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财政支农七十年：总量、结构与分布变迁杨良松 摘要：本文基于支农支出的总量、结构、政府间分布与地区间分布的视角，总结了新中国成立七十年来财政支农支出的变迁。主要发现如下：第一，七十年来，财政支农支出总量显著增加，农业支持强度和重视程度也显著增强。第二，财政支农支出结构显著优化，支出结构从重点支持农业生产、水利建设转向对农业、农村和农民的全面支持。第三，中央财政一度在基本建设中有较高比重，但多数时期支农支出主要由地方财政承担。第四，农业支持强度存在显著的区域差异与省际差异，但地区间差异逐渐缩小。总体而言，七十年来国家对农业、农村和农民由“取”向“予”转变，成功构建起城市支持农村，城乡公共资源均衡配置的财政支持框架；但支农支出在效率提升和结构改革等方面仍有改进空间。关键词：农业支出 农林水支出 支出结构 政府间关系 地区差异一、引言农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，而财政支农支出是政府支持“三农”的主要手段。新中国成立七十年以来，财政支农支出大幅增加，支出额从 年的 亿元增至 年的 亿元；农业支持强度也从 增长到。财政支农支出在推动农业增长、农村发展和农民生活改善中发挥了重要作用，总结七十年以来支农支出的发展与变迁，对于理解财政支出、“三农”问题与乡村振兴均具有重要价值。本文基于 年数据，对新中国七十年以来财政支农支出的演变与结构进行分析。首先，我们使用多个指标衡量财政支农支出总量的变化，并 本研究获得西南财经大学研究阐释党的十九届六中全会精神专项项目“财政支农视角下我党农业农村农民工作的历史经验研究”（）资助。杨良松，经济学博士，西南财经大学财政税务学院副教授（）。基于农业支持强度初步区分了 年前的探索阶段、年的调整阶段与 年至今的反哺阶段，还分析了中央政策对财政支农的推动作用。其次，鉴于七十年来支农支出的统计口径有大幅调整，结构也有巨大变化，本文对支农支出的统计口径和结构进行了研究，细分支农支出涉及的类级、款级与项级功能科目，形成基本一致的统计口径；并基于此对支农支出的结构变迁进行了研究，包括 年前支援农村生产支出、农林水气事业费和基本建设等支出，年后农业、林业、水利与扶贫等支出的占比变迁。再次，中国拥有中央、省、市、县、乡五级政府，政府间财政关系对支农支出有重要影响，故本文也探讨了支农支出在各级政府间的分布。最后，各地“三农”问题迥异，支农支出也相差较大，故论文也测度了七十年来财政支农强度的地区差异，包括主要的区域差异与省际差异。通过对七十年财政支农进行系统梳理与研究，本文希望能历史地、全面地展示中国财政支农的经验。现有文献对于财政支农支出进行了广泛的研究，大致可分为四类：第一类文献分析支农支出规模的变迁。部分文献对改革开放以来的支农支出规模及其影响因素进行了研究（朱钢，；安广实，；李普亮、贾卫丽、陈锐，）；也有文献探讨了财政支农的合理口径（李放、朱靖娟，），以及不同口径下的支农支出（张俊伟，）。还有部分文献探讨了特定一类支农支出，如农业直接补贴（林万龙、茹玉，）和农业保险补贴（肖卫东等，）的变迁。第二类文献探讨了支农支出的地区差异及成因，如支农支出的省际差异（蒋俊朋、田国强、郭沛，）及转移支付等因素对地区支农支出影响（杨良松，）。第三类文献关注支农支出的影响，包括支农支出的投入产出效率（李燕凌、欧阳万福，），支农支出的政策效应，如对农业短期波动（张元红，）、城乡收入差距（陆铭、陈钊，）、村内收入差距（万海远、田志磊、徐琰超，）、居民消费（毛其淋，）、农村减贫（王娟、张克中，）、农村经济发展（温涛、董文杰，）等的影响。另有大量文献专门研究农业补贴的影响，如对农业生产和消费的影响（李江一，），综合性收入补贴对玉米全要素生产率的影响（朱满德、李辛一、程国强，），农机购置补贴对农业机械使用效率（潘彪、田志宏，）的影响，等等。上述文献主要是经济学视角，第四类文献则基于社会学或政治学视角研究支农项目支出，如“项目进村”过程中分级运作机制和治理逻辑（折晓叶、陈婴婴，），农地整治项目（桂华，）、农业综合开发项目（狄金华，）和扶贫项目（殷浩栋、汪三贵、郭子豪，）的运作逻辑，项目制对乡镇政府行为（付伟、焦长权，）和基层治理结构（李祖佩、钟涨宝，）的影响，以及项目分配的宏观效应和微观效应（陈家建、巩阅瑄，），等等。不过，尽管上述文献对于财政支农支出有深入研究，但尚无文献对新中国成立 中国研究 第 期七十年以来支农支出的总量、结构和分布等关键特征进行总体回顾。与上述文献相比，本文的贡献在于首次系统性地总结了新中国七十年来财政支农支出的总量、结构、政府间分布与地区间分布特征。尤为关键的是，七十年间财政支农支出的统计口径和支出科目均发生了巨大变化，不同时期农业、水利、扶贫和基本建设等支出结构也有很大差异，忽视口径与结构差异将可能误解支农支出的总量、成因与影响。但少有文献关注到支农支出的结构变化，更无文献系统性使用款级与项级科目数据对支农支出结构进行梳理。而本文通过系统性梳理支农支出的统计科目和结构，深化了对于支农支出的理解。从更广视角来看，本文为理解中国财政支农和“三农”问题提供了坚实的基础。财政支出体现政府的战略和政策，而支农支出是财政支出中重要组成部分，故本文在一方面可以直接深化对财政支出和政府行为的理解，另一方面，也可以推动对于“三农”问题的相关研究。进入 世纪以来，国家对农业、农村和农民由“取”向“予”转变，越来越倾向于通过财政支出来推动“三农”问题的解决，近年来的脱贫攻坚和乡村振兴无不如此，与“项目制”相关的大量研究也试图理解财政支农支出的分配与使用过程。本文通过梳理财政支农支出的总体情况和演变，将为理解上述问题提供扎实的宏观背景。二、财政支农支出总量本部分首先报告了财政支农支出总量的变迁。按通常做法，我们考察了支农支出的绝对值，支农支出占预算内支出或一般公共预算支出比重，以及农村人均支农支出（财政支农支出总额 农村居民人数）。但不同时期与不同地区的产业结构和财政支出结构有显著差异，单纯依靠上述指标很难有可比财政支农七十年：总量、结构与分布变迁文献之中，张俊伟（），李放、朱娟（）的研究一定程度上涉及了财政支农的结构问题。但他们主要是侧重于定性描述，较少结合财政支出科目进行实证分析；所用数据也集中在 世纪 年代和 世纪初。例如，改革开放以来，第一产业占国内生产总值的比重趋于下降，年第一产业占 之比为，年达到，之后总体上趋于下降，年占比为。地区差异也非常明显，以 年为例，第一产值占比较低的北京、上海、天津三地仅有、和，而占比较高的广西、黑龙江、海南则有、和。若不考虑这种时间和地区上的差异，可能会得出错误结论。例如，若只观察改革开放四十年财政支农支出占一般公共预算支出之比，会认为财政对农业的支持变化不大；但若考虑到农业产值占国内生产总值的比重的变化，则会发现财政对农业的支持强度和重视程度明显上升。性。在现有文献之中，农业支持强度是一个常用指标，指的是财政支农支出与第一产业产值的比值，用以衡量每单位第一产业产值受财政支持的强度（朱钢，；世界银行，；李普亮、贾卫丽、陈锐，；杨良松，）。因其能很好地考虑农业发展水平的时间与地区差异，故本文主要采用这一指标。此外，我们还计算了财政对农业的重视度指标，指支农支出占财政支出的比重与第一产业产值占国内生产总值的比重的比值；若此指标高于，说明财政对第一产业的支持强度高于其他产业。图 财政支农支出总量的变迁资料来源：年农业事业费，支援农业生产支出，农林水部门基本建设支出均来自财政部农业司国家财政用于农业支出统计资料（）。支援不发达地区支出 年数据为推算所得，年数据来自历年财政部国库司地方财政统计资料。年支农支出主要来自中国财政年鉴，其中报告了 年国家财政用于农业的支出，包含支援农村生产支出和农林水利气象等部门事业费、农业基本建设支出等。年数据来自相关年度中国统计年鉴。图 来源相同。说明：本文的财政支农支出口径采用的是 年后的“农林水支出”科目口径，即所谓“中口径”。年政府收支分类改革之后，财政支出统计按照功能分类，更加科学规范，故本文主要参照这一口径。由此向前追溯，年之前，支农支出包括支援农村生产支出，农林水等部门的事业费，农林水基本建设支出，支援不发达地区支出。对相关科目的更多分析请见本文第三部分第一节。中国研究 第 期客观而言，在计算财政支农支出占一般预算支出的比重时，分母是预算内支出或一般公共预算支出，未计入预算外支出，或近年来支出金额较大的政府性基金支出和社会保险基金支出；则这一指标会高估支农支出比重，从而高估农业重视程度。但考虑一般预算支出是中国政府支出的主体，本文采用的指标应该可以大致刻画财政对农业的重视度；且从数据可得性角度来看，预算外支出等数据的可得性较差，难以获得长时段的统一口径数据。图 农村人均支出额与农业重视程度的变迁图 和图 报告了七十年来财政支农支出总量的变化。财政支农支出从 年的 亿元增至 年的 亿元，年进一步达到 亿元，较之新中国成立初增长了 余倍。农村人均财政支农支出也从 年的 元增至 年的 元。支农支出占一般公共预算支出的比重比较稳定，多数年份都在 左右。农业支持强度与农业重视度分别从 年的、增至 年的、，也有非常明显的增长。根据农业支持强度的变化，本文将七十年的财政支农初步分为三个阶段：财政支农七十年：总量、结构与分布变迁财政支农有多种口径，本文采用的是中口径，指的是财政部对支农支出的统计口径，如 年后的农林水事务支出。张俊伟（）、李放、朱娟（）均指出，财政支农支出有宽、中、窄三种口径。窄口径支农支出指的是财政对农业的支出。由于林业、水利等支出的受益范围并不局限于农村和农民（如大中型水利设施的服务对象覆盖城乡），不包含在窄口径中。窄口径会低估财政支农支出，且数据限制也使得统计较为困难。宽口径则尝试测度财政对农业、农村和农民的全部支持支出，除“农林水支出”外，还需要纳入教育、医疗卫生、社会保障和环境保护等科目中对“三农”的投入，如农村教育支出，财政对新型农村合作医疗的补助支出，乡镇卫生院支出，农村医疗救助支出，基本公共卫生服务支出中用于农村居民的支出，农村最低生活保障支出，退耕还林支出，甚至还有乡镇政权支出，等等。但客观而言，准确测算宽口径支农支出存在诸多困难。一方面，受财政统计科目设置与数据可得性限制，准确测算 年之前上述科目的历史数据难度较大；另一方面，近年的趋势是整合农村与城镇公共服务，这使得区分城乡支出更加困难，还可能意味着区分城乡公共服务支出的意义逐步下降。年 月国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见指出，取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口。由此带来公共服务和财政统计的变化。此处以医疗卫生支出进行说明，医疗救助方面，年起，原来的城市医疗救助、农村医疗救助两项整合为城乡医疗救助项目，不再区分城乡。居民医疗保险方面，年 月国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见指出，国家整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度；此后财政支出中也主要体现为财政对城乡居民基本医疗保险的补助项支出，农村和城镇医保的区分逐渐模糊，难以准确区分二者。公共卫生方面，占主体的基本公共卫生服务支出项也无法区分城乡居民的分别受益额。故本文也不采用宽口径。年和 年部分数据如第一产业产值、中央和地方支农支出数缺失，故分析自 年起。第一阶段为 年改革开放前的探索阶段。这一时期农业支持强度有较大波动，年农业支持强度总体趋于上升，年为改革开放前农业支持强度最高的两年，其中 年达，远高于其他年份。其后农业支持强度有所降低，年后又逐年上升。相对而言，本阶段农业支持强度的波动较为明显，且从后文还可看出，这一阶段支农支出的结构变化也比较剧烈，表明财政对农业的支持尚处于探索阶段。第二阶段为 年的调整阶段。本阶段农业支持强度不高，甚至总体上趋于下降，年农业支持强度仅有，较之 年的 有大幅的降低。农业支持强度下降主要发生在 年，同期支农支出占预算内支出的比重也有所下降。年中央一号文件强调：“为保持工业与农业的均衡发展，从七五计划开始，国家对农业基本建设的投资和农业事业费，将适当增加。”数据也表明，年支农支出占财政支出之比确实有所上升，但农业支持强度却基本不变。年后支农支出比重和支持强度又有所下降。不过，从农业重视程度来看，年的 与 年的 差异不大，这表明不同指标间确实存在显著的差异。农业支持强度下降主要有以下原因：首先，农村改革释放农村活力，促使第一产业产值快速增长，从而导致农业支持强度下降。年，中央连续发布五个“一号文件”，通过明确家庭承包责任制、改革人民公社制度、鼓励发展农村商品经济等一系列举措，显著提高了农民生产积极性和农业生产率，农民生产生活条件得到明显改善（杜润生，）。其次，世纪 年代财政体制由统收统支管理体制改为财政包干体制，导致“两个比重”（财政收入占 的比重与中央财政收入占全国财政收入的比重）下降（项怀诚，），较大程度削弱了财政对农业的支持能力。值得注意的是，年 月颁布的农业法第四十二条规定，“国家逐步提高农业投入的总体水平。国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”；这在 年和 年农业法修订版中得到重申，使得支农支出的持续增长有了法律保障。第三阶段为 年至今的反哺阶段。分税制改革之后，一般公共预算收入增长明显，财政支持农业的能力增强，对农业的重视程度也明显增长。从数据来看，年起农业支持强度有显著提升；且下文分析表明，年开始财 中国研究 第 期朱钢（）对这一时期财政支农支出的发展趋势及其成因有深入分析。政支农政策开始转向。农业支持强度在 年后进一步增长；年起增速尤为明显，支持强度从 年的 增至次年的，年大幅增至，之后也保持高速增长，年达到。财政对农业的重视程度也明显增加，年，财政对农业的重视程度首次超过，年更进一步增至，表明财政对第一产业的重视程度已经超过第二产业与第三产业。后文对结构的分析还发现，年至今的支农支出经过多次调整，结构也有显著优化。需要强调的是，正是中央对“三农”问题的高度重视促进了财政支农支出的快速增长。客观而言，由于长期的城市偏向政策（蔡昉、杨涛，；王德文、何宇鹏，），财政对农业的支持力度长期不高；农业税及附加的各种税费还对农民造成了较重的负担（陶然、刘明兴、章奇，；章奇、刘明兴、单伟，；周飞舟、赵阳，）。但从 世纪 年代末开始，涉农财税政策开始明显转变。年党的十五届三中全会中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定指出，“坚持多予少取，让农民得到更多的实惠”。年 月中共中央国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知也提出，对农民要“多给予、少索取”。年 月召开的中央农村工作会议进一步强调，增加农民收入总的指导思想是“多予、少取、放活”，这一思想在 年被写入中央一号文件。这一系列文件标志着财政支农的指导思想发生了根本性转变，对农民由“取”向“予”转变，开启了工业反哺农业、城市支持农村和城乡公共资源均衡配置的进程；财政支农重点也从以促进农业生产为目标，转向以促进农业农村的全面发展为目标。年，连续 年的中央一号文件均关注“三农”问题，体现了中财政支农七十年：总量、结构与分布变迁值得注意的是，年全面废除农业税之前，农民一方面接受财政支持，但另一方面也需要缴纳农业税费，故财政对农业和农民的支持力度会受到农业税费的对冲；相比之下，农业税废除之后，财政对农业的净支持力度会更高。对财政农业净投入的分析参见朱钢（）。历年文件分别为：年关于促进农民增加收入若干政策的意见；年关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见；年关于推进社会主义新农村建设的若干意见；年关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见；年关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见；年关于 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见；年关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见；年关于加快水利改革发展的决定；年关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见；年关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见；年关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见；年关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见；年关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见；年关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见；年关于实施乡村振兴战略的意见；年关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见；年关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见；年关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见。央对农业、农村和农民的持续重视；而这些文件均强调财政对“三农”的支持。年中央一号文件（以下简称文件）强调，要继续增加财政对农业和农村发展的投入；文件还指出，要建立健全财政支农资金的稳定增长机制，这一论述在后来的一号文件中被反复强调（如 年和 年的文件）。年文件提出，在稳定现有各项农业投入的基础上，新增财政支出和固定资产投资要切实向农业、农村、农民倾斜；年也有类似论述。年文件强调，要大幅度增加对“三农”的投入，次年与 年也有类似论述。年与 年文件均表示，“三农”投入要确保总量持续增加、比例稳步提高；年与 年文件也指出，要确保水利投入和农业科技投入稳定增长。年和 年文件进一步强调，要优先保障“三农”资金投入，公共财政更大强度向“三农”倾斜。年文件提出，继续把农业农村作为一般公共预算优先保障领域。正是党中央和国务院对财政支农的长期重视，才促成了财政支农支出的稳定增长。三、财政支农支出结构的变迁新中国成立七十年以来，支农支出的结构也发生了巨大变化，需要对其结构进行进一步分析。按照我国财政统计制度，财政支出功能科目分为类、款、项三级，每类支出包含若干款支出，每款支出又包含若干项支出。观察支农支出涉及的功能科目，有助于我们理解其结构演变。故本节首先分析了支农支出统计功能科目的演变，其次分析了几种主要支出占比的变迁。（一）支农支出统计功能科目的变迁表 汇总了 年我国地方财政支农支出统计涉及的类级和款级科目。由于涉及的项级科目较多，在此并未一一列出。总的看来，年与 年是两个关键时间节点，支农支出统计科目在这两年发生了较大变化。中国研究 第 期除了功能科目外，财政支出统计还包含经济分类科目，这种分类主要区分基本支出（人员经费和日常公用经费）和项目支出。但相对而言，该分类主要是在 年逐步推行部门预算后开始试点和完善，且数据可得性较差，故本文未分析经济分类科目。表 年财政支农支出的类级和款级功能科目类款支援 农村 生 产支出（）小型农田水利和水土保持补助费；支援农村合作生产组织资金（）；农村农技推广和植保补助费（）；农村造林和林木保护补助费（）；农村水产补助费（）；农村开荒补助费（）；农村草场和畜禽保护补助费（）；农业发展专项资金支出（）；发展粮食生产专项资金支出（）农林 水利 气 象等部门事业费农业；畜牧；林业；水利；水产；农垦（）；气象（）；农机（）；农场（）；乡镇企业（）；农业资源调查和区划费（）；土地管理（）；森林警察部队经费（）；天然林保护（）；退耕还林（）；其他农业 综合 开 发支出中央立项开发的项目投资；地方立项开发的项目投资农业支出行业管理；自然灾害救助；农业生产资料补贴；农业资源和环境保护；土地管理支出；农业综合开发；其他林业支出行业管理；森林救灾；天然林保护；退耕还林；森林生态效益；森工；造林；防沙、治沙；其他水 利 和 气 象支出水利行业管理；防汛、岁修、抗旱；水文、水质、水土、水资源管理；水利建设；气象支出基本建设支出农林水等部门支援 不发 达 地区支出支援不发达地区支出（）；财政扶贫资金（）；“三西”农业建设专项补助资金（）；边境建设事业补助费；少数民族地区补助费农林水事务（）；农 林 水支出（）农业（）；农业农村（）；林业（）；林业和草原（）；水利；南水北调（）；扶贫；农 业 综 合 开 发（）；农 村 综 合 改 革（）；引导金融机构支农补助（）；促进金融支 农 支 出（）；普 惠 金 融 发 展 支 出（）；目标价格补贴（）；其他农林水支出资料来源：年支援农村生产支出、农林水利气象等部门事业费科目来自国家财政用于农业支出统计资料（），但该书并未统计支援不发达地区支出；限于数据可得性，支援不发达地区支出科目仅有 年之后数据，数据来自历年地方财政统计资料。年各项科目来自历年地方财政统计资料，年科目来自财政部网站主动公开的历年全国财政决算中的全国一般公共预算支出决算表（网址为：），以及财政部历年发布的政府收支分类科目。财政支农七十年：总量、结构与分布变迁 年，财政支农支出主要分为支援农村生产支出和农林水利气象等部门事业费两类。从两类支出的款可见，二者均包含了农业、林业、水利支出。表 可见，不少款级科目均是后期逐步增加。年农林水利气象事业费只有 款支出，后期逐步增加了农垦、气象、农机三款支出；年后又逐步增加了农场等多款支出。支援农村生产支出于 年设立，仅有小型农田水利款支出，后期逐步增加了支援农村合作生产组织资金等款项。还有不少款是 年后新设。此外，年新设立了扶持贫困地区的支援不发达地区支出，年增加农业综合开发支出。总的看来，改革开放后支农支出基本延续了之前的支出体系，但支出的内涵更加丰富，对农业的支持也更为全面。年，支农支出的统计口径发生了重大变化。新的支农支出统计主要有农业、林业、水利和气象支出三类，农业综合开发类支出成为农业类支出中的一款。年的统计科目与 年的有较大的差别，年及之前，支援农村生产支出和农林水利气象等部门事业费两类支出中均包含了农业、林业、水利支出，需要基于款级和项级数据才能区分行业投向；然而 年后行业区分非常明显。但 年的统计科目比较粗略，在农业类支出方面尤为明显。年支援农村生产支出中有农业相关支出 款 项，农林水利气象等部门事业费中有农业相关支出 款 项，另有农业综合开发支出 类 款，共计 款 项；而 年农业类支出则仅有 款 项。科目简化导致支农支出预算编制没有细化，难以有效地分析其内部结构，也使得这一时期的支农支出很难与 年前一一对应。此外，年，基本建设类支出中也包含了农林水等部门的支出，且金额相当可观，应当计入支农支出。年政府收支分类改革后，财政支出按照功能分类，支农支出统计口径有巨大的调整，相关支出都统一到农林水事务类，内含农业、林业、水利、南 中国研究 第 期比如，年农业支出类中，行业管理款占比为，其中其他行业管理项占比就达到，其他农业支出款的占比为，两个科目占农业类支出的。年其他农业支出款与其他行业管理项合计占比分别为、和。上述测度均不含土地管理支出。年之前，财政支出主要按照按经费性质分为基本建设支出、行政管理费、各部门的事业费等，故财政支农支出分散在多个统计科目；年科目改革之后主要采用功能分类，即只要是履行农林水职能的支出，均归于这一科目之下。例如，年没有设置基本建设支出类，各行政和事业单位的基本建设支出，先要根据各单位的职能，确定相应的类、款，然后根据款下项级科目设置情况，归入相应的项级科目。比如，农业管理部门的基本建设支出，归入农业款支出下的一般行政管理事务项；水利工程的基本建设支出，列入水利款支出下的水利工程项。水北调、农业综合开发、扶贫、其他农林水事务七款。一方面，原来没有包含进农业、林业、水利和气象三类支出，但与农林水事务相关的支出都被统计进来，包括农林水部门的基本建设支出、支援不发达地区支出（年后改称扶贫支出）。这意味着在 年之前的统计中需要加入这些项目。另一方面，部分在 年属于农业、林业、水利和气象三类支出的项目，在 年之后被划入其他科目。根据财政部文件（财政部预算司，：），年之前，天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理等属于林业支出，年开始改列环境保护类支出。土地管理支出、气象支出在 年改列一般公共服务类中的国土资源管理事务款、气象事务款。此外，年起单独设置了科学技术类级科目，要求科技三项费用统一在科学技术类中反映。按照可比口径，需要在 年之前的统计中剔除这些项目。年收支分类改革后，农林水支出的科目设置更加合理和全面。我们对比了 年和 年的款级与项级科目，有以下发现。首先，农业和农村方面的支出结构更加完善。一个显著变化是增加了各项补贴。年支出科目中基本没有补贴，而 年的农业相关补贴包括稳定农民收入补贴、农业结构调整补贴、农业生产资料补贴、农业生产保险补贴、农资综合直补、石油价格改革对渔业的补贴、棉花专项补贴等。此外，还增加了农村能源综合建设、农村道路建设、对高校毕业生到村任职补助等项级科目；并新设了农村综合改革款科目，包括对村级一事一议的补助、对村民委员会和村党支部的补助、乡村债务化解等项。其次，水利与林业方面的科目也更加细致。年水利支出主要涉及水利事业费（含 项）、小型农田水利和水土保持补助费（含 项）两款共计 项；年水利款含 项，另有南水北调款 项。年林业支财政支农七十年：总量、结构与分布变迁 年开始，科学技术类支出分设 款：科学技术管理事务、基础研究、应用研究、技术研究与开发、科技条件与服务、社会科学、科学技术普及、科技交流与合作、其他科学技术支出。其中应用研究款的社会公益研究项反映从事卫生、劳动保护、计划生育、环境科学、农业等社会公益专项科研方面的支出。据 年地方财政统计资料，年地方农业、林业、水利与气象支出之和为 亿元，扶贫支出为 亿元，农林水利方面的基础建设支出为 亿元，很显然，若不包含这两类支出会大大低估财政支农支出。年，需要从农业、林业和水利支出中扣除的天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治、土地管理支出、气象支出的金额合计分别为、亿元，占地方支援农村生产支出和农林水气事业费（年后为农业、林业和水利支出）之和的比例分别为、，规模不可小视，而包含这些支出会高估地方财政支农支出。此外，各省需要加入和扣除的项目金额也有所不同。出主要包含林业事业费（含 项）、森林工业事业费（含 项）、农村造林和林木保护补助费（含 项）三款共计 项。年林业款支出含 项，增加了林业自然保护区、动植物保护、森林防火等多项支出。年之后，农林水支出的结构总体比较稳定，但也有所调整。农业款主要是对部分支出项目进行了整合，并自 年起更名为农业农村款。林业款自 年起更名为林业和草原款，项级科目也有微调。南水北调款自 年起并入水利款。年增加了引导金融机构支农补助款，几经变化后，年起更名为普惠金融发展支出。年新增目标价格补贴款，主要是对大豆和棉花的补贴。农业综合开发款则自 年起撤销。财政支农结构的变化很好地贯彻了中央一号文件的精神。年中央一号文件指出，要给予农民粮食直接补贴、良种推广补贴和农机具购置补贴，这在后来被多次重申。年文件均强调要扩大公共财政覆盖农村的范围，推进现代农业建设。年文件指出，要逐步提高农村基本公共服务水平，推进农村基层组织建设。年的文件提出，要加大农村重点民生领域投入，缩小城乡公共事业发展差距。年文件提出，要全面制定一系列多予少取、放活和工业反哺农业、城市支持农村的重大政策，全面构建农业生产经营、农业支持保护、农村社会保障、城乡协调发展的制度框架。年文件强调，要优化财政支农支出结构，重点支持农民增收、农村重大改革、农业基础设施建设、农业结构调整、农业可持续发展、农村民生改善。年中央提出乡村振兴战略，要求财政投入与乡村振兴目标任务相适应。从财政支农支出的结构发展来看，通过农业补贴、农村道路、人畜饮水、基层组织等方面的支出，农业农村生产生活条件有显著的改善。总体看来，财政支农支出结构逐步完善，财政对农业、农村和农民的支持更加全面。（二）支农支出功能科目占比的变迁基于上述分析，我们可以利用可比口径比较财政支农支出主要功能科目占比的变化。考虑到统计口径的变化，主要分析时段为 年和 年。中国研究 第 期如前所述，年科目设置比较粗略，故未进行分析。年只有地方财政统计资料报告的地方支农支出各款、项数据，缺乏中央支出的款、项级数据，也未分析。图 汇报了 年财政支农支出的内部构成。可以看出，年前后的支农支出的结构有明显差异。年，支农支出以基本建设支出为主导，其占比较高，多数年份远超支援农村生产支出和事业费支出；年间基本建设支出占比均值为，其中有 年的占比均超过，年最高达到。进一步细分发现，农林水基本建设支出中用于水利建设的最多，年间占比均值达到，大量投资是这一时期水利工程建设取得巨大成就的重要原因。此外，年间支农支出的结构波动也比较明显，如 年之前和之后的支农支出的结构有显著的差别。年财政支农支出的结构相对稳定。在多数年份，支援农村生产支出与农林水利气象等部门的事业费是占比最高的两类支出，二者占比相差不大，均在 间波动；但 年与 年是比较明显的两个时间点，两类支出的占比有较大变化。基本建设支出占比 年总体上趋于降低，之后保持稳定，年则从上年的 剧增至。相比之下，扶贫支出的占比较为稳定，年均在 上下，年有显著增长，之后数年稳定在 左右。图 年财政支农支出的内部结构资料来源：同表。说明：由于统计科目和数据可得性限制，沿用了这一时期的统计口径，未区分农业、林业、水利支出。财政支农七十年：总量、结构与分布变迁表 详细分析了 年农林水支出主要的款级和项级科目的占比变化。总体来看，农业相关的款占比有较明显的降低；扶贫支出增长明显，但主要是 年之后；农村综合改革、水利、林业等款支出相对比较稳定。我们还分析了各款的内部结构。农业款中一些项级科目有明显的变化。农业各项补贴占比在 年后有所下降，但规模仍很可观。年共计 亿元，占农林水支出的，其中金额最高的是农业生产支持补贴，达 亿元。农业综合开发主要用于土地治理，其占比趋于下降，年该科目取消。农村综合改革款主要是对一事一议的补助，对村民委员会和村党支部的补助。水利支出中水利工程的占比最高，多数年份均稳定在 左右，农田水利的占比也较高，但近年来也有所下降。农村人畜饮水在部分年份占比较高，也趋于下降。林业支出占比稳定在 左右，主要有森林培育和其他林业等支出。扶贫支出自 年起占比显著增长，表明政府高度重视扶贫事业；其中占比较高的有基础设施建设、生产发展和其他扶贫支出。值得注意的是，“其他支出”的占比居高不下。其他农林水支出款的占比不高，但若加总各款如农业、林业、水利、扶贫等各款支出中的其他农业支出项，则占比较高，且 年后有升高之势。年，其他支出款和其他支出项占农林水支出的，其中其他农业支出项占，其他扶贫支出占。相对而言，“其他支出”的用途往往并不明确，表明农林水支出的预算编制有待细化。表 年支农支出中主要款项的比重（单位：）农业款 补贴 其他农业农业综合开发款农村综合改革款 一事一议补助 村两委补助 中国研究 第 期对扶贫支出结构的更多分析参见杨良松、周宇、刘俊（）。续表 水利款 水利工程 农田水利 农村人畜饮水林业款 森林培育扶贫款 基础设施建设 生产发展 其他扶贫 其他农林水款其他款与其他项 资料来源：财政部网站主动公开的历年全国财政决算中的全国一般公共预算支出决算表。说明：各款、项支出的占比指的是占农林水支出总额之比，除款之外的项目均为项级科目。年农业款指农业农村款，历年普惠金融发展支出款、目标价格补贴款均计入农业款。财政部公布的 年全国和地方一般公共预算支出决算表均未报告普惠金融发展支出额，但政府收支分类科目有该款支出，其金额为农林水支出总额减去报告的各款支出推算所得。补贴包含了目标价格补贴款以及农业款、普惠金融发展支出款中的相关补贴和贴息，但如前所述，年普惠金融发展支出无数据，其补贴额也为推算所得。历年水利款均包含南水北调。农村人畜饮水项在 年属于农业款，年起改列水利款，在此将其归入水利支出。水利工程为水利工程建设项与水利工程运行维护项之和。年林业款指林业和草原款。表 五个典型年份财政支农支出的内部结构（单位：）支出总额（亿元）农业小计 其中：农业类补贴 农村综合改革 农业综合开发 其他的农业支出财政支农七十年：总量、结构与分布变迁续表水利小计 其中：水利工程 农田水利 其他的水利支出林业扶贫资料来源：同表。说明：对这五年的选择综合考虑数据可得性和财政支农的结构变化。为口径一致，年、年与 年农村综合改革指的是支援农村生产支出类中支援农村合作生产组织资金款中的“扶持生产队（组）资金”；水利工程指的是水利基本建设支出。农业小计包含了农村综合改革支出和农业综合开发支出，其他的农业支出指农业农村类支出中，除农业补贴，农村综合改革，农业综合开发外的其他支出。其他的水利费指水利支出中除水利工程、农田水利外的其他支出。最后，我们选取有代表性的五年，使用比较一致的统计口径来分析财政支农支出在新中国七十年的结构变迁。表 可见，财政支农支出的内部结构确实有较大变化，在农业补贴与农田水利等支出项目上表现尤为明显。正如表 所示，部分支农支出科目为新增。即使是长期存在的科目，其占比也有较大的变化。第一，农业支出占比长期较高，但总额和结构变化明显。年农业类支出占比较 年显著提升，年与 年高达，年也处于较高的水平。但其结构有显著变化，农业补贴方面尤为突出，年、年和 年没有农业补贴，而在 年和 年，农业补贴成为重要的一种支出。农业综合开发支出也是如此，年、年并无该种支出，年占比达，年后占比明显降低。第二，水利支出占比有明显的下降，从 年的 降至 年的，再降至 年。细分可见，年到 年的下降主因是水利工程即水利基本建设支出的占比降低，从降至；年后下降主因在于农田水利，其占比从 降至 年的；其他的水利项目占比变化不大。第三，林业等项目比较稳定。林业支 出 占 比 均 较 稳 定，甚至 略 有 增 加。扶 贫 支 出 的占 比 在 年明显高于 年，但如图 和表 所示，扶贫支出增长主要体现在 年后，多数时期较稳定。总之，新中国成立七十年以来，财政支农支出的结构有显著优化，科目分 中国研究 第 期类更加细致和合理，覆盖领域更广，从重点支持农业生产、水利建设转向对农业、农村和农民的全面支持。经过七十年的发展，已经构建起覆盖农业生产经营、农业支持保护和农村民生事业的财政支农框架。四、支农支出的政府间分布我国有中央、省、市、县、乡五级政府，支农支出在各级政府间的分布对于支出效率影响甚大，故本节对七十年来支农支出的政府间分布进行分析，首先分析支农支出在中央与地方的分布，其次探讨支农支出在地方各级政府间的分布。（一）支农支出在中央与地方的分布图 展示了 年以来支农支出在中央与地方的分布。总的看来，新中国成立以来支农支出主要由地方财政负责。新中国成立初中央支出占比较高，但下降非常明显，从 年的 降至 年的，年进一步降至，此后一直到 年均未超过。年中央支农支出占比甚至不足，表明这一阶段支农支出高度分权。改革开放后中央支出占比有所上升，年中央占比大都在 左右，年达到最高值，为，之后逐年下降，年已低于，年为。分类来看，中央财政支农支出占比主要受到基本建设支出的影响，中央占比较高的年份均是中央基本建设支出占比较高的年份，如 世纪 年代末、年代中期到 年代后期均是如此。在支援农村生产支出和农林水等部门事业费上，中央占比只在 世纪 年代初较高，年起便长期低于，地方政府承担了绝大部分支出。财政支农七十年：总量、结构与分布变迁财政支农支出的这些结构变化也具有重要研究意义，在评估财政支农支出的政策影响时尤为明显。在研究财政支农支出对农民收入、农民消费、城乡收入差距、农业产值增长及农业支出投入产出效率等变量的影响时，若能考虑到样本观测期的支农支出的结构，将有助于更好地理解支农支出的影响。图 中央财政支农支出占比资料来源：年中央基建支出、事业费支出等数据来自国家财政用于农业支出统计资料（）。年后数据根据全国总支出减去地方支出获得，相关数据来自历年地方财政统计资料中国统计年鉴和中国财政年鉴。说明：年中央基本建设支出数据不可得，故未计算中央占比。表 中央对地方的农林水转移支付 总额 亿元 占支出之比 资料来源：财政部网站主动公开的历年中央财政决算中的中央财政对地方转移支付决算表和中央基本建设支出决算表。说明：样本期内转移支付制度有多次变化，统计的农林水转移支付主要是一般性转移支付，专项转移支付，以及中央基本建设支出中对地方转移支付中与农林水事务相关的科目。尽管中央直接支出占比不高，但中央仍通过政府间转移支付影响地方农林水支出。分税制改革之后，多数地区的地方财政收入低