GAO疫情跟踪审计框架：目标、举措及评价.pdf

OMMERCIALCACCOUNTING2023 年第 16 期商业会计 SHANG YE KUAI JI34审计监督GAO 疫情跟踪审计框架：目标、举措及评价【摘要】GAO 对美国联邦政府应对新型冠状病毒肺炎（COVID-19）而使用的专项拨款情况进行了跟踪审计，并发布审计报告。文章围绕 GAO 发布的 9 份报告，分析了 GAO 应对新型冠状病毒肺炎（COVID-19）确定的原则、目标及审计内容，重点梳理了审计重点及其效果。GAO 发表的前 7 份审计报告共提出 72 项建议和 4 项需要美国国会审议的事项。研究发现，GAO 审查重点是拨付资金使用的合规性、联邦政府机构各部门之间的协调合作、疫苗研制与使用、信息透明度以及数据的完整性等方面内容。GAO 跟踪审计在资金使用的合规性审查、远程办公、绩效审计以及推动国内外审计机构更好开展疫情审计等方面取得了明显成效，但在审计方向、重点方面存在不当，未对疫情防控所出台的法案及政策本身发表评价意见；同时，GAO 提出的建议落实率不高，影响了审计效果。【关键词】GAO；跟踪审计；审计策略度【中图分类号】F239 【文献标识码】A 【文章编号】1002-5812（2023）16-0034-06徐荣华（副教授/博士后）陈丽 王宙 （宁波大学商学院 浙江宁波 315211）一、引言新型冠状病毒肺炎（以下简称 COVID-19）全球大流行严重威胁了人类生命，严重影响了人们的生活以及经济社会的发展。美国经济也持续受到严重困扰。为了减轻COVID-19 大流行对公众健康、就业的持续不利影响并挽救和提振经济，2020 年 3 月至 5 月份，美国国会通过了一系列救济法，拨款金额高达 2.71 万亿美元，其中，关怀法案（Cares Act）最为重要，拨款金额为 2.2 万亿美元。2020 年 12月，2021 年综合拨款法案（The Consolidated Appropriations Act，2021）再次追加 0.9 万亿美元。截至 2023 年 4 月 30 日，救济法案的总拨款金额达到 4.7 万亿美元。关怀法案 中特别包含一项规定，要求 GAO 在 2021年 3 月之前每两个月报告一次与 COVID-19 大流行相关的持续监测和监督工作报告，之后转为定期报告。目前，GAO分别在 2020 年 6 月下旬、8 月底、9 月下旬、11 月底和2021 年 1 月底陆续发布了 5 份双月报告，在 2020 年 11 月中旬发布了 1 份专题报告，在 2021 年 3 月底发布了 1 份季度报告，在 2022 年 4 月下旬、2023 年 7 月中旬分别发布了 1 份定期综合报告，共计 9 份报告，详细介绍了 GAO 应对 COVID-19 开展的疫情专项审计。本文主要围绕 GAO 发布的 9 份报告展开分析，揭示有关跟踪审计目标、举措，并进行评价。二、理论分析框架：GAO 疫情跟踪审计的目标与举措（一）GAO 职责与使命GAO 依据 1921 年颁布的 预算与会计法案，在原有政府审计组织建制基础上组建成立。根据 GAO 官网的表述，其使命为：支持国会履行其宪法责任，帮助改善联邦政府的表现，确保联邦政府为美国公众的利益承担责任。不难看出，美国国家审计属于典型的立法模式，最高审计机构 GAO 受国会领导并对其承担报告责任。GAO 将自身定位为提高国家治理水平的专业服务机构，除了履行好传统审计职责，还应发挥前瞻功能，即为政策制定者谋划未来工作重点和方向。（二）GAO 跟踪审计目标和内容2018 年 2 月，GAO 发布了 20182023 财政年度战略计划，制定了四项总体战略目标，GAO 的审计和调查工作主要围绕战略目标，涵盖了影响美国人生活的方方面面问题，表明了 GAO 以国会和国家的目标和战略为指导，旨在增强整个联邦政府受托责任履行的效果。以应对COVID-19 为例，GAO 关注的重点内容有防疫资金的使用合规性，即开展防疫专项资金合规性审计，具体包括：资金的申请人是否符合规定条件；资金是否用于规定用途；资金使用进度；资金使用中的违规行为以及各种风险。GAO特别注重审查政府机构在资金分配过程中的职责、分工和权限，以减少各系统不当付款的风险和欺诈风险，防止救济金向不合格的个人付款。从审计类型来看，GAO 主要关注 关怀法案 拨款金额使用的真实性、合规性和效益性。在审计过程中，较【基金项目】国家社科基金项目（项目编号：20BZZ062）的阶段性研究成果；宁波南审审计研究院课题“做实研究型审计的机制保障研究”的阶段性研究成果；宁波大学龙元建筑金融研究院年度课题资助。SHANG YE KUAI JI 商业会计2023 年第 16 期35审计监督COMMERCIAL ACCOUNTING多运用大数据技术，通过比对和验证，获取关键的审计证据。GAO 还将政府机构履责情况作为审查重点，关注政府各机构之间是否存在沟通障碍，同时，GAO 强调，政府各机构以及各利益相关者之间需要进行沟通协调，促进对COVID-19 疫苗进行高效分发和管理。GAO 审查的另外一个重点是国会法案的效果。内容涉及审查经济复苏活动、失业救助、COVID-19 检测、疫苗研发、疫苗分发以及应对COVID-19 的公平性等方面。（三）GAO 跟踪审计的审计计划组织方式GAO 为应对 COVID-19 确立了两项总体原则：（1）通过向国会提供专业知识和报告来完成自身使命；（2）通过为员工提供在家安全工作所需的工具、资源和灵活性来保护他们的健康和安全。为了做到第一个原则，GAO 认真履行 关怀法案 有关规定，审查了联邦机构有关其活动的数据、文件和指南，并采访了大量联邦和各州官员、利益相关者及专家，完成各项审计工作，按时发布 5 份双月报告、1 份专题报告、1份季度报告、2 份定期综合报告和 2020 财政年度绩效和受托经济责任报告。除此之外，截至 2021 年 3 月 31 日，GAO 进行了 110 项与 COVID-19 相关的审计，共发布了 62份新冠肺炎相关报告，报告了 COVID-19 对美国公共卫生、经济以及美国公共和私人机构的影响，包括对外资药品生产企业的检查挑战、为应对大流行病而签订的联邦合同、COVID-19 应对措施和医疗供应链面临的压力、联邦应急管理局在应对 COVID-19 和相关挑战方面的作用、航空旅行和传染病的应对措施以及在大流行病期间联邦机构让雇员重返工作岗位的主要考虑因素。为了做到第二个原则，在未中断工作的情况下，GAO转变成几乎 100%的远程工作状态，根据应对 COVID-19具体需要，暂时取消了对工作时间的硬性规定，为工作人员提供了行政休假选择；为了帮助 GAO 建立继任通道，GAO 的核心课程培训调整为 100%虚拟授课，让 121 名新员工和 151 名实习生参与工作；为了提高工作的效率，GAO 为 12 个协议开展了关于新项目管理工具和技术的培训；为了改善信息技术服务，GAO 扩大了网络容量，并在全机构推出了最新的操作和电信软件，自 2020 年 3 月份以来，执行委员会每隔几周就召开一次全机构电话会议，解决员工问题，传达政策和程序上的变化。GAO 还建立了COVID-19 内部网站，存放所有与大流行病有关的材料和信息，主计长定期会见高级领导人和个别特派团和业务小组。随着 COVID-19 扩散，GAO 定期召开工作组会议，以解决对专业知识的需要。（四）GAO 跟踪审计的审计成效与不足在应对 COVID-19 过程中，GAO 提供专业知识和报告，聚焦防疫专项资金，通过开展真实性、合规性以及效益性等跟踪审计，及时揭示问题并提出建议，以履行其职责和使命。对于 GAO 所提出的建议，详细列出有关部门的意见（同意、中立或者反对），以及有关部门的行动情况。GAO应对 COVID-19 的不足在于所提出的建议落实率低，且未能聚焦疫情应对的政策合理性、有效性开展审计评价，使得审计重点和方向有失偏颇。三、GAO 疫情跟踪审计的重点、效果（一）GAO 跟踪审计的重点GAO 发布了 9 份报告，发布日期、报告名称、报告性质以及内容摘要如下页表 1 所示。其中，前 7 份报告共提出72项建议和4项需要国会审议的事项。在大流行病的前期，GAO 着重关注联邦政府是否建立快速应对疫情并恢复各项工作的应急机制，联邦政府起初对疫情的反应情况，以及联邦政府机构各部门之间的协调合作等方面；在大流行病的后期，GAO 将关注重点转向疫苗研发、疫苗投入使用等方面。GAO 所提出的建议和事项体现了 GAO 在进行疫情审计过程中所重点关注的内容。1.强调合规性。审查重点是资金使用进度和使用中的违规行为以及各种风险。首先，为保障巨额资金得到有效使用，GAO 建议应当要明确政府各资金分配机构的职责、分工和权限，以帮助确保快速有效地分配资金，减少各系统不当付款的风险和欺诈风险。例如，GAO 建议：（1）国家海洋和大气管理局及渔业局应当建立一种机制，跟踪各州、部落和地区在满足支出计划规定的资金使用方面的进展。（2）小型企业管理局应针对经济伤害灾难贷款计划的贷款和为响应 COVID-19 的预付款，开发并实施投资组合层面（portfolio-level）数据分析，识别和应对 200 万元美元及以下“薪资保障计划”贷款的风险，以检测并解决潜在的不合格和欺诈性申请等问题；在不当支付可能普遍存在的情形下，应迅速对其加以估算，并报告“薪资保障计划”的估算值和错误率。（3）美国国税局应考虑采用成本效益原则，通知不合格的收款人如何退还经济影响付款（Economic Impact Payment，EIP）款项。（4）财政部应完成制定和实施合规性监控计划，审查资金是否用于员工工资、薪金和福利以外的其他用途，以识别和应对薪资支持计划中的风险。其次，国会和有关部门需要制订和完善相关法案和标准，从源头上防控资金不当支付风险，并指导合规性审计的开展。例如，GAO 建议：（1）国会修正 社会保障法，明确允许社会保障局与财政部分享其全部死亡数据，以进行数据匹配，从而防止向不符合条件的个人付款；在任何未来的 COVID-19 救济金拨款的立法中，将从 COVID-19 救济金中支付超过 1 亿美元的所有执行机构计划和活动指定为“易受重大不当付款的影响”。（2）管理和预算办公室应制定并发布指南，指导各机构将 COVID-19 救济资金纳入OMMERCIALCACCOUNTING2023 年第 16 期商业会计 SHANG YE KUAI JI36审计监督相关关键风险之中，原因是这些资金使用规定可能增加不当支付风险；应当与财政部协商，尽快发布指导审计工作的 2020 年合规补编 的增编。2.突出对联邦政府的工作效率和效果的关注。审查重点是政府各机构之间的沟通障碍，避免出现各自为政的现象。GAO 多次在报告中提及要提供清晰一致的沟通机制，以共同应对疫情。GAO 认为，各机构之间的沟通能够有效提高相关机构的疫情防控效率。例如，为及时了解各级政府的备灾需求，改善国家对大流行的应对和准备，GAO建议备灾与应急助理部长办公室建立一个流程，配合和支持卫生和公众服务部完善和实施一项预防大流行病的供应链战略，定期与国会和非联邦利益相关方接触，以服务于国家战略储备。同时，GAO 建议卫生和公众服务部应与联邦应急管理局协调，进一步制定并向利益相关者传达计划，概述联邦政府采取的具体行动，通过 国防生产法的授权生产，缓解应对大流行剩余期间所需的医疗供应缺口。GAO 还建议，财政部应与国税局协调，更新和完善尚未申请经济影响付款（EIP）的合格者的估计人数；跟踪和公开报告向 EIP 对象发布告知信数量，以及随后收到的EIP 申请情况，为正在进行的外联、沟通和宣传工作提供信息；财政部向外联伙伴提供尚未申请 EIP 的合格受益人的估计数和其他相关信息，提高合作伙伴对如何以及何时申请经济影响付款的认识。GAO 还建议，劳工部应与小型企业管理局和财政部协商，立即向州失业机构提供信息，具体说明小型企业管理局的“薪资保障计划”贷款以及与这些贷款相关的不当支付风险。为了促进各联邦机构和其合作伙伴对COVID-19疫苗进行高效分发和管理，GAO建议：卫生和公众服务部应建立一个时间框架，用于记录和共享分发和管理 COVID-19 疫苗的国家计划，并概述如何在联邦机构和非联邦实体之间协调工作的方法。GAO 强调，这种协调、协商以及合作不仅体现在联邦政府机构之间，还应扩展到广泛的利益相关者层面。例如，GAO 特别注重卫生和公众服务部作为统一领导 COVID-19 响应的机构之一所发挥的积极作用，建议其与相关联邦、州、地区和部落利日期报告名称报告性质内容摘要2020/6/25COVID-19：改善联邦政府应对和恢复工作的机会双月报告（1）在缺乏全面数据情况下，GAO 在可行范围内收集了截至 2020 年 5 月 31 日各联邦机构债务和支出数据。（2）监测公共卫生系统对 COVID-19 和联邦政府的关键经济领域的准备响应和恢复的潜在指标（包括病毒测试数据不完整、物资分配不充足、薪资保护计划存在欺诈行为、失业保险存在不当付款风险和合同义务不明确等问题）。（3）GAO 针对这些问题提出了 3 条建议和 3 项需国会考虑的事项。（4）与国家应对 COVID-19 大流行有关的不断变化的经验教训2020/8/31COVID-19：联邦政府对大流行病初步反应的简要最新情况双月报告（1）更新了 GAO 对联邦政府应对 COVID-19 大流行的支出方面的监督。（2）监测了 COVID-19大流行影响卫生保健结果的指标。（3）跟踪联邦机构针对 GAO 在 2020 年 6 月的一些建议是否采取了行动2020/9/21COVID-19：联邦政府的努力可以通过及时和协调一致的行动来加强双月报告（1）更新了 GAO 对在 COVID-19 大流行期间支持公共卫生、个人和经济的联邦政府行动的监督。调查结果包括：个人防护设备和测试用品短缺问题；卫生与公众服务部（HHS）收集有关种族和少数族裔群体中 COVID-19 病例、住院和死亡数据不完整问题。（2）GAO 针对这些问题提出了16 条建议2020/11/17COVID-19：联邦努力加快疫苗和治疗的研发，但紧急使用授权需要更多的透明度专题报告（1）政府与私营企业合作，通过“快速行动”（Operation Warp Speed）大大加快了为 COVID-19研发疫苗和治疗剂的工作。这项合作在 6 种候选疫苗上的投入超过 100 亿美元。（2）为了快速获取医疗产品，食品和药物管理局（FDA）目前为止已签发了 4 份紧急使用许可（EUA），暂时允许使用未经批准的治疗设备和方法。GAO 并不清楚这样做的理由。为了帮助确保公众信任，GAO建议 FDA 更好地传达其安全性和有效性审查的结果2020/11/30COVID-19：需要采取紧急行动，以更好地确保建立有效的联邦政府反应机制双月报告（1）GAO 监督联邦政府 COVID-19 响应机制。调查结果包括：各州和地区担心某些医疗用品的持续短缺问题；由于疫苗和治疗剂已获批准使用，因此需要在食品和药物管理局（FDA）对安全性和有效性进行科学审查的过程中提高透明度，以增强公众对其信心；卫生与公众服务部（HHS）和疾病控制和预防中心（CDC）几乎没有提供科学的解释来更改关键测试指南的问题。（2）GAO针对这些问题提出了 11 项建议和一项事项供国会审议2021/1/28COVID-19：关键疫苗分布、供应链、项目完整性和其他需要集中在政府中关注的挑战双月报告（1）由于联邦缺乏足够的解决已发现的重大差距的行动，以及缺乏解决这些差距的明确计划，GAO 仍深感困扰。（2）截至 2021 年 1 月，GAO 之前的 31 项建议中有 27 项尚未实施。该报告提出了 13 项新建议，以改善机构的公共卫生和经济复苏工作，包括制定国家检测策略2021/3/31COVID-19：在大流行进入第 2 年之际，联邦政府的持续行动至关重要季度报告（1）GAO确定了联邦政府可以改进应对工作的多种方式。例如，GAO建议改进联邦政府联邦数据，以清楚了解是否新冠肺炎疫苗正在公平地分发给受病毒影响的有色人种社区；建议联邦机构建立控制措施以打击潜在的欺诈行为。（2）截至 2021 年 1 月，GAO 已向联邦政府提出 44 项建议，实施完毕的有 6 项。这份报告提出 28 条新建议，呼吁联邦政府应迅速采取行动解决所有建议2022/4/27COVID-19：当前和未来的联邦准备工作需要改进健康数据和解决不当支付问题定期报告（1）审查了联邦政府为应对新冠肺炎疫情并从中恢复过来所做的持续努力。（2）GAO 提出 10 项新的立法建议，以提高联邦支出的透明度和问责制2023/7/11COVID-19：GAO 的建议可以帮助联邦机构更好地为未来的公共卫生紧急情况做好准备定期报告总结了 GAO 在 2022 年 4 月至 2023 年 4 月发布的新冠肺炎监督报告中的调查结果和相关建议。包括以下主题：（1）公共卫生准备。（2）不当支付和欺诈。（3）弱势人群。（4）联邦新冠肺炎资金分配。（5）新冠肺炎与经济。还包括与公共卫生、经济和联邦新冠肺炎资金和支出相关的选定指标的更新GAO 发布的 9 份报告概况表 1 SHANG YE KUAI JI 商业会计2023 年第 16 期37审计监督COMMERCIAL ACCOUNTING益相关者合作，制定临时解决方案，如建立机制，指导和传播最佳做法，规划供应需求。3.聚焦疫苗研发及投入使用的各个环节。审查重点是 COVID-19 检测、疫苗研发供应链、疫苗使用等方面。为了控制病毒的传播，采取更加协调一致的大流行病检测方法，GAO 建议卫生和公众服务部应制定并公布一项全面的国家 COVID-19 检测战略。为了帮助解决医疗供应链存在的物资短缺等相关问题，GAO 共提出了 8 条建议，其中，建议卫生和公众服务部与联邦紧急事务管理局协调，记录其在供应链管理职能中所承担的角色和职责，以确保有足够的资源在维持和稳定供应链方面取得必要的进展，并在COVID-19 大流行期间解决紧急供应问题。针对保障职业安全和健康的 COVID-19 执法行为，GAO 建议劳工部应制定包括时间框架的计划，按照流行病执法政策规定，实施 COVID-19 所适应的执法方法的监督程序，并确保职业安全和健康管理信息系统包含 COVID-19 所适应的执法方法的全面信息，反映其监督过程。考虑到食品和药物管理局可能面临大量的检查积压，GAO 还建议其确保未来财政年度的检查计划能够识别、分析和应对积压检查所带来的问题。同时，需要全面评估食品和药物管理局的替代检查工具，考虑这些工具或其他工具能否提供补充常规检查活动所需的信息，或者在将来无法进行检查时帮助其达到药品监督目标。为解决大流行供应需求不足，食品和药物管理局以“紧急使用授权”（Emergency Use Authorizations，EUA）的方式，允许临时使用未经批准的医疗产品。针对食品和药品管理局制定的紧急使用授权设备的过渡计划，GAO 担忧其安全性和有效性，建议该局专员应制定一个合理的时间表和流程，以便将授权设备过渡到许可、批准或适当处置，并考虑利益相关者的经济投入。此外，为提高疫苗的可认证性，GAO 还建议卫生和公众服务部应指示食品和药物管理局专员，在发布治疗学和疫苗欧盟认证时，确定向公众统一披露该局安全性和有效性数据科学审查信息的方法，类似于公开披露支持新药和生物制剂批准的安全性和有效性汇总数据。4.注重信息透明度和数据完整。审查重点是经济复苏活动、失业救助、疫苗分发、数据建设以及 COVID-19 应对的公平性等方面。为了确保与 COVID-19 有关的联邦合同活动保持一致的跟踪和透明性，GAO 建议，备灾与应急助理部长办公室应与卫生和公众服务部的有关部门协调，准确报告联邦采购数据库系统中的数据，提供可使公众区分交易协议支出和采购合同支出的信息。为了便于全面监督防疫药品的生产过程，GAO 建议，食品和药物管理局应在该机构对其药品制造数据收集时，通过与制造商和其他联邦机构合作，确保所获得的信息完整且可访问，并在必要时寻求获得完整且可访问信息的授权。为了帮助纳税人更有效地利用 关怀法案 中的税收规定，GAO 建议国税局应更新包含有关 2019 纳税年度电子申报能力的信息的 1040-X 表格说明。在当前的失业环境中，由于劳工部报告的失业索赔周数并不能准确估计索赔福利的特殊人数，GAO 建议劳工部应确保失业保险办公室修订其每周新闻稿，从 2020 年 1 月开始筛选不同申请福利者实际人数，确保从各州完整收集有关大流行性失业援助计划中能够追回的超额支付款项的数据。为了提高 COVID-19 测试、疫苗和疗法的透明度，GAO 还建议卫生和公众服务部应确保疾病控制和预防中心明确披露对测试指南进行任何变更的科学依据。针对疾病控制和预防中心收集的数据中，种族和少数民族人群中 COVID-19 病例、住院和死亡人数存在着不成比例的问题，GAO 建议：（1）疾病控制和预防中心在实施其 COVID-19 应对健康公平战略时，评估是否有必要要求报告 COVID-19 数据的种族和族裔信息，以确保更完整的数据，如果需要，应当征求国会的授权。（2）让关键利益相关者参与进来，以帮助确保完整和一致地收集人口统计数据。（3）确保疾病控制和预防中心能够全面评估 COVID-19患者的长期健康结果，包括按种族和族裔进行评估。关于退役军人 COVID-19 确诊病例、疫苗注射方面数据的收集，GAO 建议：（1）为了使退役军人之家中 COVID-19 确诊病例更完整，退役军人事务部应及时收集各州退役军人之家的病例和死亡数据。（2）为了更好监测第二剂疫苗完成情况，退役军人事务部应收集未参加疫苗接种预约的工作人员和退役军人人数的数据。（二）GAO 跟踪审计的效果通过分析 GAO 对美国政府和国会应对 COVID-19 举措所提出的建议与被采纳情况，可以进一步总结和提炼GAO 跟踪审计的主要成效。GAO 发布的 5 份双月报告、1份专题报告以及 1 份季度报告中，共向 11 个联邦政府机构提出 72 项建议，详见下页表 2。进一步分析 GAO 跟踪审计，可以看出，GAO 所提出的建议，部门意见表示反对的有 6 条。反对的原因在于大部分相关机构认为自身的行动能够解决 GAO 审计所指出的问题，或者这些机构的看法与 GAO 存在较大分歧。例如，卫生与公众服务部认为自身在管理医疗供应链和增加供应可用性方面工作卓有成效，但 GAO 坚持该机构需要明确供应链管理职能的角色和职责，与负责领导应对 COVID-19的主要机构协调，进一步制定计划和临时解决方案，以缓解 COVID-19 大流行期间的紧急医疗供应缺口问题。又如，管理和预算办公室认为当前的管理预算指南足以解决A 对于 GAO 提出的 2022 年 4 月下旬和 2023 年 7 月中旬的两份定期报告，考虑到有关部门对于建议的反应时间较短，未进行分析。OMMERCIALCACCOUNTING2023 年第 16 期商业会计 SHANG YE KUAI JI38审计监督指导相关工作的展开，相关人员也正在积极共享和讨论降低和减少 COVID-19 支出风险和不当付款有关的信息。而GAO 认为，缺乏管理和预算办公室的有效指导，代理商将面临无法获得可靠估算信息的风险。对 GAO 建议部门行动不足的有 29 条，主要有以下两种表现：（1）建议内容本身不支持在较短期间完成，如：不当付款金额过大，导致财政部和国税局短期内难以有效核对已发放给死者的经济影响付款款项。同样，疾病预防和控制中心对于受 COVID-19 影响的患者长期健康有关指标的数据监测，劳工部对于获得失业保险救济人数及失业保险系统所支持的人口规模的统计，均达不到 GAO 报告追溯生效的日期要求。（2）只完成建议中的部分内容。例如，为识别和应对“薪资保障计划”中的风险，小型企业管理局制定并实施了相关计划，但缺少详细信息；卫生与公众服务部发布了 COVID-19 疫苗规划文件，但缺少相关利益者希望看到的更多信息；疾病预防和控制中心发布了学校运营状况指南，但相关文件包含较多矛盾陈述。GAO 建议完全落实的有 6 条，主要涉及提高各相关部门信息透明度和合规性标准。例如：（1）劳工部失业保险办公室修订其每周新闻稿，解决了失业索赔周数不能准确估计索赔福利的特殊人群数量问题；劳工部还落实了提供“薪资保障计划”贷款及其相关的不当支付风险等信息建议。（2）管理和预算办公室于 2020 年底发布了2020 年合规补编 附录，为审计提供了必要指导。（3）食品和药物管理局落实了治疗学和疫苗欧盟认证发布的相关建议。四、对 GAO 疫情跟踪审计的评价美国疫情的发生、发展及采取的应对措施有许多值得我们思考并警醒：包括疫情防控策略不当，未向民众准确传达疫情信息，感染检测与医疗物资准备严重滞后，地方政府与联邦政府难以形成合力抗疫，未能与国际社会开展有效合作，等等。通过 GAO 视角，重新思考美国疫情中审计的一些做法，对我国更好地发挥审计体制机制优势，有效地应对突发公共卫生事件，提升审计机构履责履职效果，具有重要的启示。（一）GAO 跟踪审计的主要实践在确立的四项总体战略目标指引下，GAO 应对疫情目标明确，开展了专项审计和年度审计，向联邦政府机构和国会提出 72 条建议和 4 条需要引起关注的事项。GAO 做了种种努力，既有对巨额防疫资金使用的合规性进行审计，又有对联邦政府履行防疫责任所实施的绩效审计，还有对防疫所提建议落实情况的跟踪审计。1.根据 关怀法案 规定，依法实施审计。根据 关怀法案 赋予的权限，GAO 通过查阅与大流行有关的任何联邦政府举措或援助有关的记录，采访工作人员和检查设施，开展了广泛监测和监督。从 9 份报告来看，审查范围几乎涵盖了涉及 COVID-19 防控及经济恢复、民众救助有关的一切机构。同时，突出重点，对于承担疫情检测、疫苗研制、资金管理以及疫情防控的联邦政府机构，进行重点审查。此外，GAO 还实施跟踪审计，确保先前提出的建议得到采纳和执行。在审查所建议单位的行动效果后，都会在后续的双月报告中对建议落实情况保持跟进，并在专题网站中持续更新，直到被审计单位采取相关行动。这说明 GAO 对自己所提出的建议高度负责，并对相对应单位的防疫举措保持高度的关注。2.适时改变审计工作方式，开展远程审计。GAO 积累了多年的远程办公的工作方式，保证了在疫情期间能够有效完成各项工作。GAO 的工作人员放弃前往审计地点开展审计工作，转而依靠电话和基于互联网的平台获取信息。为保障网上办公，GAO 大力开展信息化建设，在全机构范围内推出了 IGEL、VDI 2.0、Windows 10、Skype、Office 2016 和 DM10 等线上办公工具，用以支持其在疫情主要影响部门建议条数跟踪建议条数部门意见（已跟踪）部门行动（已跟踪）同意中立反对已行动行动不足未行动1.卫生和公众服务部282011632117疾病控制和预防中心755-14-食品和药物管理局5431-121 备灾与应急助理部长办公室222-2-医疗保险和医疗补助服务中心22222.劳工部9725-25-职业安全与健康管理局43-3-3-失业保险办公室4321-12-3.财政部9633-6-4.小型企业管理局83-3-3-5.管理和预算办公室32-2-1-16.退役军人事务部522-11-7.国土安全部42-2-118.国防部11-1-1-9.国家海洋渔业局111-1-10.农业部311.教育部1总数7244191966299百分比-43%43%14%14%66%20%GAO 针对美国政府和国会应对 COVID-19 举措提出的建议与被采纳情况表 2注：根据 7 份报告整理。另外，疾病控制和预防中心、食品和药物管理局、备灾与应急助理部长办公室、医疗保险和医疗补助服务中心是卫生和公共服务部下属机构，职业安全与健康管理局、失业保险办公室是劳工部下属机构，为突出这些机构职责，在表中予以单列 SHANG YE KUAI JI 商业会计2023 年第 16 期39审计监督COMMERCIAL ACCOUNTING防控期间保证最大程度的远程办公。在 2020 财政年度中，这些措施有力保障了 GAO 完成了各种 IT 倡议，包括升级其虚拟桌面界面，重新分配旅行资金以加强网络连接和其他与扩展远程工作相关的 IT 增强，确保审计工作有序、有效开展。从 GAO 2020 财年审计报告来看，远程办公除了降低了证人参证率，其他提供专业审计服务的能力未受到影响。GAO 的远程办公不仅有益于疫情防控，也在很大程度上保护了其员工的生命安全。远程审计模式的推广也极大提升了 GAO 的工作效率，GAO 在 2020 财政年度共发布了 691 份报告，相对于 2019 财政年度的 678 份报告而言，GAO 的工作效率并未受到疫情的不利影响。3.紧盯联邦政府应对疫情绩效，持续开展跟踪审计。GAO 利用自身在开展绩效审计领域的巨大优势，既注重审查防疫资金使用效益，又注重对联邦政府机构之间协调协作状况进行评价，强调各个不同职能部门之间开展紧密配合，以提升政府工作效率和成效。此外，为保障建议得到落实，GAO 持续开展跟踪审计。通过审计监测建议是否得到落实，并区别具体情况，采取不同的督促策略。从某种意义上来说，GAO 应对疫情审计就是一种跟踪审计模式。在 GAO 长达一年多的疫情跟踪审计过程中，对于建议落实不完全、不到位的政府机构，GAO 的定期跟踪审查与对建议的坚持，无形之中给予被审计单位增加重视其建议的巨大压力。（二）GAO 跟踪审计的不足1.审计方向和重点上存在不当。GAO 关于疫情展开的跟踪审计工作基本围绕 关怀法案 所要求而实施的法定审计，审查重点放在有关疫情检测、资金使用和疫苗研制的合规性、联邦政府机构之间的协调合作以及信息透明度等方面，而对疫情防控所出台的政策本身是否得当、有效鲜有评价。无论是从疫情发生早期侧重审查资金使用和政府机构之间是否合作，到后期将控制疫情转向疫苗研制，GAO 所实施的审计只是机械地、简单地执行 关怀法案 规定，而未对法案及政策本身发表评价意见。此外，GAO 所实施的审计均是事后审计，未能有效开展事前、事中审计，也影响了审计作用的有效发挥。2.建议落实效果不佳。GAO 出具前 7 份报告所提出的 72 条建议中，仅有 6 条建议得到落实，落实率不到10%。并且，对 GAO 所提出建议持反对意见或者未做出行动的部门超过 50%。2020 年 12 月颁布、2021 年实施的综合拨款法 规定，要求有关机构采取与 GAO 提出建议相一致的多项行动，包括与医疗供应链、疫苗和治疗剂以及 COVID-19 测试有关的行动。这说明 GAO 建议与举措得到国会的认可，但 GAO 提出的建议应考虑好被建议单位如何实施的问题。从涉及的内容来看，GAO 建议的采纳、落实效果低下，也说明美国联邦政府机构之间缺乏有效的沟通、协作机制，疫情检测无序，疫苗研制管理不健全。大量建议未被采纳和落实的原因各异，但这在一定程度上说明 GAO 的监督工作效果与其所制定的战略目标之间存在较大的差距。五、结论GAO 应对 COVID-19 开展的系列审计，主要审计形式为跟踪审计，主要审计内容为美国国会通过的一系列救济法的拨款金额的真实性、合规性和效益性。围绕应对COVID-19 的专项资金审查，GAO 还开展了延伸审计，触及政府机构协调协作、COVID-19 疫苗的研发以及对受到疫情影响的人群开展救助等方面问题。通过这些审计活动，GAO 能较好地履行职责和使命。然而，GAO 的很多建议并未得到有效落实，同时，GAO 仅仅关注防疫资金的审查，并未对防疫政策本身的合理性和有效性进行全方位的审查。【主要参考文献】1 GAO.Performance and Accountability Report Fiscal Year 2020（GAO-21-4SP）R.Washington，D.C.：GAO，2020.2 张军.国家审计与国家治理：美国的经验与启示 J.中央财经大学学报，2012，（8）：91-96.3 GAO.GAO s 2018-2023 Strategic Plan：Goals and Objectives for Serving Congress and the Nation（GAO-18-1SP）R.Washington，D.C.：GAO，2018.4 GAO.GAO s 2018-2023 Strategic Plan：Key Efforts（GAO-18-395SP）R.Washington，D.C.：GAO，2018.5 GAO.COVID-19：Opportunities to Improve Federal Response and Recovery Efforts（GAO-20-625）R.Washington，D.C.：GAO，2020.6 GAO.COVID-19：Brief Update on Initial Federal Response to the Pandemic（GAO-20-708）R.Washington，D.C.：GAO，2020.7 GAO.COVID-19：Federal Efforts Could be Strengthened by Timely and Concerted Actions（GAO-20-701）R.Washington，D.C.：GAO，2020.8 GAO.COVID-19：Federal Efforts Accelerate Vaccine and The Rapeutic Development，but More Transparency Needed on Emergency Use Authorizations（GAO-21-207）R.Washington，D.C.：GAO，2020.9 GAO.COVID-19：Urgent Actions Needed to Better Ensure an Effective Federal Response（GAO-21-191）R.Washington，D.C.：2020.10 GAO.COVID-19：Critical Vaccine Distribution，Supply Chain，Program Integrity，and Other Challenges Require Focused Federal Attention（GAO-21-265）R.Washington，D.C.：2020.（下转第 79 页）SHANG YE KUAI JI 商业会计2023 年第 16 期79会计与公司治理COMMERCIAL ACCOUNTING稳定，企业将会减少对外部的筹资和融资，资本成本减少，企业价值就会变大。因此，本文提出以下建议：交通运输、仓储和邮政业企业要加强现金流波动管理。现金流波动性越大，向投资者传递出企业经营不稳定的信号，会减弱企业在市场上的估值。因此，管理层应重视现金流波动所带来的风险，通过不断完善现金流管理制度，保持充足稳定的现金流，以更好地实现企业价值最大化。从管理者的角度来看，管理者应该建立完善的现金流管理机制，保持企业有稳定的现金流，从而应对可能发生的风险和维持企业的正常运营。企业应当重视并加强现金流风险管理，将现金流风险控制作为风险管理的核心指标之一。同时，企业应当加强现金流风险研究，以便当出现较大的现金流风险时，能做好预案、从容应对，以防止出现企业的市场估值大幅下滑，给企业发展带来不良影响。当然，相比于国企的管理层，非国企的管理者更应该重视现金流波动性对企业价值的影响。从评估机构的角度来看，为了进一步完善评估制度和程序，评估机构在进行市场价值评估时，应当将现金流波动纳入指标体系，提高企业价值评估的可靠性。由于对现金流操纵的可能性较小，将现金流波动纳入指标体系可以提高企业信息