部门专项行动与协同政策执行冲突的消弭——基于A省“放管服”改革的实证分析.pdf

领导科学2023 5领导智库一、文献回顾与问题的提出在现代政府官僚体系当中，相关职能部门的专业化分工，不在于单纯因为“以这种分化方式提高了生产率，而在于这些功能彼此紧密的结合”1。只有相关部门各司其职并且协同合作，才有可能提升政府整体绩效的质量与水平。由于现代政府组织的纵向层级中“存在着职务等级的和审级的原则”2，因此，上级政府或职能部门具备监督指导下级政府或职能部门的法理权威。相较而言，政府组织横向维度的各职能部门之间，并不自然具备如此促使其协同合作的外在力量。正因如此，政府组织横向维度相关职能部门之间的协同问题，始终是制约政府治理效能的重要因素。特别是在新公共管理运动之后，政府各职能部门之间的碎片化问题进一步加剧。鉴于此，围绕政府组织横向维度相关职能部门之间的协同合作问题，我国学界展开了针对性的探察与思考。具体而言，相关研究主要包括两方面内容：一是深入探析制约政府职能部门协同政策执行的主要因素。比如，周振超、谢治菊等从“职责同构”的角度出发，认为由于“没有明确的责任分工”，上下级政府及其职能部门管理大致相同的事务，职责不明确，权责不统一，可能导致层层加码等责任异化问题，极大地占据了下级政府及其职能部门的注意力资源。3-4周振超、黄洪凯进一步将李志杰李志杰部门专项行动与协同政策执行冲突的消弭基于A省“放管服”改革的实证分析【摘要】现阶段，学界围绕中国国家治理场域内政府职能部门之间协同合作问题的相关研究，总体上并未系统性阐释各职能部门业务领域自上而下的专项行动对于部门间协同政策执行的不利影响及相关优化路径。鉴于此，结合A省“放管服”改革的第三方评估，探究政府职能部门业务领域自上而下的专项行动与部门间协同政策执行的冲突及影响，可以发现主要包括政策资源冲突导致相关部门注意力分散、政策目标冲突制约协同政策执行效果、政策要求冲突降低目标群体信任水平。要消弭部门专项行动与协同政策执行之间的冲突，须做到：厘清权责边界，合理保障部门协同的注意力资源；主动沟通，整合专项行动与部门协同的实施计划；稳定政策要求，持续提升部门协同的合法性水平。【关 键 词】部门协同；专项行动；政策执行；“放管服”改革【作者简介】李志杰（1990），男，新疆大学政治与公共管理学院、国家安全研究省部共建协同创新中心副教授、硕士生导师、管理学博士，主要研究方向为公共治理与公共政策。【基金项目】新疆维吾尔自治区社科基金项目“放管服 视域下新疆推进城市精细化政务服务的现状和对策研究”（项目编号：22CGL015）；新疆教育厅“天池博士计划”科研项目“疫情常态化防控背景下的应急沟通问题研究”（项目编号：202117120002）【中图分类号】C936；D63【文献标识码】A【文章编号】1003-2606（2023）05-0138-05138领导科学2023 5职能部门业务领域自上而下非常态化的专项行动取代部门间常态化行政任务和协同合作主体地位的现象称为“主副倒置”。5曹海军、陈宇奇指出，“部门执行力”与“部门行政压力”两大因素显著影响着部门间的协同合作。6其中，责任异化产生的过度行政压力是约束部门间协同合作的重要因素。二是考察解决政府职能部门之间碎片化问题的有效路径。部分研究主张通过“部门合并或是职能整合”的方式实现部门间的协同治理7，而主流观点更多聚焦于无法合并和职能整合的部门间的协同问题，认为部门间协同行动需要一个重要的“掌控”力量贯穿始终8。部分学者强调“党组织在部门间横向协作中的主导作用”9，或运用“党政主导型协同”来概括和表达中国国家治理过程中的跨部门协同10。也有学者重点关切议事协调机构在部门协同过程中的重要作用。例如，鲁宇指出，“作为机动性纵向一体化的议事协调机构”，在推动部门协同过程中能够以最低成本实现“协调化程度”与“专业化程度”的平衡。11总体来看，现阶段学界围绕中国国家治理场域内政府职能部门之间协同合作问题的相关研究，并未系统阐释各职能部门业务领域自上而下的专项行动对于部门间协同政策执行的不利影响及相关优化路径。既有研究总括性地指出，在职责同构的“条块关系”中，上级政府职能部门安排的专项行动和相关行政压力，可能与下级政府各职能部门之间的协同合作产生冲突。但是，这种冲突是不是单纯体现在对于注意力资源的争夺方面？其将会对职能部门之间的协同政策执行产生怎样的影响？如何有针对性地消弭此类冲突？对于这些问题，学界并未结合现实案例展开深入细致的专题研讨。事实上，对于这些问题的深入研讨具有十分突出的现实紧迫性。毕竟，在层级性和多属性凸显的中国国家治理图景中，“条条”职能部门不仅要在“块块”地方政府统筹下，协同其他职能部门完成其职责范围内的常态化的行政任务，也要接受上级职能部门下达的非常态化的专项任务以及相关考核评估。这是中国国家治理场域内地方政府及其相关职能部门必须面对的客观政策环境。鉴于此，笔者拟结合A省“放管服”改革的第三方评估，系统阐述政府职能部门业务领域自上而下的专项行动与部门间协同政策执行的冲突及影响，基于实证分析，有针对性地探寻消弭之道，以增强政府职能部门之间协同政策执行的质量与水平，继而提升其整体绩效。二、部门专项行动与协同政策执行的冲突及影响结合A省“放管服”改革的实证经验，笔者发现，政府职能部门业务领域自上而下的专项行动与部门间协同政策执行的冲突，并不单纯体现在对于注意力资源的争夺方面。本文针对政策资源、政策目标、政策要求三方面内容，深入剖析政府职能部门业务领域自上而下的专项行动与部门间协同政策执行的冲突及影响，建构相关问题的理论分析框架，为实证案例的具体呈现梳理演进线索，厘清相关研究的逻辑理路。（一）政策资源冲突导致相关部门注意力分散在政策执行过程中，人员配置、技术支撑、资金支持、物质保障等政策资源，乃是推动其顺畅演进的可行性基础。正因如此，面对纷繁复杂的目标事项，拥有有限政策资源的政策执行主体，势必需要权衡利弊得失，做出对于自身注意力分配的科学选择。在以单一制国家结构和集权式行政体制为重要特征的中国国家治理场域中，各种行政事务将从中央政府到地方政府直至基层政府逐级“发包”，而伴随着责任和事务的逐级下移，权力与资源则呈现向上集中的状态，这使得地方政府尤其是基层政府在政策执行过程中普遍面临政策资源不足的困境。与此同时，在“条块并举”的发包制下，地方政府相关职能部门自然也是面临此类问题。这就决定了地方政府及其相关职能部门难免要在各项行政事务之间权衡注意力的分配。具体针对政府相关职能部门而言，相较于其职责范围内常态化的行政事务，部门业务领域自上而下的专项行动常常具有非常态性、临时性的特征，而且是上级职能部门考核评估的重点和行政问责的重心。因此，面对人力、物力、财力层面可能出现的政策资源冲突，相较于部门间常态化的协同政策执行，职能部门势必会将注意力优先转向业务领域自上而下的专项行动上。（二）政策目标冲突制约协同政策执行效果从理论意涵层面着眼，政策目标可以理解为政策制定主体所设置的政策执行应然层面所要实现的具体效果。不同政策主体立足自身专业视角和发展需要制定的不同的政策目标，可能存在显著差异甚至彼此冲突，继而使得相关政策执行效果之间可能出现相互抵牾的现实问题。在中国国家治理场域内，职能部门协同政策执行的实施计划和相关目标，是在地方政府统筹领导下、在相关职能部门沟通协商的基础之上最终确立的；而各部门业务领139领导科学2023 5域自上而下的专项行动计划及其相关目标，则是由职能部门系统内部制定并自上而下推动落实的。因此，两者的目标之间可能存在一定程度的差异，甚至出现相互冲突的问题，从而对部门间协同政策执行的实际效果产生一定程度的制约作用。然而需要指出的是，政府相关职能部门业务领域自上而下的专项行动与部门间协同政策执行可能存在的政策目标冲突，是在相关制度体系内遵循法定流程自然发生的，与寻租腐败同公共利益之间的目标冲突本质不同，并非蓄意的侵犯或者恶意的破坏。因此，不能简单取缔职能部门业务领域自上而下的专项行动，以期减少其对于部门间协同政策执行效果所产生的制约作用。（三）政策要求冲突降低目标群体信任水平在政策执行过程中，政策要求乃是执行主体落实相关政策精神的具体依据，也是目标群体参与相关领域经济社会生活所必须具备的现实条件和遵循的客观标准。作为科学合理的政策要求，一方面，应当坚持与时俱进、实事求是的原则，根据政策环境的发展变化，不断调适与更新；另一方面，也应当保持必要的稳定性与连续性，如果朝令夕改、反复无常，会使得目标群体无规可依、无章可循，势必造成目标群体逐渐丧失对于政策执行主体及政策执行过程的基本信任，继而侵蚀相关政策执行的合法性基础。毕竟，正如阿尔蒙德等所言，政治制度和政府本身的合法权威，来自民众基于“确信”的维护与服从。12实践经验表明，政府相关职能部门业务领域自上而下的专项行动与部门间协同政策执行，可能存在政策要求层面的现实冲突，使得目标群体疲于应对反复变化的政策要求，极大地增加了其有效参与相关领域经济社会生活的实际成本，严重削弱了目标群体对于部门间协同政策执行的信任基础。随着“信任”这一至关重要的行动资源的流失，部门间协同政策执行的权威性和合法性遭到破坏，难以避免地将会面临来自目标群体更为显著的阻滞效应。三、A省“放管服”改革中部门协同监管与专项检查的冲突及影响相关冲突在现实情境中究竟是如何呈现的？下面，笔者将结合A省“放管服”改革中职能部门“双随机”联合抽查工作的实证案例，对此问题做出完整回应。（一）“双随机”抽查工作中的部门协同监管根据2015年8月发布的 国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知 的文件精神，各地应当建立健全“一单两库”，即随机抽查事项清单、市场主体名录库和执法检查人员名录库。通过摇号等方式，随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果应当通过国家企业信用信息公示系统及时向社会公布并接受监督。文件规定，县级以上地方人民政府要结合本地实际，协调组织相关部门开展联合抽查。按照“双随机”要求，制订并实施联合抽查计划，对同一市场主体的多个检查事项，原则上应一次性完成。根据2019年2月发布的 市场监管总局关于全面推进“双随机、一公开”监管工作的通知 的相关规定，在发挥“双随机、一公开”监管日常性、基础性作用的同时，各地对涉及重点领域食品药品、产品质量安全和特种设备安全等未列入抽查事项清单的事项，按照现有方式严格监管。但是，各级市场监管部门对随机抽查事项涉及的监管领域，原则上不再部署专项检查和“全覆盖”式巡查。（二）A省“双随机”抽查工作中部门协同监管的困境通过分析A省“放管服”改革的第三方评估，笔者发现，在“双随机”联合抽查过程中，相关职能部门业务领域自上而下的专项检查与部门间协同监管在政策资源、政策目标、政策要求等方面存在较为显著的现实冲突，一定程度上影响了部门间协同监管的质量与水平，这是现阶段部门“双随机”联合抽查工作面临的主要困境。具体而言，在政策资源方面，相对于随机抽查事项和市场主体的总体数量，相关职能部门具备行政执法资格特别是具有专业技术背景的执法人员明显不足。而由于非常态化的、临时性的专项检查往往作为上级职能部门考核评估的重点和行政问责的重心，使得相关职能部门对于专项检查的重视程度明显高于部门之间的协同监管。一名市场监督管理局的负责同志表示：“由于各职能部门系统内每年都会自上而下组织多次专项检查行动，下级部门迫于行政风险和问责压力，将注意力更多集中于专项检查工作。久而久之，这也使大家养成了专项检查和 全覆盖 监管的习惯，对于 双随机 联合抽查重视不足。有的职能部门多次借故不参加我们组织的培训，有的部门甚至连国家企业信用信息公示系统都不了解。”（访谈记录A1，20211013）在政策目标方面，开展职能部门“双随机”联合抽查的根本目的在于解决部分领域存在的执法任性、执法不公、执法不严、执法140领导科学2023 5扰民等问题；而部门业务领域自上而下的专项检查的目的则在于通过“全覆盖”巡查排查安全隐患，防范化解可能存在的突发事件风险，其本身具有合理性和必要性，但势必会自然增加监管频次、提高监管成本、加重企业负担。显然，两者的政策目标之间存在一定程度的差异和冲突，会对部门协同监管的实际效果产生制约。当被问及对于部门“双随机”联合抽查的看法时，一名网吧经营业主指出：“对于部门协同监管的印象并不深刻，可能因为各部门专项检查经常开展，更多感受到的还是 你来我往 式的检查，说实话，其实压力还是很大的。”（访谈记录A2，20220107）在政策要求方面，部门“双随机”联合抽查要求目标群体参与相关领域生产经营活动所必须具备的现实条件和必须遵循的客观标准，可能在部门专项检查时有所调整甚至变更，这使得目标群体疲于应对政策要求的变化，反复整改，显著地加重了市场主体的成本与负担，使其逐渐丧失了对于部门“双随机”联合抽查的信任。一名超市经营业主甚至表示：“在我看来，部门协同监管意义不大，有时候反而造成了很多困扰，因为部门联合检查提出了整改要求，文化、卫生、消防、公安等部门开展专项检查时又提出了新的甚至与之矛盾的整改要求，又需要重新整改。所以，我们有时候宁愿直接接受专项检查，协同监管就不要再来了。”（访谈记录A3，20211026）四、部门专项行动与协同政策执行冲突的消弭之道基于本文相关问题的理论分析框架，结合实证分析，有效的冲突消弭之道体现为以下几个方面。（一）厘清权责边界，合理保障部门协同的注意力资源要合理保障相关职能部门给予协同政策执行必要的注意力资源，关键在于厘清上下级政府职能部门之间的权责边界。一方面，明确下级政府职能部门在业务领域自上而下的专项行动中所应当承担的有限责任，避免上级职能部门过度加码、甩锅避责等责任异化行为；另一方面，明确政府职能部门在协同政策执行过程中的行政职责，严格落实问责机制，提升其在考核评估中的实际比重，强化职能部门对于协同政策执行的重视与关切。例如，在相关职能部门市场监管过程中，应当按照“尽职照单免责、失职照单问责”原则，明确不同层级职能部门的监管执法职责、执法范围和执法重点，避免多层多头重复执法或层层下放、转移执法责任。此外，应当制定部门“双随机”联合抽查的考核评估办法，积极开展常态化业务培训、政策宣讲和监督指导工作，严格落实相关问责机制，确保相关职能部门高度重视“双随机”联合抽查工作。（二）主动沟通，整合专项行动与部门协同的实施计划由于职能部门业务领域自上而下的专项行动本身具有合法性、合理性和必要性，因而不能简单采取将之取缔的方法来维护和提升部门间协同政策执行的实际效果，而是应当着眼于两者的关联性与契合性，主动沟通，努力实现相关实施计划的有机整合。同时，鉴于后者的常态性、稳定性和前者的非常态性、临时性等客观特征，应当采取“协同行动为主、专项行动为辅”的方式。例如，在部门“双随机”联合抽查过程中，相关职能部门年度“双随机”联合抽查计划是在各部门沟通协商的基础之上，于年初制订并报市场监督管理局备案的。与此相对应，部门业务领域自上而下的专项检查则往往根据经济社会阶段性发展的现实状况动态调整。因此，职能部门客观上有条件合理参照业已制订的部门协同监管的年度计划，适度整合两者的实施计划，从而减少专项检查的频次与数量。此外，市场监督管理局也应积极发挥自身作为牵头部门的作用，将有条件合并的专项检查适当合并，进一步减少各部门频繁的专项检查对于部门协同监管效果的抵牾。（三）稳定政策要求，持续提升部门协同的合法性水平要避免部门协同政策执行的信任资源流失，关键在于稳定相关政策要求，确保目标群体能够了解和把握政策要求，继而对于部门间协同政策执行形成基于信任的服从与支持。正如哈丁所言，民众对于政府的信任可归于“与知识相关联的认知范畴”13。事实上，与西方的“否决政体（vetocracy）”相比14，政策制定及其执行过程的“连续性”乃是中国特色社会主义制度和国家治理重要的优势特征15。因此，政府职能部门应当努力避免政策要求之间的冲突问题，杜绝反复无常、朝令夕改的现象，最大限度地维护部门协同政策执行的合法性和权威性。例如，在职能部门“双随机”联合抽查过程中，应当面向目标群体明确提出其参与相关领域生产经营活动所必须具备的现实条件和必须遵循的客观标准。而在相关部门合理、必要的专项检查中，应当努力避免这些政策要求发生重大调整甚至彻底变141领导科学2023 5更，避免采取限期整改等强制性措施，防止目标群体认为相关政策要求难以满足、难以捉摸，以影响其对于部门协同监管的信任水平。五、余论事实上，对于职能部门间协同政策执行而言，无论是部门合并、职能重组、流程再造，抑或是议事协调机构设置，都将目光聚焦于部门间横向维度的“碎片化”问题，并不能实质性消除职能部门业务领域自上而下的专项行动对于部门间协同政策执行的不利影响。对此，笔者结合A省“放管服”改革的第三方评估，建构相关问题的理论分析框架，系统性阐释职能部门业务领域自上而下的专项行动与部门间协同政策执行的冲突及其消弭之道。然而，本文的最大局限在于，相关洞见与思考均主要立足于A省“放管服”改革中所呈现出的实证案例，致使逻辑架构层面难以避免地存在狭隘或疏漏之处。未来，我们将继续聚焦政府职能部门业务领域自上而下的专项行动和部门间协同政策执行的冲突问题，强化实证调研，及时总结思考正反两方面的相关实践经验，不断从学理层面加深对于相关问题的理解与体认，探寻更加丰富有效的完善举措。参考文献：1 涂尔干.社会分工论 M.渠东，译.北京：生活 读书 新知三联书店，2000：24.2 韦伯.经济与社会：下 M.林荣远，译.北京：商务印书馆，1997：279.3 周振超，张金城.职责同构下的层层加码：形式主义长期存在的一个解释框架 J.理论探讨，2018（4）：28-33，1.4 谢治菊，许文朔.扶贫责任异化：职责同构下的层层加码与消解 J.山东社会科学，2020（1）：74-81，90.5 周振超，黄洪凯.条块关系从合作共治到协作互嵌：基层政府负担的生成及破解 J.公共管理与政策评论，2022，11（1）：20-33.6 曹海军，陈宇奇.部门间协作网络的结构及影响因素：以S市市域社会治理现代化试点为例J.公共管理与政策评论，2022，11（1）：145-156.7 操小娟，李佳维.环境治理跨部门协同的演进：基于政策文献量化的分析 J.社会主义研究，2019（3）：84-93.8 刘锦.地方政府跨部门协同治理机制建构：以A市发改、国土和规划部门“三规合一”工作为例J.中国行政管理，2017（10）：16-21.9 曹海军，陈宇奇.政策解构差异何以影响部门间协作网络的结构？：基于市、县两级部门间协作的社会网络分析 J.行政论坛，2021，28（4）：73-82.10 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