2023年财政政策热议：政府债务与税收视角.pdf

罗志恒等：2023 年财政政策热议：政府债务与税收视角 5 2023 年财政政策热议：政府债务与税收视角年财政政策热议：政府债务与税收视角 罗志恒 姚东旻 安新华 毛捷 王伟同 李戎*编者按：2023 年，在经济下行压力增大的背景下，财政政策如何加力提效，促进经济转型，加快经济的高质量发展，是社会各界关注的问题。数名本领域专家分别从税收和政府债务角度出发，分析探讨我国当前财政体制改革重点和财政政策方向。罗志恒罗志恒：专项债的作用专项债的作用、结构特征与问题结构特征与问题 一、理性认识地方政府债务 专项债是地方政府债务的重要组成部分。现在 61 万亿元的债务中，地方债占大头，占约 60%；而地方债近 35 万亿元的显性债务中，专项债占约 60%的比重。即我国债务结构存在两个特征：其一是国债占比低、地方债占比高；其二是地方一般债占比低、地方专项债占比高。地方政府债务问题需要放到整个财政运行的角度去研究，它近年来的持续攀升取决于以下几个因素。第一，宏观税负水平。这些年无论是狭义的宏观税负（税收除以 GDP），还是一般公共预算除以 GDP，或者是全口径的四本预算加总后剔除重复计算的部分除以 GDP，都在持续往下走。一般公共预算收入/GDP 去年下降到了 16.8%，与 2015 年的高点相比下降了 5.3 个百分点。所以，从收入端看，宏观税负水平持续下行，而支出端如果不能实现同等规模和增速下行，自然会导致债务规模的攀升，这是地方政府债务高企的重要原因，即债务支持减税降费、债务支持宏观税负下行。第二，政府支出责任。这既取决于政府职能，又取决于政府和市场关系的边界。但实际上，对社会主义公有制经济体而言，财政、金融、土地、社保、国资每一项都跟政府行为有着千丝万缕的联系。所以，在社会主义公有制经济条件下，很难清晰地划清政府和市场的边界。当我们面临内部和外部方方面面的冲击之时，无论是政府的主动作为，还是政府被动或者顺应民众的期待（比如大宗商品价格上涨，紧接着引起经营成本的上升，于是我们呼唤减税降费），政府支出责任范围都不断扩大。同时，由于从过去单一的GDP 考核转向现在的多元目标治理体系，政府支出责任范围还要扩大，刚性程度上升，*罗志恒，粤开证券研究院，院长；姚东旻，中央财经大学教授、博士生导师，中国财政发展协同创新中心副主任；安新华，北京市忠慧律师事务所，主任；毛捷，对外经济贸易大学国际经贸学院，副院长、教授；王伟同，东北财经大学副校长，经济学院教授；李戎，中国人民大学财政金融学院，副教授。工信财经科技 2023 年第 3 期 6 使得整个支出责任不断外扩，这也是推升债务的重要因素。第三，经济社会风险财政化。这些年发生了一系列经济社会风险财政化的事件，如房地产风险财政化、金融风险财政化、通胀风险财政化、城投风险财政化所有风险的化解都是通过财政买单兜底，这使得政府潜在支出责任上升，促使政府债务攀升。第四，经济发展阶段。现在我们还处在债务驱动的发展阶段，我们要把地方政府债务放在地方政府财政运行的体系下，理性看待它的形成。面对整体债务规模不断扩大的形势，我国选择了控赤字和扩专项债的组合方式。具体而言，社会公众、金融市场参与者等常常把那条 3%赤字率警戒线当做财政积极与否的标准，当做是否遵守财政纪律的标准。2020 年疫情冲击的特殊情况下赤字率才突破3%，其他年份仍然要逐步回到 3%。因此，当债务总体规模不得不往外扩，同时不得不遵循赤字率不突破 3%的有形无形约束，显性债务唯一的出路就是通过持续扩大专项债规模来解决收支差的问题，这样，由于专项债不纳入赤字，体现出的赤字率就能控制在 3%。从 20152023 年的预算报告中可以观察到，新增专项债额度持续攀升，并远高于地方政府一般债的额度，这是当年新增的情况。此外，专项债还可能因为当年环境突发变化而上升，比如 2022 年盘活了 5 029 亿元结存限额。所以，现在的专项债不仅是当年新增额度逐步攀升，当年的发行也在不断地上升。二、专项债如何稳增长与防风险 我国对于稳增长和防风险的认知在不断深化。十八大之后，当时我国面临的形势是“三期叠加”，也就是走出国际金融危机后的刺激政策消化期、结构转型阵痛期和增速换挡期。20142016 年强调吸取刺激经济的教训，也就是要通过改革转变经济发展方式，同时防风险的意识逐步上升，集中体现在 2014 年中央经济工作会议中谈到的要稳增长和改革，同时也认识到经济下行隐性风险逐步显性化的问题。十九大提出的三大攻坚战把稳增长和防风险上升到比较高的高度，“防范化解重大风险”作为三大攻坚战之首。2021 年，稳增长和防风险又进一步上升到强调发展和安全的层面。因此，对于稳增长和防风险的关系，应置于更大的时代背景下去探讨。财政可以通过多种方式实现稳增长和防风险。中华人民共和国预算法于 2014 年修订、2015 年实施，开启了“开前门堵后门”，对无序扩张的城投“刹车”，通过地方政府债券规范的方式来举债，这本身就是一种防风险；强化财政统筹能力，比如通过国有资产的上缴和过去结转结余资金的使用，使得财政力度可以加大，在实现稳增长的同时也没有扩大财政风险；中央加杠杆也能够同时实现稳增长和防风险，2023 年新增 5 100万亿元的赤字，全部是由中央承担；优化支出结构，提高支出效率，强化绩效管理，都罗志恒等：2023 年财政政策热议：政府债务与税收视角 7 能同时实现稳增长和防风险。理论上，专项债也能够在稳增长和防风险方面发挥不可忽视的作用。在稳增长方面，专项债可以从需求端扩大基建投资来稳定总需求，从中长期的角度优化供给结构，提高经济运行效率，也能够实现经济增长速度的提高。从具体做法而言，有三条渠道：一是直接投向政府自营自建项目，二是作为债务型资金投向项目公司，三是作为资本金投向国家重点支持的项目。其中，第三种效果更明显一些，因为可以发挥出杠杆的作用。然而，仅仅靠专项债本身是有限的，由于其资金规模比较小，难以很好地发挥杠杆作用，所以必须依赖其他资金的跟进，比如政策性金融工具或者社会资本的跟进。在防风险方面，除了刚才提及的“开前门堵后门”，还包括补充中小银行的资本金，这能化解金融风险，目前已经达到 3 000 亿元的规模。那么，专项债在稳增长方面产生的实际效果又如何呢？近些年来，我们可以看到专项债规模在持续扩大，但是基建增速一直处在比较低的水平，并且有不断下降的趋势，直到 2022 年才回升。基建投资主要来源于城投平台的融资。换言之，城投平台的债务相对于专项债能够起到更大的作用，如果城投平台的债务扩张受到压制，从结果看单靠专项债资金的扩张难以拉动基建投资的规模和增速。具体而言，专项债形成基建要至少关注三个基本环节：一是投向基建的比例，二是配套的杠杆资金，三是整个投资落地的进度。过去这些年，我们总说专项债要加快发行和使用的进度，这三个环节只要有任何一个环节出现漏损，都会使得专项债的稳增长效果受限。事实上，20182021 年专项债分别新增规模 1.35 万亿元、2.15 万亿元、3.75 万亿元、3.65 万亿元，但是基建投资增速却分别是 3.8%、3.8%、0.9%、0.4%。因此，可以得出的结论是专项债稳增长和防风险是有前提条件的：其一是专项债稳增长要生效，要有政策性金融工具的配合和社会资本跟进；其二是专项债防风险要生效，要实现储备项目的投资收益与融资平衡，若前提不具备，专项债的项目收益不足以偿还，这就产生了风险。三、专项债的结构特征 通过数据统计分析可以发现，专项债目前存在八个结构特征。第一，专项债发行多见于发达地区。发达地区项目收益相对而言是比较好的，比如广东的城际铁路和城际轨道使得专项债发行的需求比较大。从余额的角度看也是发达地区绝对规模比较大。第二，专项债发行节奏持续提前。截至目前（2023 年 3 月 24 日），专项债 2023 年已经发行了 1.2 万亿元的规模，达到 2023 年额度 1/3 的水平，达到 100%水平的时间不断提前。第三，就全国而言，专项债与一般债结构的比重到 2023 年 1 月已经是 60%的水平。工信财经科技 2023 年第 3 期 8 从不同省份也可以看到，东部地区整个专项债的占比明显是偏高的，而中西部地区一般债的比重相对比较高。第四，专项债与一般债在省以下政府级次的占比情况中，整体而言，区县大概占一半，省级、市级各占四分之一，欠发达地区主要是省本级债务。第五，专项债投向范围不断扩大，从过去的土地和棚改不断扩大到园区开发，这与国家宏观调控政策导向有比较大的关系。2019 年颁布的负面清单禁止将专项债投向棚改和土地，并提出要多地支持经济，所以投向发生了明显变化。第六，专项债的期限结构明显拉长。2022 年专项债期限首次突破十年，这主要是因为允许专项债作为重大项目的资本金，有些重大项目发行时间长达三十年，从而拉长了整体期限。第七，专项债还本付息的压力比较大，19 个省份专项债的偿债率已经比较高了。第八，2016 年国办的文件指出要进行财政重整，7 个省份专项债的利息支出率超过了 10%。四、专项债使用存在的问题与应对 专项债资金在使用过程中存在资金闲置、使用效率低下、使用不规范的问题。一是资金闲置。这在山东、上海、湖北等地比较明显，有的专项债发行了两年甚至三年都没有使用。二是使用效率低下。专项债的一般化导致同一个项目会被包装多次，甚至有的项目在没有任何收益时就进行了相应的包装，导致专项债已经名不副实，事实上已经成为一般债，需要用一般公共预算收入弥补和偿还，增加了整个债务的负担。三是资金使用不规范。例如将专项债用于发放人员工资、差旅费等经常性支出或者用于购买理财产品等，这在山东、湖北、江苏等地的监督文件中有很多体现。在应对方面，前面谈到了债务的形成因素包括宏观税负、支出责任、经济社会风险财政化等，因而相应地要从稳定宏观税负、划清政府和市场边界以及划分事权和支出责任的角度来解决。具体到专项债，有如下四点应对方式。一是要分类解决不同项目资金的需求。一般债用于解决基本公共服务收支不足的问题，专项债专门去对应那些有一定收益的项目资金不足的问题。我们还可以考虑长期建设国债去解决事关全国性、外部性和受益范围广的基础设施建设，比如“十四五”期间规划的重大工程项目、乡村振兴、环境保护等，因为现在很多的项目本身时间比较长，项目收益比较低，在这样一个情况下完全可以通过长期建设国债的方式来弥补。当然，区域性的城市内部的市政建设、基建项目等还是应该通过地方债来解决。总而言之，要实现目的和手段一致、现金流和整个期限结构一致。二是优化债务的性质结构。提高国债占比，提高政府债中一般债的比重，逐步降低罗志恒等：2023 年财政政策热议：政府债务与税收视角 9 专项债的规模和占比，实事求是地反映出整个专项债的风险。三是优化债务的投向结构。目前，投向新能源、新基建的专项债占比非常低，大概是 5%6%的水平，增加这些领域的投向，一方面能够满足服务于高质量发展的需要，另一方面有利于提高整个项目的收益。四是优化债务的区域结构。对于都市圈城市群有人口持续流入、产业基础好的地方可以适当放松举债额度，走出债务促进发展、发展解决债务的良性循环。姚东姚东旻旻：中国特色现代财政金融制度视野下的政府债务风险中国特色现代财政金融制度视野下的政府债务风险 国民政府时期的中央银行总裁张嘉璈曾任中央信托局局长，写过一本名为通胀螺旋的书，这本书系统地展示了国民政府从建立到崩溃期间央行运作和财政的关系。从1937 年到 1941 年的抗战时期，国民政府所谓的抗战公债认购比一开始很高，但后来非常低，下降到 5.3%。到 1945 年以后，解放战争开始，国民政府完全放弃了通过发债来筹军费的想法，而是采用了所谓货币改革的方式。事实证明，国民政府全局性的崩溃，一方面源于战场上的失败，但更主要的是源于民心的丧失，而它的几次失败的币制改革是导致民心彻底丢失的重要部分。抗战时期国民政府希望通过发债筹资，为什么在解放战争时期放弃了这个手段呢？原因并不是它不想发，而是完全发不出。当时国民政府整个金融系统完全被几家私人家族所垄断，无论是中央银行还是商业银行这些大的金融财阀，都宁可用手里的资金去持有美元或硬通货，也不会去认购国民政府所发行的各种政府债券。在这种情况下，国民政府的债券完全不可能发出去，所以只能采取币制改革。一、我国金融系统发展 在谈中国财政系统时使用最多的术语是财政分权、财政联邦或财政邦联，但从事实来看，中国的中央政府、地方政府特别是省级政府之间并不是所谓的分权，更不是所谓的联邦，而是一种中央向下的逐级授权格局。理解了中央和地方的授权关系就能理解为什么专项债在过去会出现信用倒挂的现象。因为在市场主体的眼里，省级政府的信用几乎等同于中央政府的信用，它是一种授权模式，包括在专项债的发行过程中，首先中央政府要给省级政府配额，从这种模式可以看到这是一个非常明确的上下授权关系。这种授权模式的好处是什么？我们的信用特别是省级政府的信用在某种层面上绑定着国家信用，此处显示出一种非常重要的差异，这种差异导致我们的专项债很难和美国传统的市政债相比较。在当前经济运行状态相对低迷、下行压力亟需得到对冲的情况下，为在长期内维持工信财经科技 2023 年第 3 期 10 积极财政政策的可持续性和一贯性，需要综合运用多种工具为政策实施提供充足的财政空间。其中发行政府专项债为解决在增支减收现状下的财力不足问题提供有效支持，而我国特有的财税金融制度又能确保传统意义下政府债券高企所引发的大规模募集失败和高速通货膨胀等的系统风险不易发生。一方面，在我国现代财税金融体制下，体量庞大的国有资本和中央金融企业作为社会主义市场经济体制的重要组成部分，不仅掌握着经济的命脉，更承担着财政和金融的双重职责。其中由财政部门出资和管理的国有金融企业与负责承销政府债券的一级交易商高度重叠，意味着当财政部门按计划发行政府债券筹资时，若存在因经济较为低迷难以发行成功的风险，财政部门可以通过履行国有金融资本出资人的职责影响国有金融企业的行为，使得具有一级交易商身份的国有金融企业购买、承销政府债券，这就保证了在我国政府债券不存在“募集失败”的可能。现代财税金融体制对政府债券发行的有力支撑，不仅为积极的财政政策创造财政空间，更为保持必要的财政支出强度提供资金来源。另一方面，需要注意的是如何解决债券发行过量引发的通货膨胀。当前，总需求不足已成为我国经济运行面临的突出矛盾，如何用好政府债券资金、着力扩大有效需求对于发挥稳投资的支撑作用以及刺激消费需求回升具有重要意义。债券资金对重点行业和重点领域的投资、对基础设施的投入以及消费领域的补贴等，能够有效扩展需求、引领和支撑恢复生产，助推启动大规模经济活动；产业体系优化升级所需的创建新领域新赛道、研发和技术改造等也需要借助债券资金加大投资力度，这些投入不仅可以创造当期需求，而且在未来产生高质量供给后，又会进一步创造有效需求。因此，如果专项债能够培育壮大新的经济增长点、确保社会总需求得到有效支撑、实现真实的增长率，使得社会总供求在一个比较高的水平和质量上取得平衡，推动经济整体好转，那么在短期内通过债券资金换取的财政空间就不会引发恶性通货膨胀。此外，需要区分所谓的财务风险与财政风险。对于地方政府来说，专项债应该在资金上自求平衡。当一个地方政府的项目在财务上出现问题，自然而然就会引发财务风险。所以，从财务风险看专项债是必然的。但财务风险可能并不等同于财政风险。因为财政除了简单的收支之外，还有国家信用作为重要依托，当考虑财政的国家信用后，偿付还是不是一个问题，需要更深入地讨论。二、中国特色的财政-央行的双主体货币调控体系 一方面，由于目前整体情况是财力先上收再下放，所以地方基层政府的财力相对有限，如果扣除了基层三保，地方政府能够去做事、去投资的财力几乎就没有了。所以，在这种情况下地方政府一方面被要求保运转，另一方面又承担着所谓的投资未来的职能，就一定存在资金缺口。资金缺口存在的形式，一种是通过一般债的方式和转移支付的方罗志恒等：2023 年财政政策热议：政府债务与税收视角 11 式进行纵向或横向的支付；另一种对政府来说就是授权省级政府有一个缺口，它可以在这个授权范围内通过融资形成未来的现金流。立足于目前财政金融的特殊制度安排，我们可以非常好地利用这个形式来实现长期的平衡。从全球范围来看，现代金融体系的形成和发展同政府财政的关系密不可分。然而，当前主流财政理论和货币理论对两者的关系都缺乏深入的研究，不仅缺乏财政与银行体系之间的联系和描述，而且在财政政策研究中也将中央银行视为货币调控主体，忽视了中央政府对广义货币流通的重大影响。另一方面，我国的财政金融在实践中已经形成了一套有别于西方国家的特殊制度体系，这些特殊的财政制度安排使得财政对于市场货币流通体系具有实质性的影响力和调控力。这时政府债务的财政风险是否存在，可能就要取决于政府的信用是否还存在。但是从目前的情况来看，无论是中央政府还是省级政府都不存在这样的问题，所以我一直认为专项债会存在财务风险，但财政风险在目前的制度体系下很难发生。我们必须要明确城投债和专项债的区别，在这方面财政部口径非常严格，市场口径也非常清楚。对于城投债，市场主体识别得非常干净清晰，城投债的信用、项目都在它的定价交易中识别出来了，所以，市场主体对城投债目前已经有了一个充分的认知。但是对于专项债来说，市场主体为什么给出这样一个几乎不变的利差？核心问题还是市场主体认为它的信用可信，它和中央政府的信用严格绑定。所以，存在一种极端情况，只要这种信用可持续，财政一定可以通过借新还旧展期的方式应对这个问题。这里面还有一个金融市场的深度问题，政府债务可以通过不断展期，在深度的金融市场中循环，这种循环会放慢政府债务溢出到实体经济的速度，只要债务发行速度或者增长的速度通过金融市场降速能够和实体经济增长速度相匹配，整体的通货膨胀风险就会在很大程度上降低。这里我列出了一个图式“财政-央行双主体”理论框架（如图 1 所示）。在我国还有一个国库单一账户体系，这点和美国、英国的国库非常不同。我国国库集中收付制度所具有的“集中”和“隔离”功能，赋予了政府财政影响货币流通的能力。我国国库单一账户开设于央行，独立于货币流通体系，账户内的资金具有非流通性质，不纳入货币统计口径，这使得该账户能发挥集中存放纳入政府预算管理的财政资金的作用，国库集中收付制度具有“集中”功能。同时，政府财政部门将财政资金存放至国库单一账户形成国库财政存款后，该账户对财政资金实行集中化的财政收支结算模式，从制度上实现了财政资金与货币流通体系的相互隔离，国库集中收付制度便具有“隔离”功能。英国、美国等国的国库设置在商业银行，以一般存款的方式表现在商业银行资产负债表的负债端，这种只具有“集中”不具有“隔离”功能的国库制度，使国家财政收支不具有货币效应。工信财经科技 2023 年第 3 期 12 图 1 “财政-央行双主体”理论框架 正是我国这种特殊的财政金融制度，使得金融中介或金融主体无论通过直接金融还是间接金融都能够保证国债或者地方政府债，特别是专项债，在募集中基本没有募集压力。即使是在市场货币非常紧缩的情况下，如果有大规模的政府债或者专项债发行，央行也会进行一些操作来保证整体流动性的平稳，保证发行成本不会过高，这在之前有非常充分的协调机制。最后，看专项债本质上是要看政策空间有多大，如果能够理解中国这种极端特殊的财政金融体制的话，这个空间远远高于以传统的私人商业银行作为主体的市场环境下的空间。所以，我们可能需要在一个新的体系、新的视野里来研究所谓政府债、专项债的债务风险。安新华安新华：地方政府专项债制度地方政府专项债制度政府债务治理的中国方案政府债务治理的中国方案 一、重新认识政府债务意味着什么？最近世界上发生了很多和债务相关的事情，比如美债、欧债和最近的瑞银事件，我们需要再体会一下债务到底是什么，应该怎么认识和看待政府债务和主权债务危机。从国际上来看，包括美债、欧债、日元债务，西方国家的债务风险和民主选举制度很相关，只能不断增加债务，只要有选民推动就会一直往上增加债务，这是无解的。增加的过程中怎么引爆呢？最近出现很多实例，是机构投资人和资本市场外部原因，一旦国家信用出现问题，信用崩塌时债务危机就开始了。政府的债务危机和债务发行量的关联度并不大，不会必然导致债务危机，但和国家信用密切相关，所以对政府债务的理解需要有更客观的一个视野。债务相当于给政府提供了一种税收和土地之外资金筹集罗志恒等：2023 年财政政策热议：政府债务与税收视角 13 的方式。有一本书叫做债务与国家的崛起，它非常细致地把西方债务历史和国家发展历史密切联系起来。债务确实是一个国家经济发展的最重要的财政手段，从我国和其他国家来看均是这样，尤其是疫情期间，从某种意义上讲，政府债务代表了投资和经济增长。政府债务从投资角度理解可能离真实情况更为接近。二、城投债风险是政府债务风险吗？这是政府债务风险边界的问题。2014 年开始就已经有一个较为明确的边界，一些城投债被认定为隐性债，到目前基本上都通过置换的方式解决了。现在的城投债据说能达到 65 万亿元，如果城投债出现问题，它的风险主体一定是非市场化的金融机构，政府不兜底，中央不救助，最后要通过市场化、法治化的债务违约的处置机制来处理。虽然城投债和政府专项债是地方政府在地方经济建设过程中两个重要的债券融资的类型，但我们要明确城投债不是地方政府的债务，因此城投债的风险主体应当是非市场化的债券投资机构。如果投资机构认为城投债是地方政府债务的一部分而因此放松风控标准，那就意味着将来也需要自己去承担这个风险。比如贵阳对债券违约的处置，双方达成相应的协议，对于非政府债务，政府不应该也不会去兜底。三、为什么说地方政府专项债制度是政府债务治理的中国方案？自 2018 年开始的项目收益类政府专项债到现在已经五年了，按照每年总理报告中的限额累计计算，项目收益类专项债限额现在接近 15 万亿元。统观五年，由于利率原因专项债债券属于低成本资金，且债券的年限非常高，平均在十年以上，近几年达到了十年以上甚至二十年、三十年。专项债为地方政府募集了将近 15 万亿元低成本、长期限的资金，这 15 万亿元全部用于经济发展和基础设施建设。公开市场统计有将近 8 万个专项债的项目分布在不同的省份实施。这五年专项债资金的投向有产业园区、社会事业等，基本按照国务院对专项债的投向要求进行投入，每个领域投向金额汇总均为万亿元级别。专项债对中国实实在在的经济增长、抗击疫情起到了积极拉动作用。现在着急发放专项债，总的目标还是要用债务资金来拉动投资和整个经济建设的水平、速度和增长率。经常有人问：发放这么多债券、国家大量投资，为什么大家却感觉不到个人收入的增长，社会层面也看不到通货膨胀？这与 2008 年投放 4 万亿元的时候大家的感觉完全不一样。这是因为专项债制度给整个债务治理提供了新的解决方案，制度设计是以项目为核心，性质为公益性项目，有一定收益，将来由政府性基金收入和专项收入作为偿还来源，把债务、相应项目对应建设的资产紧密匹配。这是典型的大禹治水中国方案，改堵为疏、物尽其用。工信财经科技 2023 年第 3 期 14 这种制度设计的优点还体现在它的风险应对上。如果不能到期清偿债务怎么办？所有的专项债项目不管将来运营和收益怎样，对应的资产都是实实在在的，所有的专项债形成的资产都是在财政掌控范围内；而且制度要求是封闭运行，不能用于抵押担保。有效运营、有一定收益的资产是对冲整个专项债债券风险的托底。如何实现专项债项目收益，在最初制度设计中有明确的规定。专项债项目需要通过授权进行，所有项目的建设和运营都是地方政府委托的建设运营主体，目前基本上由地方政府、平台公司进行建设和运营。但是，2018 年以来很多项目都是三年建好，实际运营收益并不理想，不理想的原因是否是项目本身建设就存在问题，或者是运营主体能力不够，不能把项目本身的价值发挥出来？专项债制度为项目运营提供了足够的时间与空间，已经建成的专项债资产的运营，应当是整个制度重点要去关注的领域，尤其是已经建好、资产最后收益不理想的时候，可以思考怎么拉动社会资本或运营主体参与。项目运营并没有限定必须是平台公司。后续平台公司运营是短板，可能需要一段时间才能成长起来，相关制度需要对项目运营提供相应的安排。对于专项债制度实现了政府债务的精细化管理。可以回想 2018 年以前的政府债务管理情况，为了调查隐性债、查清政府债务耗费大量时间，但最后调查情况依然不明朗。2018 年到现在为止，发行如此多债券，财政部债务中心所有数据显示，所有的债务都对应在项目上。尤其是专项债券新发行，目前的政府债务可以实现精细化管理，包括很多地方的审计、财政监管，都可以更加精准地找到项目来进行债务审计。我们做债务审计时已经可以非常精细化落实到哪个项目哪有问题，债务风险在哪里。以前一个地方出现债务风险时，问题在哪里可能都很难短时间理清楚，而现在已经落实到项目上。目前，精细化管理债券制度已经得到有效落实，接下来是针对项目的绩效评价和绩效管理的提升，之所以说专项债是中国特色的债务，是因为我国专项债制度在全世界都没有类似情况，我们在主权债券和企业债券之间创造出了一种新的政府债券制度，既解决了中国地方政府经济社会发展资金问题，又保证了政府债务风险受控，这是典型的中国式债务治理方案。四、超级工程：从都江堰到专项债，人类社会治理的中国智慧 如果专项债制度代表了中国或者东方债务治理的解决方案，那么理想状态下专项债制度应该是什么样的？我们可以拿都江堰水利工程进行类比。都江堰是一项超级水利工程，体现了中国治水的智慧。从现代工程角度来看都江堰就是一个简单的水坝，甚至连水坝都谈不上，中间是自己堆建的小的岛分水鱼嘴。罗志恒等：2023 年财政政策热议：政府债务与税收视角 15 都江堰共有三个重要设施，一个是前面分水鱼嘴，后面又做了宝瓶口、飞沙堰，这三个设施就把整个四川从洪水滔天变成了千亩良田，持续了两千年。抗日战争时期，日本来炸毁都江堰但是没有找到水坝。都江堰工程充分体现了中国的天人合一智慧。几千年来所有都江堰后续的维护、管理就是六个字：“深淘滩、低作堰”，可以说实现了项目自身的良性循环，千年不衰。如果把专项债理解成一个都江堰工程，把资金理解成水，随着专项债资金每年的发行，我们不断地将资金分布到各个项目上，精耕细作，实现收益平衡。把专项债的制度不断完善，让它更适合中国经济的发展，让它真正变成政府债务治理的抓手，可能会使整个地方政府包括市县一级甚至更细一层政府债务治理变得更简单，因为围绕项目进行资金收益的匹配，管好项目就管好了风险和经济增长。五、当前最重要的工作：尽快建立完善的专项债券治理体系 怎么使专项债变成现代债务治理的“都江堰”工程呢？现在开了个头，这五年最稀缺的就是专项债的制度建设，制度体系建设投入不够。大家都是急着去用专项债资金拉动经济，保经济稳增长，整个专项债的制度体系建设现在还确实非常不完善。当前最重要的一个工作，应该是尽快建立完善专项债券的治理体系，让它能够良好地运行。在财政部、国家层面上，应当为专项债债券发行包括打包发行的体系建立起明确的资产管理制度，形成明确的指引规范，能够让各个省形成清晰的指引，明确哪些事能做、哪些事不能做，应该怎么做、怎么调整、怎么处理。现在这方面相关的具备操作性的文件或者指引还是比较少，要尽快建起专项债宏观管理体系。在省一级或者中观治理体系层面，省一级政府或省一级财政部门，项目和资产管理相当于一个硬币的两个面，我们现在更注重抓项目，后面应该在资产层面上从项目到资产真正管理起来。应该制定出一整套相关的治理体系、相关的制度文件和制度规范，让区县一级项目真正的实施主体、申请主体、建设主体有章可循。到微观层面，要把一个项目真正打开，从规划、发行、建设能够往下走，能够实现单个项目的良性循环。党的二十大报告提出“只有把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，坚持运用辩证唯物主义和历史唯物主义，才能正确回答时代和实践提出的重大问题，才能始终保持马克思主义的蓬勃生机和旺盛活力”。地方政府专项债制度充分体现了二十大的理论创新精神，探索建立起能够解决地方政府债务治理的中国方案。我们一定要把专项债制度优势发挥出来，让它变成一个现代版的“都江堰”工程。工信财经科技 2023 年第 3 期 16 毛捷毛捷：新型纾困政策留抵退税的特征与效益新型纾困政策留抵退税的特征与效益 增值税留抵退税是减税降费政策中非常重要的政策工具，同时也是一种新型的纾困政策，由于其金额巨大引起关注。首先，2022 年全国一般公共预算收入 20.37 万亿元，疫情影响下增速为 0.6%。一般公共预算中，税收收入 16.66 万亿元，同比增速-3.5%，显示财政压力会更大。税收收入中，国内增值税 4.87 万亿元，同比增速-23.3%，前值从0.6%降至-3.5%、再到现值-23.3%。总之，财政收入增速较慢，税收出现负增长。财政部也披露了剔除留抵退税后的财政情况。如果剔除留抵退税，全国一般公共预算 23.37 万亿元，同比增长 0.6%将变成同比增长 9.1%。16.66 万亿元税收收入增速将从-3.5%变为 6.6%，接近 2023 年财政收入计划的目标 6.7%。国内 4.87 万亿元增值税增速从-23.3%变成 4.5%，一旦扣除留抵退税因素，税收收入和财政收入都在增长，可见超过2.4 万亿元的留抵退税金额之大。金额巨大的留抵退税作为当前减税降费、纾困政策的主力工具，是否能够常态化推行，是很重要的问题，是积极财政政策能否加力提效的关键点。一、留抵退税的成因和特征 企业产生留抵退税有两方面原因。一方面是市场环境、行业特征和经营性因素。例如，企业买进原材料，采购中间产品或者购入固定资产，以生产产品或提供服务。但是受到国内外市场环境影响，销售被阻碍，产品只能以存货形式存在，增值税就只有进项没有销项，根据增值税的计算方式就产生了留抵退税。另一方面是政策或制度的因素，如某些行业的进项税率高于销项税率，或者行业价格倒挂也会产生留抵退税。市场环境差会产生留抵退税，财政部门是不是为此要牺牲大量的财政收入去退税，财政是否能够持续？我们的税收增速是不是会继续下降？留抵退税政策是组合拳，除了“退”，还有“回”，“回”就是“回补”。制度设计在正常情况下不会挤占财政空间，能够自动实现财政可持续。回补（backfill）在金融学中大量使用，如“空头回补”，卖出股票和期货的投资者又买进股票和期货。增值税留抵退税也存在两类回补，称为反向操作和同种形式。首先是反向操作。反向操作是获得退税的增值税一般纳税人又恢复缴纳税款。增值税退税是符合一定条件的增值税一般纳税人产生了留抵退税额，财政部进行退税。因为经济环境的好转如销售的恢复，以前应该产生，但由于各种原因没有产生的销售对应的增值税被重新缴纳，先退后交，退补一一对应。其次是同种形式。回补必须要来自于退税企业，退税企业后续实现了销售，交了增值税才能称为回补。所以，沿着此概念可以做一系列的分析，包括哪些企业获得退税以后实现了完全的回补，哪些企业是部分回补，哪些企业未回补，还可以考虑回补率、回补面等一系列情况。罗志恒等：2023 年财政政策热议：政府债务与税收视角 17 从退和回两个角度理解，增值税留抵退税政策具有两个主要特征。第一，退税补贴和后续回补相辅相成，不会影响财政长期可持续性。随着企业销售环境好转，随着国内消费的恢复，企业消化存货，之前没有实现的销售逐步实现以后，增值税回补会快速增加。第二，留抵退税政策是一个精准的定向纾困工具，企业因为各种因素陷入低谷，买进原材料、中间产品、固定资产又无法实现销售，可以进行退税，削峰补亏。如果销售恢复就正常缴税，陷入困境的企业陷得越深、时间越长，得到的留抵退税支持越强。所以，这种政策工具具有定向精准纾困的作用。这是我们对留抵退税政策基本的认识。二、历次留抵退税政策的典型事实 2018 年 70 号文，2019 年 39 号文，2022 年 14 号文、21 号文，都有关于留抵退税政策。尤其是 2019 年 39 号文把留抵退税作为常态化政策工具实施。2022 年政策力度更大，原来 13 个指定行业积累的存量退税额，一次性增量 100%退税，其余企业存量未退，增量退 60%，一年规模超过 2.4 万亿元。2020 年和 2021 年采用增量退税措施，有很明显的季度性特点（见图 1）。2022 年存量放开，尤其是 4 月退税额增加，之后存量很快退完又恢复到增量（见图 2）。图 1 2020 年和 2021 年“增量”退税政策留抵退税金额变化情况 所以如果只是增量退税，退税金额就会比较平稳。不用担心以后常态化的留抵退税政策会拖累财政，这种情况发生概率不高。从行业受益情况看，最近三年基本上留抵退税无论是存量还是增量，主要是制造业、建筑业、交通运输业、房地产业等，都是留抵退税金额较大的一些行业。总体上，2022 年回补情况稳中向好，但受疫情影响，旅游业、住宿、餐饮业等行业回补情况不太理想，导致税收收入、一般公共预算收入增速出现较大下滑。（月）工信财经科技 2023 年第 3 期 18 图 2 2022 年新一轮留抵退税政策留抵退税金额变化情况 三、留抵退税的流动性便利 留抵退税也会提供流动性便利。一是给企业提供流动性便利，包括直接提供退税金额，即直接流动性便利。二是企业获得资金以后不需要借贷，省下利息费用，即间接流动性便利。数据为此提供了支撑，2022 年 410 月，流动性便利在逐步释放，包括直接和间接的，尤其是制造业、交通运输等获得了大量流动性便利的支持，帮助资金处在困难期的企业获得了流动资金。这是留抵退税的重大效益。四、常态化退税下的减税效应 常态化退税下，留抵退税也会具有减税效应。增值税留抵退税的庞大金额是否会影响到宏观税负，这个问题具有一定争议。因为本质上，既然存在回补，就不应该影响税负，但是事实上还是会造成宏观税负的下降。根据 2020 年全国投入产出表详细计算各个行业的平均税率，结果显示 2022 年退税导致宏观税负下降 0.7%左右。由于现在 13%左右的宏观税负已经不高，再下降 0.7%其实相当可观。如果继续放开政策设定，甚至可以下降 1%，就是很大的量。总体来说，留抵退税政策如果能够用好，是可以实现财政可持续的，而且是精准的定向纾困。当然，政策本身还需要很多优化，包括加强回补测算、完善分担机制等。五、留抵退税的政策建议 第一，加强对留抵退税回补的测算和财政压力测试，完善留抵退税的财政分担机制。建立科学的且具有实操性的留抵退税回补测算系统，督促各级政府加强对留抵退税回补的持续跟踪，及时开展留抵退税政策的财政压力测试工作，完善留抵退税的财政分担机制。（月）罗志恒等：2023 年财政政策热议：政府债务与税收视角 19 第二，继续加大对小微企业的留抵退税支持，积极体现财政政策的加力提效。小微企业在新一轮留抵退税政策中表现突出，充分表明了留抵退税政策“削峰补亏”“定向纾困”的自动稳定器功效。第三，加强对重点退税企业的留抵退税动态监管，保证退税资金及时足额回补。第四，提高留抵退税管理效率，有力打击骗税行为。全国层面和地方层面建立财政、税务部门协调配合机制。王伟同王伟同：结合预算报告谈减税降费政策结合预算报告谈减税降费政策 近些年，减税降费作为我国宏观政策体系中非常重要的一项政策内容在持续实施，它也是应对“三重压力”、实现“六保六稳”、推进现代税收制度改革的一项重要内容。从 2008 年以来，减税的内容在不断增加，减税力度也在增加，减税方式也在不断扩容。减税降费成为我国实现经济增长目标、维护微观主体活力的重要举措。包括在 2023 年全国两会上、在 2023 年预算报告中都依然在强调减税降费。通过梳理 2019 年以来政府工作报告中对于减税降费的一些表述，可以看出我国对于减税降费政策的导向转换。比如 2019 年和 2020 年，强调的是“更大规模”“加大力度”，即更多强调的是规模，先把规模提上去、力度提上去；2021 年更多强调“优化落实”，即在现有政策框架内更好地把减税政策落实好；2022 年更多强调“只增不减”，实施组合式的减税政策，已经能够感觉到不再强调减税规模扩容，而更多的是强调减税的效率；再