式 主 义，http:/ 孟迎辉、崔萌萌：社会管理范式的转移从运动式治理到常态化治理，党政干部学刊 2014 年第 11 期。f 初英杰：持之以恒整治指尖上的形式主义：从群里吼到实地走，中国纪检监察报 2021 年 7 月 5 日，第 6 版。155复合型治理：破解基层政府“指尖上的形式主义”的逻辑进路虽然我们渴望通过建章立制解决运动式治理的不足，但历史经验告诉我们，所谓的常态化治理也有失效的时候，因为常态化不等于长效化，常态化治理机制失效的现象在现实生活中屡屡上演。上有政策、下有对策；制度空转、制度成为“稻草人”等问题屡见不鲜。“指尖上的形式主义”治理中的日常预警、研判、处置系统能否发挥实际效果，不仅取决于制度设计的科学性，也受制于执行者的理解力和执行力。就制度设计而言，制度越精细化、标准化就越可能束缚基层干部手脚；就执行力而言，执行者的政治素质和业务能力对执行效果有很大的影响。在政府数字化转型背景下，基层干部数字素养的欠缺，成为“引致基层数字形式主义的重要因素”。a三、走向复合型治理数字政府方兴未艾。2022 年 6 月 6 日，国务院关于加强数字政府建设的指导意见（国发 2022 14 号）发布，明确提出要“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推进政府治理流程优化、模式创新和履职能力提升，构建数字化、智能化的政府运行新形态，充分发挥数字政府建设对数字经济、数字社会、数字生态的引领作用”。在国家政策的引导下，移动互联网的应用会越来越广，有利于“指尖上的形式主义”滋生的空间会越来越大，啃下“指尖上的形式主义”这一“硬骨头”需要我们付出加倍的努力。（一）破解“指尖上的形式主义”需要新思路形式主义之所以被称为顽症，就是因为这种现象每隔一段时间就会发作，屡治屡犯，经常性地反复。以“文山会海”为例，2012 年底出台的中央“八项规定”将“精简会议活动”“精简文件简报”列入重要规范内容，但多年过去了，“文山会海”现象依然存在，且出现新的形式由线下搬到线上。“指尖上的形式主义”治理也面临同样的难题。与过去相比，数字技术主导下的形式主义更系统、更隐蔽、更顽固。从系统性上看，“指尖上的形式主义”依附于体制内，上下贯通、左右勾连，不仅基层不喜欢，上级部门即使知道也很无奈。从隐蔽性上看，“指尖上的形式主义”披着技术创新的外衣，具有迷惑性，传统的治理手段难以触及隐藏在各种规定背后的技术形式主义。从顽固性上看，治理技术一旦建成，自有一套运作方式，并产生反向适配效应上级和下级都要依赖于技术，形成事实上的“路径依赖”。就长时段而言，基层政府“指尖上的形式主义”治理进程可能呈现出如下特点：第一阶段，运动式治理为主阶段从上到下全员发动，开展集中清理整顿；第二个阶段，巩固前期成果，注重建章立制，治理方式由运动式治理向常态化治理转型。在这一阶段，运动式治理让位于常态化治理；第三个阶段，经过常态化治理，与“指尖上的形式主义”有关的利益方的博弈进入均衡状态，问题不再凸显。这个时段维持的长短取决于治理制度的完善程度及执行者的执行力度。如果这两个要件中的一个有所欠缺，那么，“指尖上的形式主义”会慢慢累积并日益严重，新一轮集中治理整顿可能再次“登台亮相”。这样，我们将陷入“问题出现进行治理问题再爆发再治理”的恶性循环。基于形式主义顽固性及过去类似问题的治理经验，这样的结果虽然我们不愿意看到，但很可能不得不面对。a 胡世文：基层数字形式主义表现及治理，学习时报 2023 年 1 月 18 日，第 3 版。156东方论坛青岛大学学报（社会科学版）2023 年第 4 期所以，治理“指尖上的形式主义”既不能犯“急躁病”，力图通过一场运动就彻底解决，也不能因为强力整顿之后依然存在不少问题而产生“悲观论”。a我们要认清“指尖上的形式主义”的特点和运行规律，及时转换思路，寻求治理方式的新突破。（二）复合型治理策略及推进路径关于运动式治理与常态化治理之间的关系，学术界所持看法可以概括为矛盾论和协同论。矛盾论是指常规治理与运动治理相互冲突，常规官僚体制的组织失败是运动式治理得以产生并能够发挥作用的根源。b运动式治理的治理对象往往是一些重大事件、突发事件或者棘手问题，在有限时间内常规治理模式无法解决。c所以，在实践中我们就面临二选一的难题：要么选择运动式治理，要么选择常态化治理；协同论看法则与相反，其主张颇有新意。协同论则将常规治理和运动式治理理解为同一治理过程的两个阶段，其各自的特征与不同治理阶段的治理需求相适应，并且相互配合才能够完成有效的治理过程。常规治理和运动式治理是一个双层治理的有机体系，运动式治理以常规治理为基础，常规治理以运动式治理为补充，两者纵向协同才能完成治理过程。d这种观点否定了运动式治理和常态化治理之间非此即彼的替代关系，认为两者不是二选一的对立关系，完全可以实现有机结合，即将两种不同的治理方式一同嵌入基层政府“指尖上的形式主义”治理过程，并根据治理需求的变化进行动态调整。这种治理策略不同于以往单一的治理范式，强调双重治理逻辑，是一种更为全面系统的治理观。我们将之称为复合型治理。这种范式不是对单一治理模式的简单否定，而是立足基层治理客观需要的一种融合与超越。换而言之，复合型治理不是运动式治理与常规型治理的简单相加，而是一种全新的治理形态。具体到“指尖上的形式主义”治理每一个阶段，运动式治理和常态化治理不是相互否定的关系，而是以哪一个为主或者更突出而已，两种治理模式并存更符合基层治理的总体要求。比如，在常态化治理阶段，是否就完全取消运动式治理了呢？答案是否定的。因为在这一阶段，可以针对某一个具体问题在局部开展运动式治理；同样，在运动式治理为主阶段，也不忽视常态化治理，国家可以将地方创造的某些制度予以升级、推广，这就形成了常态化中有运动式、运动式中有常态化的复合型治理模式，实现了工具理性与价值理性的完美相统一。当然，上面描述的只是基层政府“指尖上的形式主义”治理的一般过程与发展态势，实际的治理过程可能远比上述假设复杂。这不仅因为运动式治理与常态化治理的交替往复很难以线性逻辑呈现，而且二者相互嵌入的方式会随着治理进程而出现多样化的形态。有时，常态化治理被运动式治理的宏大声势所掩盖，隐而不显；有时，运动式治理又暗含在常态化治理的大格局中，不加注意就很容易忽略。由此观之，走向复合型治理，需要我们做出如下改变。第一，在治理理念上，不能只满足于“破”，更要重视“立”，即从制度机制入手，为基层数字化治理提供制度指引和有效规制，以制度性整合代替运动式治理模式。这就要求我们克服短视行为和功利化倾向。第二，在治理方式上，跳出非此即彼的思维，a 蒋来用：中国共产党反对形式主义的历史性考察与分析，河南社会科学 2019 年第 12 期。b 许汉泽、邵瑞雪：从运动式治理到常规化治理：脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的逻辑转换，山西农业大学学报（社会科学版）2022 年第 5 期。c 董明伟：制度整合式治理替代运动式治理的创新优势与路径构建，领导科学 2021 年第 22 期。d 安永军：常规治理与运动式治理的纵向协同机制，北京社会科学 2022 年第 2 期。不将运动式治理与常态式治理视为“相互替代关系”，“两者皆可视为中国国家治理的双重过程和有机组成部分”，并且“在一定条件下可以也必须进行衔接”。a我们应努力找到两种治理方式的衔接点，实现两种治理方式优势互补。第三，在治理预期上，不能有毕其功于一役的想法。必须打持久战，要采取分布推进的策略，将阶段性目标与长远目标紧密结合，以便让数字赋能更好地服务基层治理现代化。综上，推进基层政府治理的数字化、智能化是时代发展的大趋势，不能因为“指尖上的形式主义”而否定数字赋能的合理性。面对呼啸而来的数字时代，我们必须勇敢地迎头而上。破解基层政府“指尖上的形式主义”难题，应秉持系统思维、辩证思维。在治理工具选择上，发挥运动式治理和常态化治理的组合优势，构建新的复合型治理模式。这不仅契合科层制组织运转的特点，也能够满足治理基层政府“指尖上形式主义”的现实需要。治理逻辑的变化将直接直接影响政策逻辑和实践逻辑的转型，这就要求我们破立并重，逐步铲除“指尖上的形式主义”生存的土壤，让基层干部从无谓的事务中解脱出来，把更多的时间和精力放在为民办实事上。治理“指尖上的形式主义”需要发挥运动式治理和常态化治理的优势，不意味着推进过程的一帆风顺。毕竟，运动式治理与常规治理在实践中往往存在相互排斥的现象并暗含内在张力，这一点无法否认。另一方面，运动式治理和常态化治理在一定条件下可相互转化，如果不能相互转化就无结合的必要与可能。在基层政府的“指尖上的形式主义”治理过程中，二者相互转化的条件是什么？转化的逻辑机理和运行方式有哪些？等等，都需要我们进行深入的理论研究和大量的实践验证。本文仅仅提出了命题并做了初步论证，更加繁重的工作有待理论界同仁聚力而为。责任编辑：侯德彤Compound Governance:The Logical Approach of Breaking the Formalism at the Fingertips of the Grassroots Government Wang YiParty School of the CPC Qingdao Committee,Qingdao 266071,ChinaAbstract:The development of the Internet and the rapid advancement of digital government have given birth to formalism at the fingertips.This is a new formalism emerging in the development of mobile Internet programs,which has the characteristics of diverse carriers,content renovation,high frequency of occurrence,and serious homogenization,which not only increases the burden of the grassroots,but also damages the image of the Party and the government.In practice,there are two kinds of governance:mobilized governance and regular governance,which have different logical mechanisms and effects.To solve the problem of formalism on the fingertips,we should adopt a compound governance strategy,and make adjustments and changes in the concepts,methods,expectations and other aspects of governance.Key words:grass-roots government;formalism;mobilized governance;on a regular basisa 郝诗楠、李明炎：运动式治理为何“用而不废”论作为一种治理工具的运动式治理，探索与争鸣 2022 年第10 期。