城市发展新阶段下的广州城中村改造模式调整与选择——以广州市白云区柯子岭村为例.pdf

175233|2023|08城市更新摘要：城市更新在一定程度上促进了居住环境的提升和服务设施的配给，但早年间缺乏针对性条约规范的大拆大建式城市更新导致了盲目扩张、城市形态破坏、对历史文化的漠视等新的城市问题。文章首先回顾了我国城市更新的历程，认为城市更新已进入新的阶段，由以往的粗放式、大规模、增量式的改造逐渐转化为精细化、小体量、存量利用的发展模式，重视人居品质和历史文化留存。其次，文章梳理了广州现行的城中村更新改造模式，并以旧村更新改造为切入点，比较了广州市白云区柯子岭村在传统的全面改造模式和新时代背景下的精细化改造设计的实践路径，最后总结了城市发展新阶段下广州城中村改造需要探索解决的一些问题。Abstract：Urban renewal,in a way,has promoted the improvement of living environment and the provision of public facilities.However,in early years,the large-scale demolition and construction brought by urban renewal,which lacked guidance of specific policies,led to blind expansion,urban form destruction,disregard for history and culture and other new urban problems.This paper firstly reviews the process of urban renewal in China and then points out that nowadays the urban regeneration mode has gradually transformed from extensive,large-scale and incremental construction into a developing model of refinement,small-scale and inventory planning,emphasizing importance of human environment quality and the preservation of local history and culture.Then,the article lists some current urban renewal models of Guangzhou,and compares the path of the traditional comprehensive reconstruction model and detailed planning mode by using the example of Keziling Village,Baiyun District,Guangzhou.Last but not least,this article summarizes some problems that need to be explored and solved at the current stage of Guangzhou urban renewal under the new stage of urban development.关键词：城市更新；城中村改造；更新策略；存量规划Keywords：urban renewal；urban village renewal；innovation strategies；inventory planning文梁晓翔广州市城市规划勘测设计研究院许谦广州市城市规划勘测设计研究院蔡振勃广州市城市规划勘测设计研究院邹煜星广州市城市规划勘测设计研究院徐月童广州市城市规划勘测设计研究院DOI：10.19875/ki.jzywh.2023.08.058引言城市更新在一定程度上促进了居住环境的提升和服务设施的配给，但早年间空间形态上缺乏规范的大拆大建式城市更新导致了盲目扩张、城市形态破坏、对历史文化的漠视等城市问题，城市更新带来的无序扩张某种程度上成为了城市发展的代价。住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知广州市城市更新条例（征求意见稿）和关于科学绿化的指导意见等政策文件的出台表明大拆大建的更新思路已经无法适应新时代的要求，亟须实现转变。传统更新过程中存在的大拆大建、随意拆除迁建历史文化建筑、随意砍伐老树大树等急功近利的倾向将被遏制，取而代之的是城市精细化设计、传承地方特色、注重人居环境改善、科学绿化的理念。城市更新从立项、片区策划方案编制到项目实施都需要完整清晰的政策体系支撑，政策的逐渐完善将引领城市更新往更科学、可持续的方向发展。在城市发展新阶段、新政策背景下，如何回应习近平总书记提出的“城市管理应该像绣花一样精细”总体要求，用“绣花功夫”实现“老城市新活力”，保证城市更新与可持续发展、历史文化保护和地区特色风貌控制相协调，已成为现今城市更新领域难以回避的问题。1 城市更新发展历程回顾关于城市更新的定义，目前学术界暂未有一个普遍适用的、权威的概念。陶希东1、刘伯霞2等学者从城市更新目标任务的角度给出城市更新的定义是：通过制定政策法规、拆除重建、改造翻修、历史文化保护、品质提升等多种手段，解决阻碍城市发展的建筑、环境、交通等各类的城市问题，改善提升城市经济、社会、文化和环境的综合战略行动。王嘉等学者3认为，根据城市治理模式的不同，我国城市更新经历了三个阶段，分别是中华人民共和国成立后至 20 世纪 80 年代政府主导下的更新改造、20 世纪 90 年代至 2009 年的政企合作改造模式、2010年后的多方合作的改造模式。改造模式的改变也反映出社会环境、政治制度、经济水平的提高和城市发展目标的进步。第一阶段的城市更新主要是以改善棚房危房环境、促进生产为目标对城市进行改造4。随着改革开放的大潮推进，我国进入了生产力迅速发展的阶段，第二阶段改造的主要目的已经从政府对基本生活环境的保障升级成为政府和开发商携手对城中村和旧厂房开发利用，以解决我国在城镇化过程中部分特大城市率先遇到的土地资源紧缺、存量用地低效使用等问题3。在这个阶段，部分历史文The Research on the Modes of Urban Renewal under the Background of New Policies:Illustrated by the Case of Keziling Village in Guangzhou,Guangdong城市发展新阶段下的广州城中村改造模式调整与选择以广州市白云区柯子岭村为例176施改造，支撑白云新城等周边重点平台的建设。考虑到柯子岭村域范围内国有建筑权属复杂、改造难度较高、间跨度长的问题，本项目仅将村经济发展用地 12 公顷划入全面改造范围，进行旧村庄全面改造（图 1）。需要说明的是，本项目仅从规划角度进行论证，缺乏基础数据调查的支撑，研究深度仅满足更新改造前期研究的要求，不能作为旧村改造实施的理论依据。改造范围内现状总建筑面积 34 万 m2，其中村民住宅 32 万 m2，村集体物业 2 万 m2。由于地块较为零散，无法集中连片，为最大程度得到可建设用地，本次方案不增加支路网。根据划定的范围，按照现行控规用地布局，扣除防护绿地后，得到改造范围内净用地面积9.6公顷，其中6.2公顷位于白云山外围保护地带内，根据广州市白云山风景名胜区保护条例，新建的建（构）筑物高度应控制在15米以内。如果拆除后重建，柯子岭村白云大道以东的区域规划容积率最高仅能达到 1.5 左右。用地方案一（图 2）：白云大道以西的区域根据广州市城乡规划技术规定属于旧城区以外地区，净用地在 15 公顷以下的区域容积率建议不超过 2.9。在满足广州市城乡规划技术规定和广州市白云山风景名胜区保护条例的基础上，得到改造范围内可规划的建设量为 19万 m2，仅为现状建设量的 56%，难以满足全面改造复建和融资的用地需求。用地方案二（图 3）：在满足白云山 15 米控高管控要求的同时，将所有建设量放在白云大道西侧，在不考虑白云区旧改政策和建筑合法性的前提下，按照现状 1 1 复建，则西侧地块容积率高达 7.3，不仅无法满足复建物业和融资的用地需求，也无法满足区域承载力、交通承载力和公服配套设施的要求。综上所述，政府为主导、合作改造的模式能整体提升城中村环境质量，改善居民生活条件，但在不异地平衡的情况下，现有用地无法满足柯子岭村域范围内平衡改造成本及用地的需求。如果柯子岭村要进行全面改造，需要政府统筹协调，划拨用地支持改造，或者是联合周边景泰老旧小区、三元里村进行连片改造，在区域内统筹平衡。由政府连片收储，进行土地整备后再出让，政府收储解决了土地纠纷，净地出让可以使企业避免复杂的完善历史用地程序，加快开发进程。早年更新改造政策还处于未完善阶段，开发商为了快速推动旧改通常给予较高的补偿条件，村民对旧村改造补偿条件的期待值较高，社会对更新改造的印象也被部分市中心核心地段旧村改造方案（如猎德村等）造成的村民一夜暴富的神话所影响。但随着防止大拆大建政策的出台，加上过高开发强度的旧村改造项目导致的城市疾病蔓延，结合近年房地产市场下行的趋势，现今旧村改造实施主体普遍持保守态度，更新改造脚步逐渐放缓，微改造、综合整治等旧改新思路开始在各地扎根，历史特色的挖掘和社区活化成为新的开发重点。3 广州市柯子岭村更新改造路径对比3.1 项目区位及上位规划情况柯子岭村位于广州市白云区南部，南临越秀区，东靠白云山，白云大道等城市干道从村域中部穿过，交通区位条件良好。柯子岭村属景泰街管辖范围，村域面积约 80 公顷。上位规划方面，柯子岭村村域范围内基本位于城镇开发边界内，除东北部涉及白云山部分山体以外，其余均为建设用地和适建区。村域范围内均有控规覆盖，现状用地以居住用地、村生活用地为主。根据土地权属及实际使用情况，柯子岭村可以分为旧村和旧城两部分。旧村指的是集体权属的村生活用地或经济发展用地，根据村社提供的资料，村民住宅、集资房、村集体物业用地等村生活和经济发展用地约为 12 公顷，仅占村域范围的 16%。其余部分为非集体权属用地上的国有单位及居住小区，既有封闭式小区，也包括开放式小区。3.2 传统的全面改造模式柯子岭村全面改造有一定的政策基础，根据广州市白云区城市更新专项规划大纲（征求意见稿）的规划，柯子岭村位于鼓励改造区，片区内鼓励城市更新行动，在政府的统筹引导下实物在城市更新的过程中为实现用地效益最大化而被迫迁建，甚至是拆除，部分区域在规划时忽视地区承载能力，盲目求大求新，影响了城市有序、可持续的发展。2009 年后，我国城市更新进入新的阶段，在时代要求和政策指引下，由以往的粗放式、大规模、增量发展逐渐转化为精细化、小体量、存量利用的发展模式，人居品质、高质量发展逐渐成为衡量改造成果的标杆。2017 年习近平总书记提出“城市管理应该像绣花一样精细”和 2021年住建部发布住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知等行为，表明国家层面已经意识到大拆大建的弊端，正逐步聚焦于基于存量低效用地的活化利用和历史文化、古树名木的保护5。同时，在第二阶段大拆大建过程中被轻视的公共利益漠视、职住关系失衡等问题，也成为第三阶段关注的重点6。2 广州现行的城市更新模式“三旧改造”在 2015 年广州市城市更新办法实施之后，统称为城市更新，根据改造对象的不同，可分为旧村、旧厂和旧城镇改造。其中，较为被社会所关注和熟知的是旧村改造，即通过微改造、全面改造或综合整治的手法，实现村居环境的改善和村集体收益的增加。旧村改造指的是对集体土地上的村民住宅、集体物业等进行改造，而对于国有土地上城镇居民的住宅及物业的改造，则归类为旧城改造。旧城全面改造经常面临居住建筑产权关系复杂、产权主体众多从而导致改造意愿难以统一等问题，因此旧城改造常以历史街区微改造或老旧小区微改造等主要对公共空间进行改造的形式为主，部分地区采用旧城混合改造的模式7。旧村和旧城全面改造的成本问题是影响实施的主要原因之一，全面改造除了拆迁成本、建设成本、临迁成本等经济成本之外，还涉及协商统筹、开发周期等人力和时间成本，仅靠政府或市场单独一方的力量都难以负担，只有充分结合政府和市场的优势，才能实现高效的资源配置方案7,8。除了住宅的改造，还有旧厂房的改造，通过工业园改造实现旧厂的活力新生。旧厂还可以交图 1柯子岭村旧村改造范围划定（图片来源：作者自绘）图 2全面改造用地方案一（图片来源：作者自绘）图 3全面改造用地方案二（图片来源：作者自绘）177233|2023|08城市更新参考文献：1陶希东.城市更新：一个基础理论体系的尝试性建构J.创新,2017,11(04):16-26.2刘伯霞,刘杰,程婷,等.中国城市更新的理论与实践J.中国名城,2021,35(07):1-10.3王嘉,白韵溪,宋聚生.我国城市更新演进历程、挑战与建议J.规划师,2021,37(24):21-27.4孙浩,胡舒腾.广州市城市更新政策的应用与思考J.中国住宅设施,2022(01):10-12.5缪春胜,覃文超,水浩然.从大拆大建走向有机更新，引导城中村发展模式转型以深圳市城中村(旧村)综合整治总体规划(20192025)编制为例J.规划师,2021,37(11):55-62.6阳建强,陈月.19492019年中国城市更新的发展与回顾J.城市规划,2020,44(02):9-19+31.7吴志强,伍江,张佳丽,等.“城镇老旧小区更新改造的实施机制”学术笔谈J.城市规划学刊,2021(03):1-10.8黄健文,徐莹.对旧城改造的再认识以广州市“三旧”改造工作为例J.规划师,2011,27(01):116-119.9郭金.论城中村微改造的新旧融合以广州市长湴村为例J.智库时代,2020(04):134-135.10李志,张若竹.老旧小区微改造市场介入方式探索J.城市发展研究,2019,26(10):36-41.3.3 新政策背景下的精细化改造模式相比全面改造，微改造是柯子岭村改造更实际的选择：在不异地平衡或经济补偿的情况下，按照白云区现有拆迁补偿政策很大程度上无法满足村民诉求，且柯子岭村内大部分村居房屋质量尚可，可在维持村落格局的基础上，通过建筑整饰修缮等手段实现旧村更新，为村民和住户提供更整洁舒适的居住环境。如果不涉及新建建筑，可不受白云山 15 米控高的建设要求限制。除了楼栋设施升级、建筑维修等基础板块的改造，市政基础设施提升、功能配套完善、人居环境提升也是微改造的重点9，基于现有资源拓展新的交往活动空间，为社区提供多样的空间场地。柯子岭村被白云大道分割为东西两部分，图4 所示的隧道是连接东西村落的主要通道，在雨季时下沉式隧道可能发生水浸等灾害，为行人过街带来不便，甚至造成安全隐患。升级改造方案架设了过街天桥，并在天桥两边设置景观绿带，保障过街安全的同时提供了更好的景观视野。微改造范围也可以从旧村拓展至旧城，实现项目串联，连片更新。实地调研发现，柯子岭村旧城范围内建筑密集，居民楼挤压了村内的公共活动空间，借助微改造可以提升对现有空间进行合理高效的利用。图 5 为居民楼前的公共活动空间，仅有硬质铺装和少量建设器械。通过引入空中步道，能基于原有场地，增加居民互动空间。跳脱的橙色也为沉闷的居民活动空间增添了一丝活力。图 6 是一段闲置的铁路，景观小品的设置和简单的布置可以将该区域打造成社区集市，铁路两侧设置临时的商铺，在周末的时候举办烧烤节、啤酒节等活动，吸引周边的年轻人走出家门，在铁路边畅聊。铁路上还可以设置小火车，配合活动策划，定期举办集市活动，将该区域打造成区域的“网红打卡点”。结语通过柯子岭村更新改造方式的对比可以看出，比起全面改造，以微改造为主的精细化设计提供了更多的可能性，实施方式也更加灵活。然而，虽然此类精细化改造对地区环境提升有积极作用，但新政策推行时不免遇到一些困境。首先是改造的直接受益人村民，对微改造与品质提升的积极性不高。在有选择的情况下，村民更倾向于全面改造，拥挤阴暗的低矮村民房摇身一变，变成高大明亮的电梯楼，住宅价值大大提升，改造后的房屋转国有补交土地出让金后还能流通交易，村民通过全面改造收获的利益远多于其他改造方式。其次精细化设计通常只针对于公共空间的改造，部分涉及住宅外立面改造，居住场所内部往往只是楼道粉刷或楼道灯整修等基础设施的调整，对居民而言生活品质提高程度有限，很多时候改造无法完全解决困扰居民的生活环境问题。然后是收益方面，文物修旧如旧、区域微改造与品质提升获得的主要是社会收益，与全面改造相比，经济效益不突出，如果仅依靠政府支出可能无法保证大规模的资金投入，长期的维护和运营也会造成地方财政的负担10。最后是社会资本投入路径不明晰。虽然2022 年广州市拟出台相关政策，支持社会资本介入改造，但如果不涉及城中心土地释放，仅靠推行物业服务或管线设备升级，盈利点不够突出，短期内社会资本介入改造的意愿可能不会太高。以上四点正是许多村面临的情况现状条件不适宜或村民改造意愿不高，难以推动全面改造，同时又缺乏清晰的项目收益，社会资本难以找到抓手介入综合整治或微改造。传统大拆大建的旧改模式已无法满足社会进步和城市发展的需求，微改造、综合整治的新思路正在遍地开花，但如何在提升居住品质的同时，深入挖掘地区历史文化的价值所在，实现地区文化的传承和创新，并以此为赢利点实现盈利并可持续发展，仍需要持久的探索。图 4过街天桥改造方案手绘简图（图片来源：作者自绘）图 5小区公共活动空间改造方案手绘简图（图片来源：作者自绘）图 6铁路改造提升方案手绘简图（图片来源：作者自绘）