优化黑龙江省营商环境的四维路径探析_于丽春.pdf

2023年 第1期北方BEIFANGJINGMAO经贸优化黑龙江省营商环境的四维路径探析于丽春（中共黑龙江省委党校（黑龙江省行政学院）学术交流部，哈尔滨 150080）摘要：党的二十大报告提出，要推进高水平对外开放。合理缩减外资准入负面清单，依法保护外商投资权益，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。加快构建市场化、法治化、国际化的营商环境，是进一步激发黑龙江省市场主体活力与动力，增强其发展能力的关键举措，是促进黑龙江省全面融入新发展格局的有效路径之一。为此，应从政务环境、法治环境、市场环境、数字环境等方面优化黑龙江省营商环境。关键词：二十大报告；营商环境；黑龙江省；四维路径中图分类号：F127.5文献标识码：文章编号：1005-913X（2023）01-0005-04收稿日期：2022-11-03基金项目：中共黑龙江省委党校（黑龙江省行政学院）2021 年度青年调研课题(2021DC04)作者简介：于丽春(1990-)，女，黑龙江齐齐哈尔人，编辑，博士，研究方向：公共治理理论与实践。营商环境是市场经济最重要的环境，是市场主体的氧气。营商环境是企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件，1营商环境包括多个方面的环境，而政府和企业是衡量营商环境的关键主体，推动高质量发展，离不开高质量的市场主体。正因为如此，党的二十大报告对营商环境建设提出新要求。一是完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境；二是合理缩减外资准入负面清单，依法保护外商投资权益，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。优化黑龙江省营商环境，是进一步激发市场主体活力与动力，增强其发展能力的关键举措，是促进黑龙江省全面融入新发展格局的有效路径之一。一、营商环境对黑龙江省经济发展的重要作用优质的营商环境总是和好的经济发展相关，因为“营商环境如何，直接关系到企业经营、经济发展、民生福祉和政府形象，检验着我国治理体系和治理能力现代化进程的力度和成效”2。此外，亦有相关研究提出与贸易相关的营商环境对贸易出口绩效存在一定的影响、营商环境中的政治环境和制度、经济政策等因素对国外直接投资流入的影响等，可见，营商环境对于经济发展具有重要的作用。鉴于营商环境的重要作用，世界银行也对世界范围内经济体的营商环境进行了评估，包括物质和制度基础设施等方面的量化指标，但其都更加侧重于硬指标的衡量。在软指标方面，世界银行尝试建立了大数据库，其对各国政府制度建设及公共政策等的关注，有利于分析不同区域营商环境的差异。可以看出，营商环境不仅对国家层面的经济发展产生影响，也对地方层面的经济发展产生影响，这种影响是整体性、系统性的。具体到国内省级政府层面，有研究基于各地发布的 2018 年政府工作报告，对全国 31 个省、自治区和直辖市地区营商环境进行评估，黑龙江省 2018 年的“综合执行效率指数”“指标执行能力指数”均位列全国第 29 名，2019年的“地区发展信心指数”“发展潜力指数”分别位列全国第 25 名和第 22 名。3相关研究发现制度对中国经济的贡献显著为正，在控制了地理因素和政府政策效应等变量以后，制度对经济增长的效应仍然最为显著。4而良好的城市营商软环境对城市经济发展有着显著的促进作用，即便控制气候、地理、经济政策、历史经济条件、自然资源丰裕程度等潜在的影响发展的因素，营商软环境对经济发展的影响仍然显著而且稳健。52018 年 9 月，习近平总书记在东北三省考察并主持召开深入推进东北振兴座谈会时提出，“以优化营商环境为基础，全面深化改革”。黑龙江省地处东北地区，其营商环境总体上在向好的方向发展，但仍存在着一些问题，有研究提出，“真正制定和落实优化营商环境的政策法规、评价体系、奖惩制度，处理好营商环境各要素之间的关系及营商环境和其他外部工作的关系”6，是优化东北地区营商环境的重要举措之一。营商环境对各地方的发展至关重要，包括对黑龙江省的经济振兴与发展，但在优化营商环境的相关研究中，大多侧重以政府效率、政府竞争力等为研究对象，对政府的投入产出过程进行考察，而非涵盖政府和企业等相关主体的探讨。那么，在新发展格局背景下，我们应该遵循何种52023年第1期NORTHERN ECONOMY AND TRADE分析思路，这是采取措施来营造更好的营商环境前需要思考的问题。二、优化黑龙江省营商环境的路径分析目前，有关营商环境的评估，一是世界银行从2003 年起，为有效衡量各国营商环境情况而发布的营商环境报告（Doing Business Report），伴随着经济社会的发展，其评价指标也不断进行调整和完善，2020 年全球营商环境报告中包括开办企业、办理施工许可证、获得电力供应等 10 项一级指标；二是 2018 年以来由国家发展改革委发布的中国营商环境报告，其评价指标兼顾国际可比性的同时，更加凸显了中国特色，增加了政务服务、市场监管等特色创新性指标。结合营商环境的主要内容，权威评估机构的评价指标以及数字化的发展背景，本文将提出优化黑龙江省营商环境的具体思路，即通过政务环境、法治环境、市场环境和数字环境的改善，推进营商环境的优化。（一）优化政务环境的思路“政府作为优化营商环境的主体，其自身革命是改善营商环境的关键。”7党的十八大以来，我国进一步深化行政审批制度改革，以“放管服”改革和“最多跑一次”为代表的结果导向型改革为抓手，从中央到地方进行整体性的推进。提升行政审批的服务质量和效率是推进行政审批制度改革的首要目标，其最直观地体现在政务服务上。“政务服务”是中国营商环境报告 中的创新设置内容，在具体的评估过程中涉及“最多跑一次”改革、办事便利度以及具体的涉税事项办理等，体现了在推进行政审批制度改革的新阶段更为重视促进企业经营活动的软环境的营造。可见，优质的政务服务是打造政务环境的基础，而政务环境包含了更为广义的内容。一方面，体现为制度层面的改革，如行政审批制度改革，这需要中央的顶层设计和各地方因地制宜的实施；另一方面，体现为制度层面改革背后的各主体间的沟通与协调，如上下级之间，涉及同一审批事项的横向部门和纵向部门之间的协调与推进。因此，不断地优化政务环境是提升营商环境的可行思路之一。（二）优化法治环境的思路“建立法治化营商环境”于 2013 年被首次提出，2021 年国务院发布的 优化营商环境条例 以正式的行政法规规范推动我国营商环境建设。相比于企业办事角度的便利化，将法治化建设从另一个角度体现营商环境的优化程度。相关研究认为，“优化营商环境的实质就是推进营商环境治理现代化，因而制度能力治理框架对于优化营商环境具有可适性”8，而“营商环境法治保障”是优化营商环境制度安排的重要内容之一。从本质上来说，优化营商环境就是打造更适宜企业生长和发展的环境，基于法治化的视角对营商环境进行分析，“营商环境则表现为产权保护、涉企收费、行政执法、公正司法、信用法治”9。需要强调的是，优化法治营商环境的基础在于法治政府建设，后者对前者具有决定性的影响。此外，良好的法制环境还在于适用法律法规对企业合法权益进行保护，其中较为重要的就是对产权的保护以及对解决商事纠纷的制度化构建。（三）优化市场环境的思路“营商环境优化是一项涉及经济体制改革和行政体制改革的系统性工程，需要协调多方面统筹发力，尤其要正确处理政府和市场、政府和企业之间的关系”2。从优化市场环境的角度提升营商环境质量，其实质是对政府与市场的关系的合理调适。从企业的角度来看，有研究指出，营商环境可理解为“影响投资主体从事商业活动的政治环境、经济环境、法治环境以及国际化环境等各种环境的有机复合体”7，且改善企业融资效率是优化企业营商环境的重要影响因素。党的十八大以来，我国经济呈现“新常态”，为促进经济发展，政府部门需最大限度地退出微观事务管理，提升市场机制对经济活动的调节作用，同时，需进一步转变政府职能，为市场主体营造更高服务质量和效率的“软环境”，即营商环境。这一过程中从提供服务方面来看，政府需要发挥更为重要的作用：一方面政府需要通过具体的政策措施等为企业提供更多的发展空间；另一方面，要不断地推进企业服务体系建设，并从体制机制层面不断完善符合市场主体要求的创新机制。（四）优化数字环境的思路数字环境优化有助于打造良好的营商环境，在具体的实践中，数字环境包括了从硬件到软件再到具体的政务服务等内容，其“强化组织间的协同整合、优化业务流程、推进政府数字化运作是持续优化营商环境的有效路径”10。从硬件方面来看，网络基础设施的统筹规划、建设，有助于网络路径的统一，是软件系统相互对接以及各层级、各部门间数据互通、协同办公的基础。从软件方面来看，如政府部门的门户网站等信息服务平台以及依托智能手机的移动服务平台，有助于政务数据的互通，“研究发现政务门户网站对营商环境水平具有显著的提升作用，通过使用移动政务质量替代门户网站评分，发现数字治理对营商环境的正向影响比较稳健”11。从具体的政务服务来看，也可以说是硬件设施和软件系统组成的治理工具，数字化的手段有助于政府职能的实现，大数据、云计算等有助于跨层级、跨部门审批业务的互通互联，能够提高政府提深入学习和贯彻二十大精神62023年 第1期北方BEIFANGJINGMAO经贸供公共服务的质量和效率，从而有助于企业的创办和发展。可见，将优化数字环境作为提升营商环境水平的重要维度，具有必要性和可行性。综上所述，通过对优化政务环境、法治环境、市场环境和数字环境以提升营商环境的分析，其同样适用于优化黑龙江省营商环境的分析思路。而且，中华人民共和国国民经济与社会发展第十三个五年规划纲要 将营商环境分为市场环境、政务环境、法律政策环境和人文环境等四个大类，亦有相关研究将营商环境“细分为政府环境、法治环境、市场环境、国际化环境、企业发展环境和社会化服务环境等”12。在具体的实践中，我们经常困惑，在新发展格局背景下作为优化营商环境的主导性力量，政府应该采取何种措施来营造更好的营商环境？基于上述分析可知，营商环境的内涵主要包括政务环境、法治环境、市场环境和数字环境，而优化营商环境的维度在于完善制度建设和对企业发展能力的培养。因此，本文将沿此思路构建分析框架，对新发展格局背景下黑龙建省的营商环境进行分析，并提出对其优化的政策建议。三、优化黑龙江省营商环境的四维路径（一）持续推进“放管服”改革，营造良好的政务环境政府作为优化营商环境的主体，其自身革命是改善营商环境的关键。在推进“放管服”改革过程中，应进一步确立优化营商环境的目标，推进“放管服”改革进入更为注重企业经营活动软环境提升的新阶段。这不仅凸显中央层面的战略设计及地方政府的创新性实践，还能切实地为黑龙江省营商环境优化提供制度保障。一直以来，黑龙江省持续推进“放管服”改革，如哈尔滨市松北区 2021 年共承接省级下放事权 502 项，全面推出“承诺即换证”“一业一证”等改革创新举措，有助于建设便捷高效的政务环境。但总的来看，还存在突破性、引领性、创新性改革探索不够深入，政策优势、制度优势还没有完全转化为发展优势等问题。现阶段，应抓住东北全面振兴“十四五”方案提出的机遇，通过“放管服”改革营造良好的政务环境，从而促进营商环境的优化。为此，建议从以下四个方面推进“放管服”改革，探索建立标准化、规范化，覆盖企业全生命周期的服务体系：一是在“上”的方面，加强顶层设计，从更高的站位推动行政审批流程优化，并进一步推动各级政府公开行政审批事项清单；二是在“下”的方面，以“集中力量办小事”的方式夯实一线服务窗口，提升其受理和办结审批事项的质量和效率；三是在“纵”的方面，以数字系统及各系统间共享平台为依托，促进层级政府间审批数据的交换与共享，提升跨层级审批事项的办结效率；四是在“横”的方面，以涉及多部门的审批事项为抓手，进一步发挥并联审批的优势，促进各相关部门间的数据与信息的互通互联。（二）持续完善法治化建设，营造良好的法治环境良好的营商环境需要公平公正的法治环境“保驾护航”。在营商环境的相关测评中，法治化是重要的衡量维度之一，其侧重于反映企业在市场活动中的法治保障程度。黑龙江省坚持以法治定规矩、划界限推进法治化建设，建立健全公众参与、专家论证、合法性审查等决策机制，主动接受人大法律监督等以提升政府工作的法治化水平。但在优化营商环境建设中，黑龙江省的法治化建设还存在法治政府的服务有待制度保障、对知识产权的具体保护不足以及商事纠纷解决效率低等问题。“制度至关重要”，良好的法治环境能够保障优化营商环境的制度落地，其体现的是制度软环境与经济发展之间的关系。为此，建议从以下三个方面推进法治化建设：一是进一步加强法治政府建设。除认真执行人大及其常委会决议决定，自觉接受人大法律监督、工作监督和政协民主监督以外，进一步完善法律顾问专家库建设，全程参与政府决策，并认真开展普法宣传，提高全社会用法守法的意识。二是加强产权保护。习近平总书记强调，“产权保护特别是知识产权保护是塑造良好营商环境的重要方面”。黑龙江省需构建更加严格的产权保护体系，尤其注重企业知识产权的保护，通过完善相关法律法规，树立知识产权保护意识。三是完善商事纠纷解决制度，健全商事纠纷非诉讼解决机制，如通过协商、调解、商事仲裁等形式进行解决，并通过商事纠纷等级划分以提高解决效率。（三）持续释放市场活力，营造良好的市场环境良好的营商环境离不开竞争有序的市场环境，其是企业平等竞争的平台。政府需要正确处理其与市场的关系，通过优化市场准入机制、健全市场监管体系等，为市场运行提供完备的制度环境，从而促进市场活力的释放。一直以来，黑龙江省注重市场活力的释放，如 2021 年哈尔滨市松北区全年新签约项目 121 个、签约额 1176.8 亿元，实际利用外资占全市比重达到 62%；中国（黑龙江）自由贸易试验区哈尔滨片区与 4 家园区、12 家银行、1 个国内异地政务服务窗口及 1 个驻外招商代表处共建政务服务窗口以服务企业。但与其他省份的营商环境相比，黑龙江省在市场环境建设方面还存在核心竞争力不够突出、经济规模总量不够大的问题，需要从企业全生命周期的视角，培养企业的生存、发展和繁盛能力。为此，建议从以下三个方面进一步释72023年第1期NORTHERN ECONOMY AND TRADE放市场活力，推进市场环境建设：一是持续激发微观主体活力，基于对市场主体发展规律的研究，持续推进商事制度改革，加快建设和完善省域市场主体等级注册平台并与国家层面对接，同时，进一步完善社会信用体系建设，加强信用约束。二是推进企业服务体系建设，加大事中事后监管力度，探索建立标准化、规范化，覆盖企业全生命周期的企业服务体系，集中力量解决市场主体的“准入、准营、退出”问题，如在准入环节进一步实施“一枚印章管审批”等。三是完善符合市场主体要求的创新机制，一方面“培植”企业的生存能力，如通过“跑一次”等审批事项清单倒逼审批部门缩短企业开办时间，同时促进市场准入的公平畅通；另一方面，“移植”发达地区企业促进市场繁荣，持续推进从深圳、上海等地“带土移植”经验、方案，依托深哈产业园持续升级与发达地区的合作，进一步激发市场活力。（四）持续提升数字政府建设水平，营造便捷的数字环境伴随着“互联网+政务服务”的引领与发展，数字政府成为智慧城市中发挥引领作用的关键内容，而数字政府的发展方向是进一步在改善营商环境方面发力。可以说，营商环境是黑龙江省经济社会发展的“痛点”所在，由中国社会科学院财经战略研究院与中国社会科学出版社 2021 年共同发布的中国城市竞争力第 19 次报告，对我国两岸 291个城市的营商软环境竞争力进行评估，黑龙江省的哈尔滨市排名第 23 位，大庆市则排名第 101 位，齐齐哈尔市则排名第 181 位，总体来看，黑龙江省的营商软环境在全国范围内排名偏后且省内发展不均衡。因此，未来黑龙江省数字政府发展应把改善和优化营商环境作为重中之重，力求在经商便利等方面取得突破。为此，建议从以下三个方面进一步提升数字政府建设水平，推进数字环境建设：一是提升网络互通水平，在网络相关基础设施、系统建设方面，发挥哈工大、哈工程等高等院校的科技研发功能，进行统筹式、协同化建设，并积极推进已建成基础设施、系统间的互通互联；二是提升数据互通水平，依托网络互通，进一步推进层级间、部门间数据的互通互联，在对政务数据、企业数据、社会数据有效区分与管理的基础上，促进市场监管的精准化，提升黑龙江省营商环境的智能化管理水平；三是提升跨层级、跨部门行政审批业务互通水平，建议进一步在松北新区进行试点，以大数据中心为支撑进行便民便企服务，让数据多跑路，让群众和企业少跑腿，同时，推动企业“上云”连接社会化资源以及共享服务等，从而提升黑龙江省营商环境的智慧化服务水平。四、结束语从政府的角度看，有研究认为，“强大的国家（包括有效的政府）和繁荣的市场是经济增长的两大助推器，也是改革开放后中国经济治理的两个主要维度”13，有效的政府一定是高效的政府，这在客观上要求政府部门提升审批效率，为企业营造良好的营商环境。在地方政府层面，营商环境是社会经济发展的重要评价维度，如国务院大督查中“营商环境调查”是其重要内容之一。依据黑龙江省的发展环境和特色，从政务环境、法治环境、市场环境和数字环境四维路径提升其营商环境具有一定的合理性和可行性，是当前和今后优化营商环境的重要着力点，从而实现黑龙江省营商环境的持续优化，推动营商环境从“营商”向“宜商”转化。参考文献：1龙岳辉，劳晓峰.以数字化改革优化营商环境的税务绩效管理创新研究：以浙江省为例J.中国行政管理，2022(3):155-157.2郑子君，周文彰.以行政审批制度改革为突破口优化营商环境J.行政管理改革，2022(7):59-66.3营商环境评价研究课题组，王吉发，卞圣凯.基于 政府工作报告 的地区营商环境评估研究J.沈阳工业大学学报：社会科学版，2020(1):40-45.4方颖，赵扬.寻找制度的工具变量:估计产权保护对中国经济增长的贡献J.经济研究，2011(5):138-148.5董志强，魏下海，汤灿晴.制度软环境与经济发展基于 30 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