“混合性党规”的法治问题及其解决对策.pdf

混合性党规的法治问题及其解决对策胡长云李丹“混 合 性 党 规”的 法 治 问 题 及 其 解 决 对 策胡 长 云，李丹（邵 阳 学 院法 商 学 院，湖 南邵 阳；长 沙 学 院法 学 院，湖 南长 沙）摘要：混 合 性 党 规 作 为 中 国 共 产 党 和 国 家 机 关 联 合 制 定 的 法 治 规 范，是 中 国 法 治 的 特 色 与 优 势 所在，体 现 了 党 的 领 导 与 依 法 治 国 的 有 机 统 一。然 而，混 合 性 党 规 与 纯 粹 的 党 内 法 规 和 国 家 法 律 存 在 天 然的 差 异，无 法 与 传 统 党 规 或 国 法 的 理 论 体 系 和 制 度 实 践 机 制 完 美 契 合。理 论 的 欠 缺 与 制 度 运 行 瑕 疵 为 混合 性 党 规 的 制 定 与 实 施 埋 下 诸 多 隐 患。平 息 混 合 性 党 规 的 属 性 争 议、合 理 分 配 混 合 性 党 规 的 立 规 权 限、建 立 健 全 混 合 性 党 规 的 审 查 监 督 机 制 等，成 为 当 前 实 现 混 合 性 党 规 法 治 化、规 范 化 的 必 由 之 路。关 键 词：混 合 性 党 规；党 内 法 规；属 性；立 规 权 限；审 查 监 督中 图 分 类 号：文 献 标 志 码：文 章 编 号：（）“”，（，；，）：，：；收 稿 日 期：基 金 项 目：湖 南 省 哲 学 社 会 科 学 基 金 项 目“党 政 联 合 发 文 问 题 研 究”（）；湖 南 省 哲 学 社 会 科 学 基 金 项 目“交 叉 学 科 视 野 下 党 政 联 合 立 规 备 案 审 查 问 题 与 对 策 研 究”（）；湖 南 省 教 育 厅 资 助 科 研 项 目“新 文 科 视 域 中 党 政 机 关 联 合 立 规 的 生 成 逻 辑 与 规 范 路 径 研 究”（）；湖 南 省 教 育 厅年 高 校校 企 合 作 创 新 创 业 教 育 基 地 研 究 成 果（）作 者 简 介：胡 长 云，男，邵 阳 学 院 法 商 学 院 副 教 授。李 丹，女，长 沙 学 院 法 学 院 讲 师。第二十二卷第四期 本 文 所 指“混 合 性 党 规”是 一 种 源 于 中 国特 色 政 党 制 度 与 法 治 实 践 的 特 殊 法 治 形 态，是党 政 机 关 共 同 参 与 制 定 的 党 内 法 规，也 是 党 政机 关 联 合 发 文 的 特 殊 类 型，具 备 深 厚 的 历 史 渊源 与 迫 切 的 实 践 需 求，在 国 家 治 理 中 屡 见 不鲜。具 体 而 言，作 为 党 政 机 关 联 合 制 定 的 成 熟规 范，混 合 性 党 规 是 党 的 领 导 寻 获“依 法”机 制的 具 体 表 现，是 联 合 发 文 中 的“法 源 性”依据，需 要 尽 快 实 现“入 法”“入 规”。然 而，混合 性 党 规 与 纯 粹 党 内 法 规 和 国 家 法 律 在 制 定主 体、调 整 范 围、权 责 配 置 等 方 面 存 在 显 著 差异，不 能 简 单 套 用 传 统 党 规 与 国 法 的 理 论与 制 度 模 式，也 与 广 义 上 的 党 政 联 合 发 文 存 在差 别，加 之 学 理 研 究 相 对 滞 后 等 现 实 问 题，混合 性 党 规 在 法 治 建 设 过 程 中 暴 露 出 部 分 法 治问 题。其 中，属 性 定 位、制 定 权 限 与 审 查 监 督的 问 题 涉 及 混 合 性 党 规 本 体、制 定 与 监 督 保障，引 起 了 广 泛 关 注，值 得 深 入 研 究。一、属 性 之 争：混 合 性 党 规 的 定 位 问 题定 性 即 判 定 事 物 的 本 质 属 性，是 认 识 事物 的 基 础。在 对 混 合 党 规 的 认 知 与 研 究 过 程中，确 定 其 属 性 是 基 本 工 作。时 下，中 国 特 色社 会 主 义 法 治 体 系 不 仅 包 括 党 内 法 规 体 系，还 包 括 法 律 规 范 体 系、法 治 实 施 体 系、法 治 监督 体 系 和 法 治 保 障 体 系 等 其 他 重 要 组 成 部分。混 合 性 党 规 作 为 党 组 织 和 国 家 机 关 联 合制 定 的 规 范 文 本，与 传 统 认 知 的 上 述 体 系 似乎 存 在 出 入。其 究 竟 如 何 定 性？其 属 于 党 内法 规 体 系，还 是 法 律 规 范 体 系？抑 或 是 其 他制 度 体 系？目 前 尚 存 争 议，有 待 形 成 共 识。具 体 而 言，针 对 混 合 性 党 规 的 属 性 问 题，学 界 主 要 存 在 如 下 不 同 观 点：其 一，法 律 规 范说，即 主 张 混 合 性 党 规 属 于 广 义 上 的 国 家 法律，承 认 混 合 性 党 规 的 国 法 属 性。持 该 观 点的 学 者 主 要 从 两 个 角 度 出 发，试 图 证 明 混 合性 党 规 的 国 法 属 性：一 是 党 组 织 的“准 公 共性”，即 基 于 社 会 治 理 的 现 实 需 求 和 国 家 法 律的 认 可，有 学 者 认 为 党 组 织 实 际 发 挥 着 重 要的 社 会 管 理 职 能，其 制 定 的 党 内 法 规 自 然 成为 国 家 法 律 的 补 充，混 合 性 党 规 亦 不 能例 外；二 是 国 家 法 律 的 包 容 与 认 可，即 基 于 外在 形 式、效 力 范 围 等 特 征，认 为 混 合 性 党 规 已然 成 为 具 有 法 律 效 力 的 政 策 性 文 件，甚 至与 国 家 法 律 基 本 一 致，法 律 属 性 跃 然 纸 上。其 二，党 内 法 规 说，即 主 张 混 合 性 党 规 是 党 内法 规 的 特 殊 类 别，属 于 党 内 法 规 范 畴。支 撑该 观 点 的 论 据 主 要 如 下：一 是 发 文 主 体 以 党组 织 为 主 或 由 党 组 织 牵 头；二 是 发 文 字 号 以党 的 文 号 为 主；三 是 效 力 范 围 涉 及 党 的 领 导执 政 活 动，是 党 内 法 规 溢 出 的 一 种 体 现；四 是混 合 性 党 规 的“混 合 性”并 不 否 定 其 体 现 党 的统 一 意 志、规 范 党 的 活 动 的 特 征，也 即 混 合性 党 规 是 党 组 织 主 导 制 定、彰 显 党 的 意 志 且体 现 一 定“溢 出”作 用 的 特 殊 党 规。其 三，复合 属 性 说，即 认 为 混 合 性 党 规 属 性 复 杂，难 以简 单 划 分 到 党 规 与 国 法 任 一 体 系。该 类 观 点主 张 混 合 性 党 规 由 党 政 机 关 联 合 制 定，发 文关 涉 面 涉 及 行 政 治 理 与 党 的 具 体 领 导 事 务，本 身 体 现 多 元 性，因 而 其 兼 具 党 内 法 规 与 国法 法 律 的 混 合 属 性。上 述 观 点 均 持 之 有 故、言 之 成 理，但 目 前 学 界 众 说 纷 纭、莫 衷 一 是，侧面 反 映 出 混 合 性 党 规 属 性 不 明 的 现 实 问 题。此 外，相 关 政 府 网 站、法 规 检 索 系 统 和 有关 地 方 政 府 和 公 民 的 起 诉 状 显 示，党 政 机 关联 合 制 发 的 规 范 性 文 件（含 本 文 所 指 混 合 性党 规）被 归 为“政 策”“司 法 解 释 或 团 体 规 定”“国 家 规 定”等。可 见，混 合 性 党 规 定 性 之争 仍 未 平 息，且 在 法 治 实 践 中 得 以 体 现。因此，明 确 混 合 性 党 规 的 属 性、解 决 混 合 性 党 规的 制 度 定 位 问 题，具 有 现 实 必 要 性。二、突 出 问 题：混 合 性 党 规 的 制 定 与监 督 保 障 问 题相 比 纯 粹 的 党 内 法 规 和 国 家 法 律，混 合性 党 规 是 行 文 面 积 更 广、涉 及 事 项 更 多、制 发虽 然 笔 者 倾 向 于 将 混 合 性 党 规 认 定 为 党 内 法 规，但 基 于 混 合 性 党 规 联 合 发 文 的 复 杂 属 性，学 界 对 联 合 发 文（含 混 合 性 党 规）本 质属 性 的 认 定 仍 存 在 不 同 观 点。欧 爱 民、周 悦 丽、马 家 辉、李 树 忠 等 围 绕 混 合 性 党 规 的 党 规 属 性 问 题 进 行 分 析，并 在 党 内 法 规 与 国 家 法 律 关 系 论 关 于 混 合 性 党内 法 规 的 理 论 与 实 证 研 究 党 内 法 规 与 国 家 法 律 关 系 的 再 阐 释 等 论 著 中 进 行 了 论 证。持 该 观 点 的 学 者 主 要 有 肖 金 明 教 授，他 在 关 于 党 内 法 治 概 念 的 一 般 认 识 法 学 视 野 下 的 党 规 学 学 科 建 设 等 文 章 中，基 于 制 定主 体 的 多 元 性 等 特 征，对 党 政 机 关 联 合 制 定 的 法 规 进 行 定 性，提 出“复 合 属 性 说”的 观 点。此 外，徐 信 贵 在 党 政 联 合 发 文 的 备 案审 查 问 题 一 文 中，也 提 出 相 似 观 点。混合性党规的法治问题及其解决对策胡长云李丹程 序 更 复 杂 的 规 范 文 本，但 是 目 前 仅 有 中 国共 产 党 党 内 法 规 制 定 条 例 （以 下 简 称 制 定条 例 ）、党 政 机 关 公 文 处 理 工 作 条 例 和 党 政 机 关 公 文 格 式 国 家 标 准 三 个 文 件 对 之进 行 规 定，且 制 定 条 例 仅 在 立 规 权 限 问 题上 附 带 提 及 党 政 机 关“可 以”联 合 立 规，党 政机 关 公 文 处 理 工 作 条 例 和 党 政 机 关 公 文 格式 国 家 标 准 则 主 要 对 决 议、决 定、命 令、公报、公 告 等 十 五 种 公 文 文 件 进 行 规 定，直 接 关于 混 合 性 党 规 的 条 文 和 规 定 在 党 和 国 家 立 法文 件 中 难 以 觅 得 身 影，造 成 混 合 性 党 规 规 范性 不 足 等 问 题，且 主 要 表 现 在 制 定 领 域 与 监督 保 障 领 域。（一）混 合 性 党 规 制 定 领 域 的 主 要 问 题立 规 是 混 合 性 党 规 存 在 和 实 施 的 前 提 基础，可 以 理 解 为 由 拥 有 立 规 权 限 的 党 组 织 和国 家 机 关 依 照 特 定 法 治 规 范 订 立 混 合 性 党 规的 特 殊 权 力。目 前，制 定 条 例 和 党 政 机 关公 文 处 理 工 作 条 例 承 认 了 党 政 机 关 联 合 制定 混 合 性 党 规 的 行 为，但 混 合 性 党 规 的 立 规权 限 依 旧 模 糊，立 规 主 体、权 限 范 围 和 主 体 组合 模 式 等 有 待 进 一 步 明 晰。立 规 主 体 范 围 待 明 确作 为 党 政 机 关 联 合 制 定 的 党 内 法 规，混合 性 党 规 的 制 定 主 体 与 纯 粹 的 党 内 法 规 和 国家 法 律 存 在 明 显 差 异，其 必 须 由 特 定 党 组 织和 国 家 机 关 共 同 制 定。一 般 而 言，混 合 性 党规 的 制 定 主 体 需 要 满 足 以 下 条 件：就 党 组 织而 言，党 组 织 一 方 需 要 拥 有 立 规 权。制 定 条例 明 确 了 纯 粹 性 党 规 的 立 规 主 体，包 括 党 的中 央 组 织、中 央 纪 律 检 查 委 员 会、中 央 工 作 机关 和 省 级 党 委 等，混 合 性 党 规 的 立 规 主 体 也需 从 中 产 生。就 国 家 机 关 而 言，国 家 机 关 一方 需 要 拥 有 参 与 制 定 权。经 统 计，现 行 混 合性 党 规 中 主 要 存 在 五 类 联 合 主 体，即 国 家 权力 机 关、国 家 行 政 机 关、国 家 监 察 机 关、国 家司 法 机 关 和 享 有 一 定 公 权 力 的 人 民 团 体，而目 前 制 定 条 例 仅 规 定 涉 及“政 府 职 权”的事 项 由 党 政 机 关 联 合 制 定。结 合“政 府 职 权”推 理 可 知，该 规 定 中 党 政 机 关 的“政”应 当 指狭 义 的 政 府，即 国 家 行 政 机 关，而 权 力 机 关、监 察 机 关、司 法 机 关 等 被 排 除 在 外，未 得 到 明确 授 权，与 立 规 实 践 存 在“脱 钩”，反 映 出 立 规主 体 范 围 模 糊 的 问 题。事 实 上，基 于 党 的 领导 核 心 地 位，中 国 共 产 党 在 主 导 制 定 混 合 性党 规 的 过 程 中，难 免 涉 及 除 行 政 事 务 以 外 的其 他 国 家 事 务，需 要 与 其 他 国 家 机 关 联 合 立规。因 此，要 进 一 步 实 现 混 合 性 党 规 制 定 主体 的 增 容，将 权 力 机 关、监 察 机 关 等 明 确 纳 入混 合 性 党 规 的 制 定 主 体 中，以 促 成 法 治 规 范与 实 践 需 求 的 一 致 性。立 规 主 体 权 限 待 明 晰“我 们 必 须 深 入 到 法 律 或 政 治 体 制 的 后面 观 察，它 们 提 示 人 们 所 有 的 法 律 权 力 都 是有 限 的。”混 合 性 党 规 制 定 权 作 为 公 权 力的 一 种，也 必 须 得 到 有 效 的 限 制，明 晰 混 合 性党 规 立 规 主 体 权 限 范 围 是 不 容 忽 视 的 环 节。然 而 时 下，权 限 的 不 明 确 是 混 合 性 党 规 在 法治 实 践 中 突 显 的 又 一 问 题，且 主 要 表 现 在 两个 维 度：一 是 立 规 事 项 范 围 不 明 确。中 国 特色 社 会 主 义 法 治 体 系 的 有 效 运 行，需 要 党 内法 规、国 家 法 律 等 各 类 法 治 规 范 以 不 同 方 式在 不 同 领 域 发 挥 其 特 有 的 功 能 为 基 础，但是 现 行 党 内 法 规 和 国 家 法 律 中 缺 乏 有 关 制 定主 体 可 以 针 对 何 类 事 务 制 发 具 体 规 定 的 规范，即 缺 乏 关 于 混 合 性 党 规 调 整 事 项 的 限 制性 规 定，容 易 造 成 立 规 事 项 泛 化、党 规 国 法 界限 模 糊 等 问 题，甚 至 可 能 埋 下 党 政 不 分、政 治与 法 律“去 界 分 化”等 现 实 隐 患。这 是 混 合 性党 规 在 制 定 与 实 施 中 需 要 谨 慎 对 待 的 问 题。二 是 立 规 层 级 范 围 不 明 确。层 级 范 围 与 联 合立 规 主 体 所 制 定 的 混 合 性 党 规 的 级 别 息 息 相关。以 纯 粹 性 党 规 为 例，党 中 央 可 以 围 绕 党内 重 要 工 作 制 定 出 台 准 则、条 例 等 位 阶 相 对较 高 的 规 定，而 党 的 中 央 纪 律 检 查 委 员 会、中央 工 作 机 关 和 省 级 党 委 则 主 要 制 定 规 定、办法、规 则、细 则 等 低 位 阶 党 内 法 规。同 样 地，混 合 性 党 规 的 制 定 出 台 应 当 比 照 上 述 规 定，但 是 由 于 法 规 规 定 的 缺 位 等 客 观 因 素，在 混合 性 党 规 体 系 中 存 在 由 中 共 中 央 办 公 厅 等 中央 工 作 机 关 牵 头 制 定 的 以“条 例”命 名 的 混 合在 混 合 性 党 规 的 立 规 实 践 中，存 在 中 央 各 部 门 归 口 分 工 接 待 群 众 来 访 办 法 公 务 员 调 任 规 定 国 家 监 察 委 员 会 特 约 监 察 员 工作 办 法 公 开 选 拔 初 任 法 官、检 察 官 任 职 人 选 暂 行 办 法 中 外 合 资、合 作 经 营 企 业 中 方 职 工 思 想 政 治 工 作 暂 行 规 定 等 由 党 组织 联 合 国 家 权 力 机 关、国 家 行 政 机 关、国 家 监 察 机 关、国 家 司 法 机 关 甚 至 是 人 民 团 体 制 定 的 混 合 性 党 规，反 映 出 混 合 性 党 规 制 定主 体 的 多 元 性。第二十二卷第四期 性 党 规，如 党 政 机 关 公 文 处 理 工 作 条 例 机关 档 案 工 作 条 例 等。这 是 混 合 性 党 规 体 系建 设 中 亟 须 解 决 的 现 实 问 题。立 规 主 体 组 织 模 式 待 改 良混 合 性 党 规 由 党 政 机 关 联 合 制 定，如 何“联 合”也 成 为 值 得 关 注 的 问 题。在 实 践 中，党 组 织 和 国 家 机 关 主 要 就 职 权 管 理 范 围 内 的同 类 或 近 似 事 项 进 行 联 合 立 规，也 即 混 合 性党 规 的 制 定 出 台 主 要 以 党 政 机 关 职 权 的 相 似性 和 职 能 范 围 的 重 叠 性 为 基 础，联 合 主 体 的组 合 模 式 属 于“职 权 交 叉 模 式”。例 如，年 中 共 中 央 宣 传 部、文 化 部 等 六 部 门 就 文 化宣 传 事 项 共 同 制 定 出 台 关 于 加 强 文 化 产 品进 口 管 理 的 办 法 等。该 模 式 突 出 党 政 机 关职 权，有 利 于 加 强 职 能 相 似 部 门 的 沟 通 联 系，实 现“两 规 一 立”。然 而 党 政 机 关 公 文 处理 工 作 条 例 规 定“同 级 党 政 机 关、党 政 机 关与 其 他 同 级 机 关 必 要 时 可 以 联 合 行 文”，也 即以 职 权 交 叉 性 为 基 础，混 合 性 党 规 的 制 定 应当 补 充 确 立“同 级 联 合”的 模 式，但 是 在 混 合性 党 规 体 系 内，存 在 部 分 主 体 级 别 不 一 的 组合 模 式。例 如，中 共 中 央 纪 委 与 国 家 监 察 委员 会 联 合 制 定 了 国 家 监 察 委 员 会 特 约 监 察员 工 作 办 法 ，中 共 中 央 组 织 部 与 最 高 人 民 法院、最 高 人 民 检 察 院 联 合 制 定 了 公 开 选 拔 初任 法 官、检 察 官 任 职 人 选 暂 行 办 法 等。在 实践 中，一 般 法 规 文 件 因 其 制 定 机 关、制 定 程 序和 依 据 不 同，效 力 等 级 也 不 一 样，而 上 述例 中 党 的 组 织 与 国 家 机 关 级 别“错 位”，容 易造 成 对 混 合 性 党 规 效 力 级 别 的 判 断 失 误，是混 合 性 党 规 制 定 和 实 施 中 存 在 的 现 实 问 题。（二）混 合 性 党 规 监 督 保 障 领 域 的 主 要问 题在 实 践 中，混 合 性 党 规 的 监 督 保 障 缺 陷主 要 表 现 于 两 个 方 面，即 备 案 审 查 机 制 和 权利 救 济 机 制 的 缺 失。备 案 审 查 断 层就 备 案 审 查 而 言，目 前 我 国 的 监 督 体 制与 现 行 规 范 性 文 件 的 制 定 体 制 和 表 现 形 式 紧密 相 联，每 个 监 督 主 体 对 应 着 相 应 的 规 范 性文 件 形 式。国 家 法 律 法 规 由 人 大 和 行 政系 统 进 行 备 案 审 查，党 内 法 规 由 党 的 组 织 进行 备 案 审 查，但 是 混 合 性 党 规 作 为 党 政 机 关联 合 制 发 的 法 规 文 件，其 制 定 主 体 的 二 元 性不 仅 未 形 成 双 重 备 案 审 查，反 而 造 成 备 案 审查 的 断 层。一 方 面，混 合 性 党 规 存 在 规 避 党 内 法 规备 案 审 查 程 序 的 嫌 疑。中 国 共 产 党 党 内 法规 和 规 范 性 文 件 备 案 审 查 规 定 第 二 条 规 定“本 规 定 适 用 于 党 组 织 制 定 的 党 内 法 规 和 规范 性 文 件 的 备 案 审 查 工 作”，从 字 面 意 思 解 释可 知，党 内 备 案 范 围 限 于 党 组 织 制 定 的 文 件，不 包 括 联 合 制 定 主 体 制 发 的 文 件，也 即 党 政机 关 联 合 制 定 的 法 规 不 属 于 传 统 党 规 和 党 的规 范 性 文 件 的 备 案 范 畴。另 一 方 面，混 合 性 党 规 在 人 大、行 政 和 司法 备 案 审 查 体 系 之 外。混 合 性 党 规 规 定 的 内容 实 质 上 与 国 家 法 律、行 政 法 规 等 相 互 重 合，其 中 也 不 乏 对 国 家 机 关 和 普 通 公 民 权 利（力）义 务 的 规 定，但 由 于 混 合 性 党 规 涉 及 党 组 织和 国 家 机 关 两 重 制 定 主 体，国 家 机 关 往 往 以无 权 审 查 党 组 织 文 件 为 由，将 混 合 性 党 规 排除 在 审 查 体 系 之 外。总 体 而 言，混 合 性 党 规 的属 性 不 明，因 而 有 学 者 提 出 即 便 是 党 政 联 合 发文，人 大 和 行 政 系 统 的 备 案 和 审 查 也 管 不 了，更 不 可 能 由 法 院 进 行 司 法 审 查。综 上 可见，混 合 性 党 规 尚 处 于 党 规 和 国 法 备 案 审 查 的范 围 之 外，导 致 出 现 备 案 审 查 的 断 层。权 利 救 济 缺 位就 权 利 救 济 而 言，混 合 性 党 规 的 属 性 复杂，既 不 属 于 纯 粹 国 家 法 律 体 系，又 不 属 于 纯粹 党 内 法 规 体 系。当 国 家 机 关 依 据 混 合 性 党规 对 公 民、法 人 和 其 他 组 织 的 权 利 造 成 损 害时，当 事 人 的 权 利 救 济 就 会 遭 遇 中 国 式 的 制度 瓶 颈。质 言 之，混 合 性 党 规 的 救 济 机制 缺 位 主 要 体 现 在 非 党 组 织 和 党 外 人 士 群 体中，即 当 上 述“党 外 主 体”的 权 利 因 混 合 性 党规 的 实 施 受 到 侵 害 时，其 无 法 通 过 国 家 救 济或 党 内 救 济 途 径 获 得 补 偿。具 体 而 言，混 合 性 党 规 权 利 救 济 机 制 的缺 失 主 要 表 现 在 两 个 层 面：其 一，国 家 救 济 不适 用。由 于 混 合 性 党 规 与 一 般 国 家 法 律、行政 法 规 等 不 同，且 主 要 以 党 的 文 号、党 的 名 义所 谓“两 规 一 立”，是 指 党 政 机 关 就 职 权 管 理 范 围 内 的 相 同 或 相 似 事 项 进 行 共 同 立 法，实 现 党 内 法 规 和 国 家 法 律 的“一 体 化”，有 利于 降 低 立 法 成 本，避 免 各 自 立 法 造 成 立 法 资 源 的 浪 费，参 见 欧 爱 民、李 丹 混 合 性 党 规 的 正 当 性 证 成 与 适 用 范 围 党 政 联 合 制定 党 规 的 一 种 理 论 回 应 一 文。混合性党规的法治问题及其解决对策胡长云李丹颁 布 实 施，国 家 机 关 以 混 合 性 党 规 为 依 据 做出 的 行 为 与 传 统 意 义 上 的 国 家 行 为 不 同，不属 于 传 统 法 学 理 论 上 的“法 定 职 权”行 为。这导 致 公 民 无 法 通 过 一 般 的 行 政 复 议、行 政 诉讼 等 程 序 获 得 权 利 救 济，引 发 公 民 权 利 救 济环 节 缺 失 等 问 题。其 二，党 内 救 济 不 适 格。在 党 内 法 规 体 系 中，中 国 共 产 党 党 内 监 督 条例 中 国 共 产 党 党 员 权 利 保 障 条 例 等 监 督保 障 类 法 规 主 要 围 绕 党 内 主 体 展 开，并 未 设置 非 党 组 织 和 党 外 人 士 的 权 利 保 障 机 制，因此 由 实 施 混 合 性 党 规 引 发 的“党 外 主 体”权 利侵 害 等 问 题，无 法 借 助 党 内 途 径 获 取 补 救，即非 党 组 织 和 党 外 人 士 不 具 备 启 动 党 内 救 济 途径 的 主 体 身 份，其 无 法 通 过 传 统 党 内 途 径 获得 权 利 救 济。由 此 可 知，权 利 救 济 机 制 的 缺失 成 为 混 合 性 党 规 法 治 化、规 范 化 道 路 上 的痼 疾，亟 须 解 决。三、解 决 对 策：混 合 性 党 规 的 规 范 化路 径基 于 法 治 实 践 的 先 行 性 和 治 国 理 政 的 必要 性，党 政 机 关 在 治 理 实 践 中 探 索 了 新 的 特色 道 路，联 合 制 定 了 诸 多 行 之 有 效 的 混 合 性党 规。但 是，由 于 理 论 与 实 践 的 脱 节 和 制 度的 发 展 变 化，混 合 性 党 规 作 为 一 类 特 殊 联 合发 文，其 性 质 需 要 进 一 步 加 以 明 确、制 度 运 行需 要 进 一 步 加 以 规 制，以 保 障 其 在 实 践 中 合理 适 用，实 现 规 范 化、法 治 化 发 展。针 对 混 合性 党 规 存 在 的 突 出 问 题，以 下 提 出 几 点 构 想：（一）合 理 定 性 混 合 性 党 规明 确 混 合 性 党 规 的 属 性 是 准 确 认 识 混 合性 党 规 的 必 由 之 路，也 是 平 息 现 有 纷 争、解 决混 合 性 党 规 实 践 难 题 的 基 础。基 于 现 有 研 究可 知，学 界 主 要 将 党 政 机 关 联 合 发 文 归 纳 为文 件 说、行 文 说、工 具 说 等 诸 多 观 点，且 从 其特 征 上 看，存 在“典 型 的 复 合 性 特 征”。可 见，学 界 尚 未 对 联 合 发 文 达 成 共 识，对 混 合性 党 规 的 统 一 认 识 也 亟 待 明 晰。结 合 混 合 性党 规 的 制 度 实 践 和 上 文 总 结 的 几 类 观 点，建议 赋 予 混 合 性 党 规 党 内 法 规 的 本 质 属 性，将其 纳 入 党 规 范 畴，主 要 理 由 如 下：首 先，从 内 在 机 理 上 看，混 合 性 党 规 与 党内 法 规 具 有 一 致 性。虽 然 混 合 性 党 规 具 有 制定 主 体 复 合 性、调 整 对 象 混 合 性、规 范 效 力 双重 性 等 特 征，但 此 为 其 区 别 于 纯 粹 党 内 法 规的 典 型 特 征，其“混 合 性”并 不 否 定 其 体 现 党的 统 一 意 志、规 范 党 的 活 动 的 特 征，符 合“党内 法 规”的 定 义 要 求。具 体 而 言，混 合 性党 规 与 纯 粹 性 党 规 内 在 机 理 的 一 致 性 主 要 体现 在 如 下 三 个 方 面：其 一，混 合 性 党 规 与 纯 粹性 党 规 的 本 质 相 同。二 者 作 为 党 组 织 主 导 制定 或 单 独 制 定 的 规 章 制 度，都 是 党 的 政 策、方针、路 线 的 具 体 化 和 制 度 化，都 集 中 体 现 了 党的 统 一 意 志，是 党 的 领 导 与 依 规 治 党、依 法 治国 的 有 机 统 一。其 二，混 合 性 党 规 与 纯 粹 性党 规 的 根 本 目 标 一 致。二 者 作 为 党 的 意 志 的载 体，均 以 加 强 党 的 建 设、保 持 党 的 先 进 性 与纯 洁 性 为 目 标，根 本 目 的 在 于 巩 固 党 的 领 导地 位，确 保 党 和 国 家 兴 旺 发 达、长 治 久 安。其三，混 合 性 党 规 与 纯 粹 性 党 规 的 治 理 逻 辑 相同。二 者 以 党 组 织、普 通 党 员 和 党 的 干 部 等主 体 为 调 整 对 象，通 过 为 之 设 置 相 应 的 权 利义 务，以 实 现 规 范 具 体 调 整 对 象 行 为 活 动 之目 的，体 现 出 治 理 逻 辑 的 一 致 性。其 次，从 外 在 形 式 上 看，混 合 性 党 规 与 纯粹 性 党 规 具 有 相 似 性。据 统 计，现 行 中 央 级别 混 合 性 党 规 主 要 以 条 例、规 定、规 则、办 法等 命 名，以 法 规 体 为 行 文 方 式，且 行 文 布 局 采用 篇、章、节、条、款、项 的 逻 辑 结 构，与 纯 粹 性党 规 的 外 在 表 现 形 式 基 本 一 致，满 足 党 内 法规 的 外 在 特 征 要 求。如 党 政 机 关 厉 行 节 约反 对 浪 费 条 例 关 于 实 行 党 风 廉 政 建 设 责 任制 的 规 定 等，是 由 中 共 中 央 联 合 国 务 院 制 发的 混 合 性 党 规，其 外 在 形 式 与 一 般 党 内 法 规无 异。可 见，混 合 性 党 规 严 格 遵 守 了 中 国 共产 党 党 内 法 规 制 定 条 例 的 具 体 规 定，符 合 党内 法 规 的 体 例 特 征。再 次，从 法 规 效 力 上 看，混 合 性 党 规 是 具有“外 溢”效 应 的 党 内 法 规。混 合 性 党 规 作 为党 组 织 和 国 家 机 关 以 各 自 职 权 为 基 础 联 合 制定 的 规 章 制 度，适 用 范 围 横 跨 党 政 两 大 领 域，既 能 在 党 的 治 理 领 域 内 发 挥 效 力，调 整 党 组 织和 党 员 的 行 为 活 动，又 能 在 国 家 范 围 内 适 用，对 国 家 机 关、普 通 公 民 和 其 他 组 织 具 有 约 束力。其 体 现 了 对 党 管 干 部、党 管 人 才 等“党 管原 则”的 具 体 遵 循，解 决 了 纯 粹 性 党 规 调 整 党外 主 体 的 名 谓 问 题，使 党 的 具 体 管 理 行 为 有 法可 依，同 时 为“党 管 原 则”提 供 了 制 度 保 障，是 党 内 法 规 体 系 中 具 有“外 溢”效 应 的 部 分。最 后，从 法 治 体 系 上 看，混 合 性 党 规 与 现第二十二卷第四期 有 党 内 法 规 体 系 兼 容。年，中 国 共 产 党修 订 并 颁 布 新 的 制 定 条 例 ，根 据 党 规 实 践需 求 对 党 内 法 规 的 法 定 概 念 作 出 调 整，将 党内 法 规 是“规 范 党 组 织 工 作、活 动 和 党 员 行 为的 党 内 规 章 制 度”调 整 为 是“体 现 党 的 统 一 意志、规 范 党 的 领 导 和 党 的 建 设 活 动、依 靠 党 的纪 律 保 证 实 施 的 专 门 规 章 制 度”，并 肯 定 了 党政 机 关 联 合 制 定 党 规 的 行 为，为 混 合 性 党 规融 入 党 内 法 规 体 系 提 供 了 制 度 依 据。（二）完 善 现 有 立 规 机 制立 规 权 限 模 糊 是 实 现 混 合 性 党 规 规 范 化的 障 碍，必 须 予 以 解 决。目 前，对 于 如 何 建 立健 全 混 合 性 党 规 的 立 规 机 制，主 要 有 两 条 路径 选 择：一 是 单 独 立 规，即 以 混 合 性 党 规 的 定性 为 基 础，通 过 制 定 条 例 对 混 合 性 党 规 的制 定 问 题 进 行 规 范，将 有 待 明 确 的 立 规 主 体、立 规 事 项 等 问 题 纳 入 现 有 条 例 之 中，实 现 混合 性 党 规 制 定 有 规 可 依。二 是 联 合 立 规，即采 取 党 政 机 关 联 合 制 定 混 合 性 党 规 的 形 式，修 订 专 门 的 混 合 党 规 制 定 规 则 ，为 混 合 性党 规 的 制 定 提 供 直 接 依 据。上 述 两 种 途 径 各有 优 劣，但 在 主 要 规 范 内 容 上 基 本 趋 同，即 均需 着 重 对 以 下 问 题 作 出 规 定：明 确 立 规 主 体 范 围目 前，拥 有 混 合 性 党 规 制 定 权 限 的 主 体范 围 有 待 进 一 步 明 确。具 体 而 言，制 定 条例 已 经 对 享 有 立 规 权 的 党 组 织 作 出 明 确 列举。混 合 性 党 规 作 为 党 内 法 规 的 重 要 组 成 部分，其 党 组 织 一 方 制 定 主 体 须 与 纯 粹 性 党 规制 定 主 体 保 持 一 致，也 即 享 有 混 合 性 党 规 制定 权 限 的 党 组 织 范 围 业 已 明 晰，主 要 问 题 在于 对 非 党 组 织 一 方 范 围 的 界 定 上。制 定 条例 对 政 府 与 党 组 织 联 合 发 文 进 行 了 肯 定，现有 问 题 主 要 在 于 如 何 实 现 非 党 组 织 一 方 的 增容，也 即 如 何 合 理 地 将 行 政 机 关 以 外 的 其 他政 权 机 关 纳 入 制 定 主 体 范 畴 中，明 确 人 大、监察 机 关、司 法 机 关 的 立 规 权。为 方 便 统 一，建议 将 制 定 条 例 中“制 定 党 内 法 规 涉 及 政 府职 权 范 围 事 项 的，可 以 由 党 政 机 关 联 合 制 定”修 改 为“制 定 党 内 法 规 涉 及 国 家 机 关 职 权 范围 事 项 的，可 以 由 党 政 机 关 联 合 制 定”，并 通过 党 规 解 释 或 其 他 途 径 对“国 家 机 关”的 范 围进 行 明 确，以 解 决 立 规 主 体 范 围 模 糊 的 问 题。限 定 立 规 具 体 事 项混 合 性 党 规 是“政 法 融 合”的 特 殊 产 物，其 诞 生 和 发 展 将 在 一 定 程 度 上 模 糊 党 规 与 国法 的 边 界，不 仅 可 能 催 生 政 治 与 法 律 的“去 界分 化”，还 会 给 法 律 系 统 的 自 主 性 带 来 冲击。因 此，要 严 格 限 定 混 合 性 党 规 的 立 规内 容，将 其 控 制 在 特 定 的 空 间 和 事 项 中，以 免破 坏 现 有 党 规 与 国 法 平 衡 发 展、并 行 不 悖 的良 好 格 局。明 确 混 合 性 党 规 的 立 规 事 项，需要 在 立 规 过 程 中 对 具 体 内 容 进 行 列 举。根 据实 践 需 求，本 文 认 为 宜 将 混 合 性 党 规 的 制 定事 项 限 定 在 党 的 领 导 事 项、党 政 共 治 事 项、党政 协 作 事 项 等 当 中，并 将 上 述 事 项 列 入 具 体规 定 中，对 制 定 条 例 中 所 谓 的“政 府 职 权 范围 事 项”予 以 解 释 和 限 定，提 升 具 体 条 文 的 可操 作 性 和 明 确 性。设 立 立 规 主 体 组 合 原 则就 立 规 主 体 的 组 合 模 式 而 言，现 存 最 大的 问 题 在 于 主 体 级 别 不 一，导 致 混 合 性 党 规的 效 力 级 别 难 以 认 定。因 此，综 合 制 定 条例 及 其 相 关 规 定，建 议 为 制 定 主 体 的 组 合 设置 两 大 原 则：一 是 同 质 原 则，即 联 合 立 规 的 党政 机 关 是 管 理 相 同 或 相 似 事 项 的 机 构，其 职权 性 质 具 有