中国全面转向全产业链政策的...值、关键内涵与实施途径研究_张杰.pdf

中国全面转向全产业链政策的重大价值、关键内涵与实施途径研究张 杰内容提要 重构中国的国家产业政策体系，打造具有中国特色和全球竞争优势的全产业链导向的新型产业政策体系，在相当程度上决定着中国经济高质量发展模式的形成和强化。在长期观察和充分反思的基础上，我们提出了构建中国特色全产业链新型产业政策的核心原则和理论基础。需要关注的客观事实是，不能将全产业链政策与传统产业政策简单等同，或者将全产业链政策归结为传统产业政策的重要组成部分，甚至将全产业链政策看作传统产业政策的改进版或升级版，这些判断均是对中国特色全产业链政策根本性变革价值的低估或者扭曲性认识。中国特色全产业链产业政策是对传统产业政策的重大变革乃至根本性突破，具有重大理论和实践价值。本文阐述了构建中国特色全产业链政策的内在逻辑和重点方向，提出了今后构建中国特色全产业链新型产业政策的重点改革突破方向。关 键 词 中国高质量发展 全产业链 中国新型产业政策体系 产业转型当前，全球的主要发达国家均开启了针对国家产业政策体系重新定位和构建的根本性改革序幕。年，新美国安全中心（）发布了重构美国国家产业政策的重磅报告，以维持美国总体国家技术战略和供应链弹性战略为基础，从长期性和战略性的双重角度，以更为简单、明确、具体的国家安全、经济发展目标为导向，提出了立足于巩固美国在全球工业和科技发展中的主导地位，提升美国的全球综合竞争力，并与中国进行全面竞争的美国国家产业政策体系的重新调整和改革方向。中国并不是要模仿美国正在制定和实施的新型国家产业政策体系，而是要牢牢依据中国正处于从中等收入迈向高收入阶段跨越的关键时期以及全面实施创新驱动发展模式的战略需求，以加快塑造中国经济高质量发展模式为根本性目标，以促进重点产业链的“卡脖子”关键核心技术的创新自主突破和保障中国产业链供应链安全为短期目标，以应对以美国为首的西方发达国家图谋组建针对中国的技术创新封锁和遏制同盟体系为附带目的，重构中国的国家产业政策体系，打造具有全球竞争优势的全产业链导向的中国新型国家产业政策体系。高度重视中国当前传统产业政策的重大弊端当前，全球各国之间的经济发展竞争，日益聚焦到高技术产业和战略性新兴产业自主创新能力 本文系国家社会科学基金重大项目“加快发展现代产业体系”（项目号：）的阶段性成果。DOI:10.16091/32-1308/c.2023.01.006和发展权控制能力的领域。这其中，对全球重点高技术产业和战略性新兴产业的培育和发展竞争，已经不再仅仅局限在单个拥有全球创新垄断势力的跨国企业层面，而是深度渗透和扩展到全产业链体系层面。换言之，依据全球重点高技术产业和战略性新兴产业日益呈现出的全球范围内分工和延伸的产业链供应链体系特征，一国的产业竞争优势正在深刻体现出由单个跨国企业的垄断优势向全产业链的核心环节乃至全产业链层面的控制能力演变的重大趋势。而且，全产业链优势也呈现出向全供应链和全创新链延伸并与其融合发展的内在规律。因此，要科学认识全产业链的内在运行规律特征，就必须将全产业链和全创新链、全供应链、全价值链等基本概念融合在一起加以系统化考虑和分析，将之作为科学分析一国产业竞争优势来源的立足点和基准工具。由此，很容易引发的一个重大问题是，类似中国这样的发展中国家在采取和依靠传统产业政策促进本国低端产业转型升级以及高技术产业和战略性新兴产业培育和发展的进程中，必然会暴露出一系列的突出问题和重大弊端。依据我们的长期观察和思考，当前中国各级政府在运用传统产业政策的过程中，所暴露出来的突出问题和重大弊端具体表现在：第一，分散化、碎片化、孤立化的地方政府产业政策，削弱了中国地方政府财政资金的组合效率和新型举国体制优势，促使中国产业同质化竞争和产业发展过程中“潮涌现象”的爆发。倘若需要对当前中国各级政府正在实施的各种形式产业政策的本质性特征进行归纳和提炼，在我们看来，最为显著的基本特征，就是由中国各级政府官员奉行短期 至上主义、地方政府税收收入最大化、地方政府官员自身利益最大化的内在逻辑，这决定了产业政策分散化、碎片化、孤立化的核心特征。在中国经济全面进入中高速增长的特定阶段，发展成为中国经济的第一要务，发展也是中国各级政府官员的最大目标、最大任务，这就自然而然催生出一个具有中国特色的发展逻辑：中国地方政府主管官员的晋升和提拔，与官员任期内的 增长状态和税收创收效应密切相关。这被称为中国地方政府经济发展的横向竞争体制和纵向竞争体制，也可被抽象为具有中国特色的地方政府官员的“晋升锦标赛”机制以及短期 至上主义。这些具有中国逻辑的官员“晋升锦标赛”机制及其背后的区域内平级政府之间的 竞争体制，必然会激励那些 增速处于相对落后位置的地方政府，采取和依靠以政府财政补贴、税收返还、土地成本优惠以及其他各种形式的优惠政策为主导的产业政策，来进行重大产业或企业重大项目的招商引资和当地企业的培育壮大，进而创造短期内地区 快速增长的政策优势。这必然会带来的一个副产品是，在区域内平级地方政府之间存在“零和博弈”式经济和产业竞争关系的情形下，本着追逐短期内地方 增长利益最大化的核心立场，地方政府之间必然偏向于采用分散化、碎片化、孤立化乃至底部竞争性（）为主要特征的产业政策，进而造成中国地方政府之间在招商引资政策和培育本土企业发展领域的产业政策同质性特征，从而造成中国在众多重点产业领域呈现出投资主体“一拥而上”和以“低成本价格战”为主导的产业竞争模式。这就是驱动具有中国特色的产业发展“潮涌现象”发生的运行机制。第二，偏向于以短期之内 快速扩张为导向的地方政府产业政策，迫使中国的产业竞争优势在一定程度上被固化和锁定在低成本规模经济和集聚经济层面，而不是分工经济层面、自主创新能力形成和提升层面。更值得关注的一个重大现象是，在中国各级地方政府官员之间普遍存在以地方 短期增长为主要目标的“晋升锦标赛”体制的激励作用之下，中国各级各地政府所运用的各类产业政策，必然是瞄准和集聚到能够带来地方 快速增长的众多产业链的产业化环节，即侧重选择能够迅速实现产品化和开拓市场销售规模扩张的企业和产业。由此，我们在实地调研和观察中发现的一个基本事实是，中国各级政府采用的以政府财政补贴和各种形式成本降低型优惠政策为主导的选择型产业政策，绝大多数是偏向那些创新链末端的产业化环节项目，偏向那些具有产品销售市场优势的大型规模企业，偏向那些具有稳定出口市场的外资企业或合资企业，偏向那些具有垄断地位的国有企业，偏向能够带来地方政府税收收入的房地产行业和金融行业企业，而非那些处于重点产业配套的供应链环节的中小微企业，那些处于培育期和成长期的创新型中小微企业，那些短期内创造 和税收能力相对有限的小微企业。在这种情形之下，中国各级各地政府普遍采用和运用的各种类型产业政策，必然给中国经济增长带来的一个负面效应是，中国的产业发展模式和企业成长模式，被从上到下的各级政府的各类选择型产业政策限制在激发产业和企业的低成本规模经济方面，乃至“扎堆式”的产业集聚经济方面的竞争优势领域，而非催生产业和企业的产业链分工效应和自主创新能力方面的竞争优势。事实上，这些偏向诱发和激励产业和企业的低成本规模经济，乃至“扎堆式”的产业集聚经济方面竞争优势的产业政策，在促进中国从低收入阶段向中等收入阶段的发展进程中起到了有效支撑作用，但难以在中国由中等收入阶段向高收入阶段跨越的发展阶段之中，在中国经济由要素粗放型模式向创新驱动发展模式转变的过程之中，继续发挥有效的支撑作用，已经完全不适应中国经济全面进入高质量发展阶段对政府激励产业发展的复杂内在需求。第三，地方利益最大化导向的地方政府产业政策，造成中国当前和未来的高技术产业和战略性新兴产业在关键核心技术创新领域面临“卡脖子”困局，对中国最为基本的产业链供应链国家安全造成重大风险。当前，在中国经济由中等收入阶段向高收入阶段跨越的进程之中，以美国为首的西方发达国家基于全球经济发展“零和博弈”思维和西方民主制度至上的逻辑，针对中国的科技创新和高端产业发起了全面封锁和遏制策略，试图全面围堵和限制中国创新驱动发展战略，以及对全球高端产业的影响力实现由中等收入阶段向高收入阶段跨越的发展机会和空间，使中国在当前和未来的高技术产业和战略性新兴产业的关键核心技术创新诸多领域遭遇“卡脖子”困局，对中国经济发展最为基本的产业链供应链国家安全问题均造成重大风险。结合我们以上的分析，可以得到的一个基本判断是，就中国各级地方政府采取的多数是立足地方政府短期发展利益最大化基本立场的产业政策而言，其本质上与中国当前和未来的高技术产业和战略性新兴产业在关键核心技术创新领域面临“卡脖子”困局时的自主突破体制，实现高水平的科技自立自强的发展目标和建设全球领先的创新型国家的战略要求，存在多重的矛盾和冲突之处，存在严重的不相匹配和不相适应困境。这其中，最为值得关注的问题是，中国各级政府的产业政策绝大多数聚焦于全创新链的产业化环节，而对全创新链的基础研究、应用开发研究、中间试验研究以及工程化研究等环节的资助和扶持动力普遍缺失，也对需要长周期投入的基础研究和应用研究才能逐步突破的关键生产设备、关键零配件和元器件、关键材料、关键工艺乃至工业设计运行软件系统的资助和扶持动力普遍不足。客观事实是，中国当前和未来的高技术产业和战略性新兴产业所面临的“卡脖子”关键核心技术创新领域，均需要在基础研究、应用开发研究、中间试验研究、工程化研究、产业化研究的全创新链方面，具有贯通式、全局性自主突破能力，尤其需要在原始创新、颠覆性技术创新、关键核心技术创新和关键共性技术创新等重大领域，具有系统性自主突破能力。而地方政府对这些领域的资助和投资，并不能在短期内创造产业或企业的产品产值，因而也就不能为地方政府直接贡献 和税收。这就必然会导致中国各级政府对这些重点领域的投资和扶持力度严重不足的重大问题发生。在我们看来，这就是造成当前和未来中国的高技术产业和战略性新兴产业在关键核心技术创新领域遭遇诸多“卡脖子”困局的机制体制性因素。第四，中国从中央到地方各级政府主管机构部门之间相互隔离化、相互割裂式、各自为政导向的产业政策，阻碍中国当前正在布局和打造的“全球领先的国家战略科技力量 全面培育卡脖子关键核心技术创新自主突破能力 全球有竞争力的高科技本土跨国企业技术创新能力”三位一体式的核心发展战略，对中国正在实施的全球领先创新型国家建设战略形成制约。中国作为全球有决定性影响力的超大规模经济体，要塑造全球经济发展的领先模式，必须构建“全球领先的国家战略科技力量 全面培育卡脖子关键核心技术创新自主突破能力 全球有竞争力的高科技本土跨国企业技术创新能力”三位一体式的融合发展模式。然而，客观事实是，中国从顶层设计到各级地方政府的产业政策体系之中，国家主管机构部门负责打造全球领先的国家战略科技力中国全面转向全产业链政策的重大价值、关键内涵与实施途径研究量的扶持政策，国家层面专业机构部门负责“卡脖子”关键核心技术创新自主突破的激励政策，而地方政府则负责促进本土企业技术创新能力提升的各种资助和扶持政策，这三种政府机构部门的资助和扶持政策之间存在较为突出的相互隔离化、相互割裂式的严重问题。每个政府机构部门本着“各管一摊事、相互不干预”的行政运行模式行使各自职能。每个政府机构部门的监管行为或多或少立足于自身部门利益最大化的基本原则实施日常管理。特别是中国各地方政府之间本来就存在经济和产业发展的直接竞争关系，各种产业政策必然具有排他性和竞争性的双重特征，本质上变异为具有私人产品性质，而并非具有正向外部性的公共产品或半公共产品特性。这不仅仅使中国地方政府的产业政策失去了公共产品性质的核心功能，也使得地方政府的这些产业政策并不具备激励重点产业和企业自主创新能力全面提升的主导作用，极大地削弱了中国地方政府产业政策应具有的合力效应，而且诱发了产业政策在实施过程中的大量寻租活动，降低了产业政策政府财政资金的使用效率和预设效果，自然就难以支撑和适应“全球领先的国家战略科技力量 全面培育卡脖子关键核心技术创新自主突破能力 全球有竞争力的高科技本土跨国企业技术创新能力”三位一体式的融合发展模式，进而对中国正在实施的建设全球领先创新型国家战略造成了难以忽略的制约效应。基于以上的综合分析，可以得到的明确结论是，中国当前迫切需要对各级政府的传统产业政策进行全面改革，但是，如何准确认清和科学把握中国产业政策的改革方向，特别是如何构建体现中国特色、瞄准中国核心问题、全面贯彻新型举国体制优势的系统性新型产业政策，是摆在学者和政策制定者面前的重大研究命题之一。据此，我们提出构建中国特色全产业链新型产业政策的理论假说，其核心在于将中国的国家主管机构部门、高等院校、政府所属科研机构、新型科研机构、地方政府各主管部门等，依据重点产业的全产业链的各自经济主体，以及与之相关联的全创新链、全供应链、全人才链、全资金链不同环节的各自经济主体之间的相互分工和协作关系，从一体化、协同化、系统化的角度重新设计和组建中国特色新型产业政策体系，以便于消除中国产业体系之中的核心机制体制性障碍因素，促进中国全面实施创新驱动发展战略。科学认识构建中国特色全产业链新型产业政策的核心原则和理论基础要构建中国特色全产业链新型政策体系，首要的是准确理解全产业链的科学内涵和运行规律。我们认为，不能仅仅将产业链狭隘地定义为产业运行中具有上下游投入和产出关系的内在联系体系，也不能仅仅从价值链角度将产业链简单地定义为产业运行体系中的上下游投入和产出关系所蕴含的价值增值不同环节的逻辑关系。按照百度百科提供的标准定义，产业链可以定义为不同产业的企业之间的关联关系，而这种企业关联关系实质上描述的是各产业中不同企业之间按照供给与需求关系形成的内在联系。因此，产业链的概念可具体定义为各个产业部门之间基于一定的技术、中间产品和市场供需关联关系，并依据特定的逻辑关系和时空布局关系客观形成的链条式关联关系形态。具体来看，产业链是一个包含价值链、企业链、供需链和空间链等四个维度的概念。这四个维度在相互对接的均衡过程中形成了产业链这种“对接机制”是产业链形成的内模式，作为一种客观规律，它像一只“无形之手”调控着产业链的形成。进一步地，产业链可以区分为狭义产业链和广义产业链。狭义产业链是指从原材料一直到终端产品制造的各生产部门的完整链条，主要面向具体生产制造环节。而广义产业链则是在面向生产的狭义产业链基础上，尽可能地向上下游环节拓展延伸。产业链向上游环节延伸就可以使得产业链进入基础产业环节和技术研发环节，向下游环节拓展则进入市场品牌和销售渠道等环节。按照我们的分析和思考，可以将全产业链定义为全供应链、全创新链、全人才链和全资金链这“四位一体式”子系统的联结和组合体系。进一步来看，就全供应链、全创新链、全人才链和全资金链这“四位一体式”的子系统联结和组合而成的全产业链体系而言，全供应链是决定全产业链分工效率和市场供货能力的因素，全创新链是决定全产业链竞争优势源泉的核心因素，全人才链是决定全产业链竞争优势的核心资源，全资金链是决定全产业链运行效率和规模扩张的核心因素。具体来看，全供应链体系是指与企业生产制造的各种资源、要素和中间产品投入紧密相连的各种生产设备、零配件和元器件、原材料和加工后原材料、生产工艺乃至各种工业设计和运行软件系统等领域的其他企业。全创新链不能仅仅局限在企业自身的技术创新能力以及相应的企业自身研发机构，而要延伸到企业技术创新的一系列外部来源，具体到具有紧密的供应链分工和协作关系的其他企业研发机构、高等院校、政府所属科研机构、新型科研机构等主体，更要贯通从基础研究、应用开发研究、中间试验研究到工程化研究、产业化研究等的全环节体系。全人才链是指包括战略性科学家人才、产业领军人才与团队、关键核心技术攻关人才和团队、卓越工程师、急需紧缺型专业技能人才与普通劳动力资源等在内的不可或缺的多层次企业人力资源体系。全资本链则是指企业全生命周期进程中所产生的研发资金投入、固定资产投入和生产性经营流动资金主导的各种形式、各种特性的内外融资需求，既包括内源融资和外源融资渠道的多样化金融功能，也包括直接融资类型和间接融资类型的金融结构体系，更要覆盖企业和产业从原始创新、应用开发创新、中间试验创新、工程化创新乃至产业化创新各个环节的全创新链活动所产生的各种外部融资需求，覆盖企业和产在从初创期、发展期、成长期、成熟期和衰退期这五个不同生命周期阶段的不同特征的对外融资需求，形成多样化、全覆盖的现代金融体系。图 中国特色全产业链的基本构成逻辑示意图以上对全产业链体系内涵和定义的分析，可以为构建中国特色全产业链新型政策体系提供理论基础。与传统的产业政策仅仅瞄准和局限在单个重要企业或某个重点产业的生产制造或技术创新领域的激励政策有所不同，也与以促进区域性一体化为主要目标的协调性产业政策的本质有所不同，更与使用政府财政资金和各种优惠政策直接干预企业或产业生产成本的选择型产业政策内涵有所不同，中国特色全产业链新型政策的定义是基于全产业链的基本内涵，依据全产业链的全供应链、全创新链、全人才链和全资金链的“四位一体式”核心子系统的联结和组合关系。由此，可以将构建中国特色全产业链新型政策的核心原则和理论基础理解为：第一，中国特色全产业链产业政策是对传统产业政策的重大变革乃至根本性突破。不能简单将全产业链政策与传统产业政策进行等同，或者将全产业链政策归结为传统产业政策的重要组成部分，甚至将全产业链政策看作传统产业政策的改进版或升级版，这些判断均是对中国特色全产业链政策根本性变革价值的低估或者扭曲性认识。客观事实是，中国特色全产业链政策是对传统产业政策的重大变革乃至根本性突破，这是因为：一方面，大量的实践经验证明，中国从上到下各级政府普遍采用的传统产业政策，在实施和运行过程之中已经暴露出来一系列重大弊端和问题，严重阻碍中国高技术产业和战略性新兴产业的培育和壮大，严重影响中国依靠“全球领先的国家战略科技力量 全面培育卡脖子关键核心技术创新自主突破能力 全球有竞争力的高科技本土跨国企业技术创新能力”这三位一体式的内生型增长动力机制的塑造，严重制约中国经济中国全面转向全产业链政策的重大价值、关键内涵与实施途径研究高质量发展，进而难以适应中国经济全面进入创新驱动发展阶段的内在需求，难以匹配中国经济在由中等收入阶段向高收入阶段跨越的进程中正在布局的“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”新发展格局的本质性要求，难以支撑中国建设高水平科技自立自强和全球领先创新型国家的核心条件。另一方面，中国的传统产业政策引发了以美国为首的西方发达国家的普遍指责。这其中，争论的核心就在于，中国各级政府实施的产业政策是否违背了 的市场公平竞争原则和所有制无差别原则。国内学者争论的焦点则是中国各级政府实施的究竟是选择型产业政策还是功能型产业政策和普惠性产业政策，究竟是生产成本干预型产业政策还是市场福利增进型产业政策。为此，构建中国特色全产业链新型产业政策，既要符合中国产业结构转型升级的内在特征，也要满足中国经济全面进入创新驱动发展阶段的特定要求，同时，更要对接 市场公平竞争机制的基本要求，肩负起中国作为全球最大规模体量的发展中国家捍卫和引领全球自由公平贸易规则演变和变革的领头责任和首要担当。为此，倘若仅仅将全产业链产业政策视作传统产业政策的延续或升级，而不是对既有传统产业政策的“扬弃”和升华，显然就完全低估甚至扭曲了对构建中国特色全产业链政策的重大价值的科学认识。第二，深刻体现新形势下的系统论思维。唯物辩证法认为，事物是普遍联系的，事物及事物各要素相互影响、相互制约，整个世界是相互联系的整体，也是相互作用的系统。坚持唯物辩证法，就要从客观事物的内在联系去把握事物，去认识问题、处理问题。党的十八大以来，习近平总书记多次强调坚持系统观念，指出“系统治理”“系统思维”等作为中国各项经济工作的方法论的基础性地位。“系统治理”“系统思维”的方法论，就是着眼于整体与部分、系统与外部环境之间的相互联系和作用，从整体上综合地、精准地考察事物的科学研究方法。我们提出的中国特色全产业链新型产业政策，就是立足于全产业链体系之中的全供应链、全创新链、全人才链和全资金链“四位一体式”子系统的联结和组合关系，而不是片面地、孤立地、割裂从某个子系统角度去探索制定和变革中国产业政策的理论基础。从产业发展特别是高技术产业和战略性新兴产业的发展和演化规律来看，中国各级政府运用的传统产业政策主要是聚焦于产业链的产业化市场化后端环节，着眼于产业对地区 的短期创造、释放和贡献效应，而严重忽略了产业链的技术创新环节，忽略了全创新链的基础研究环节以及全创新链和全产业链的融合发展关系，忽略了全人才链对全产业链的基础性支撑作用，忽略了全资金链对以高技术产业和战略性新兴产业为主的实体经济部门全生命周期的核心支撑作用。有鉴于此，必须将系统论思维完整地贯彻和运用到中国的全产业链产业政策体系的顶层设计和具体实践之中，依据中国各级政府正在构建的“实体经济、科技创新、现代金融、人力资源”协同发展的现代产业体系的本质性要求，彻底消除中国各级政府采用的传统产业政策所蕴含的各种重大弊端，推动具有全球领先优势的中国全产业链体系的持续升级和世界级先进制造集群的加快形成，牢牢守住依靠制造业升级推进中国由中等收入阶段向高收入阶段跨越的现代化进程顺利实现的底线发展思维。第三，充分激发有为政府和有效市场的有机融合功能。在我们看来，构建中国特色全产业链新型产业政策体系中的“中国特色”，所隐含的深刻含义就是在中国各级各地政府的产业政策制定和实施过程中，必须始终坚持有为政府和有效市场有机结合的体制机制。一方面，倘若完全遵循西方发达国家鼓吹的“新自由主义”市场机制是人类社会经济活动的最优制度的发展思维，作为处于创新追赶阶段的发展中国家，就会很大概率上始终在西方发达国家主导和控制的全球价值链分工和贸易体系之中处于被锁定地位，始终处于全球价值链分工和贸易体系之中的低附加值、低技术含量的劳动密集型生产制造组装环节，成为全球经济和产业的“中心外围”体系之中的被剥削者和附庸者。由此，可以得到的一个基本判断是，中国这样的发展中国家，不能一味迷信和依赖“完全自由竞争式”市场机制在主导本国经济发展和资源配置进程中的唯一主导作用，而是要积极利用政府合理政策干预和影响经济运行机制和各种微观主体的决策行为，既要消除市场公平机制的不完善带来的诸多领域“市场失灵”以及制度性交易成本过高等发展难题，也要通过各种适当合理的产业政策特别是创新激励政策刺激本国本土企业自主创新能力的培育和提升，促进产业分工经济、集聚经济、规模经济、范围经济等效率机制作用的充分发挥，促进本国以制造业为主的实体经济的全球竞争优势的塑造和强化。另一方面，要警惕部分发展中国家对政府过度干预经济运行和微观主体活动的路径依赖。值得关注的一个突出现象是，类似中国的一些发展中国家，不仅存在市场公平竞争机制发育不完全导致的诸多“市场失灵”问题，更存在由政府部门或官员基于自身利益最大化逻辑对经济运行体制采取不合理的政府干预行为而导致的诸多“政府失灵”问题，进而陷入“市场经济发育不完全更多领域的市场失灵基于自身利益最大化逻辑的政府不合理干预和过度干预行为更多领域的市场失灵和政府失灵更多的政府干预行为需求市场经济体制改革受阻”的恶性循环路径之中。客观事实是，中国各级各地政府的传统产业政策，也在很大程度上进入类似这种逻辑的恶性发展循环体制之中，存在典型的“偏好于 短期增长逻辑的产业政策偏离市场公平竞争机制 偏离创新驱动发展模式 偏离高水平科技自立自强战略要求经济新旧动能转换相对滞后 增长动机机制弱化更多依赖偏向 短期增长逻辑的产业政策产业政策的机制体制僵化固化现象”恶性循环模式。为此，要构建中国特色全产业链产业政策体系，就必须科学区分和界定有为政府和有效市场在培育和促进现代产业体系进程中的合理边界和各自功能，在存在外部性和市场失灵领域要充分激发有为政府的主导功能，而在存在市场公平竞争机制发育不完全以及政府失灵领域要彻底激活有效市场的主导功能。特别是在中国全面进入创新驱动发展阶段和依赖高水平科技自立自强战略塑造经济内生型增长动力机制的关键时期，尤其要充分利用有为政府的主导功能，同时，不可以此为理由阻碍和遏制有效市场的主导功能发挥。构建中国特色全产业链政策的内在逻辑和重点方向第一，科学界定全产业链特别是全创新链体系之中各环节的公共产品和私人产品的合理边界，明确政府和市场的各自功能定位。需要认识到的基本规律是，全产业链思维给政府的产业政策的制定和实施行为带来的最大挑战，就是从全产业链逻辑来看，全产业链的不同环节是不同性质产品的复杂联结体和组合体，既包含具有纯粹公共产品性质的环节，也包含具有半公共产品性质的环节，当然也包括多数具有私人产品性质的环节。特别是从支撑全产业链的全创新链角度来看，前端的基础研究环节具有纯粹公共产品性质，应用开发研究和中间试验研究环节具有半公共产品性质，产业化研究环节具有私人产品性质，而工程化研究环节依据产品性质又具有基础研究、应用开发研究、中间试验研究和产业化研究不同环节的多重复杂组合体系特征。而且，全供应链、全人才链和全资金链在不同组成部分以及不同层次、不同结构和不同阶段状态下，也具有纯粹公共产品、半公共产品和私人产品性质的多样化复杂化组合特征。由此，在构建中国特色全产业链产业政策体系的进程中，不能采取“易操作”“标准性”“一刀切”的具有统一性特征的产业政策，而是要依据不同产业的不同全产业链的不同环节的自身特征，采取不同性质的产业政策加以支持和激励，进而设计和实施组合型的新型产业政策体系。具体来看，针对那些具有纯粹公共产品性质的组成部分或环节而言，政府必须采取财政资金投入的支持方式；针对那些具有半公共产品性质的组成部分或环节而言，需要采取企业主导和政府有限财政资金投入的组合支持方式；而针对那些具有半私人产品性质的组成部分或环节而言，则需要采取遵循市场主导和企业主体规律的发展模式。当然，这种基于不同产业特征的全产业链的产业政策体系，实质上对中国各级政府主管机构部门的政策制定和实施能力带来了极大挑战，考验中国各级各地政府主管机构部门在新时代的政策实施能力。第二，瞄准与构建与“全球领先的国家战略科技力量 全面培育卡脖子关键核心技术创新自主突破能力 全球有竞争力的高科技本土跨国企业技术创新能力”三位一体式的融合体系相匹配的中国特色全产业链新型产业政策体系。正如我们前文所重点阐述的逻辑，从表面上来看，中中国全面转向全产业链政策的重大价值、关键内涵与实施途径研究国在重点产业遭遇的诸多“卡脖子”关键核心技术创新问题，直接与企业技术创新能力不足相关。然而，从深层次来看，是与中国在原始创新、颠覆性技术创新、关键核心技术创新、关键共性技术创新等领域的国家战略科技力量不足密切相关，是与中国各级政府长期在基础研究和应用基础研究领域的政府财政投入不足密切相关。换言之，国家战略科技力量直接决定了重点产业链的关键核心技术创新自主突破能力，而关键核心技术创新自主突破能力最终要落实到企业或企业产品层面，尤其是要体现在全球有竞争力的高科技本土跨国企业技术创新能力层面。由此，可以得到的基本判断是，要实现高水平的科技自立自强目标，保障中国产业链供应链的国家安全，不能仅仅将从顶层设计到各级政府的产业政策重点发展任务聚焦在重点产业的“卡脖子”关键核心技术创新自主突破领域，而是要依据“顶天立地”的系统性思维加以自主突破。这其中，“顶天”就是依据基础研究决定技术创新的逻辑，将打造全球领先的国家战略科技力量作为中国各级政府产业政策的侧重点；而“立地”则是依据技术创新最终要在市场产品竞争力层面体现的逻辑，将培育和发展掌控重点产业链的关键核心技术创新自主突破能力的中国本土高科技企业以及重点产品突破，作为中国各级政府产业政策的立足点。第三，立足于“全创新链、全供应链、全人才链、全资金链”四位一体式政策体系全覆盖的中国特色全产业链新型产业政策体系。依据我们的长期实地调研和思考，中国高技术产业和战略性新兴产业的培育和发展，不仅仅是瞄准科技创新层面的高端要素接入和强化，也与两个因素密切相关，即中国当前较为僵化的中高端人才培育和激励机制，以及匹配高端产业的全产业生命周期发展所蕴含的各种外部融资需求特征的现代金融体系发展滞后。从客观事实来看，越是高技术产业和战略性新兴产业，越是呈现出“实体经济、科技创新、现代金融、人力资源”协同发展的现代产业体系特性。换言之，高技术产业和战略性新兴产业的培育和发展，对科技创新、现代金融、人力资源这三个要素资源的依赖性愈加显著。因此，倘若中国各级各地政府的产业政策仅仅着眼产业自身的培育和发展机会，或者仅仅瞄准科技创新要素的激励，而完全忽略了现代金融体系资源和多层次人力资源在产业政策中的极端重要性和不可分割性，必然会造成产业政策在实施和运行过程中的重大内在缺陷和效率损失。为此，要构建中国特色全产业链产业政策体系，必须立足于“全创新链、全供应链、全人才链、全资金链”这四大子系统领域的同步式改革推进，在全面实施培育和强化“全球领先的国家战略科技力量 全面培育卡脖子关键核心技术创新自主突破能力 全球有竞争力的高科技本土跨国企业技术创新能力”三位一体式的科技创新要素能力的产业政策基础上，同步构建以战略科学家、产业领军人才、关键核心技术攻关人才、卓越工程师和紧缺急需专业化技能人才等为主体的多层次覆盖的全人才链体系，发展能够有效对接和满足产业和企业全生命周期过程中所产生的多样化、异质性的外部融资需求的多层次资本市场和现代金融体系。第四，按照多种所有制企业和大中小企业依据产业链分工协作关系组合而成的延续性和贯通式体系特征，尤其要以股份制企业作为关键核心技术创新自主突破的核心承载平台以及产业链的链主龙头主导企业，作为制定和实施中国特色全产业链产业政策体系的承载主体。依据我们的长期观察和思考，中国当前和未来重点产业所面临的诸多“卡脖子”关键核心技术创新的自主突破承担主体，显然不能落到高等院校、政府所属科研机构乃至各种新型科研机构层面，原因很简单，这些“卡脖子”关键核心技术创新的研究成果最终要落实到企业产品层面和市场竞争优势方面，而从中国现实状况来看，高等院校、政府所属科研机构等主体的科学研究活动往往与产业或企业的现实需求相脱节，难以真正有效地转化为产业或企业的产品和市场竞争优势。因此，必须将“卡脖子”关键核心技术创新自主突破的承担主体落到企业层面。然而，这里引发的另一个问题是，究竟是由国有企业还是民营企业作为承担主体。客观事实是，在中国的部分国有企业是依靠资源垄断优势乃至行政垄断优势进行经营活动的情形下，国有企业缺乏长期从事“卡脖子”关键核心技术创新自主突破的内在激励机制体制。中国的汽车产业中与外资企业合资的国有企业无一成长为自主技术创新领先企业的教训深刻说明，国有企业并不具备承担“卡脖子”关键核心技术创新自主突破的能力和实力。而中国的多数民营企业也存在研发积累不足、吸引中高端人才优势较弱和外部融资条件较差等一系列关键性的制约因素。当然，不能排除少数创新型中小微企业在某个特定的关键核心技术创新领域自主突破概率。总体来看，中国的私人所有性质的民营企业也不具备承担“卡脖子”关键核心技术创新自主突破的能力和实力。在我们看来，股份制企业以及上市企业作为对国有企业和民营企业不同所有制性质简单二分法的超越，既在集聚科技创新资源、人力资本资源以及获得金融资本资源方面具有特定优势，也在现代企业治理制度和人才激励机制方面更具有市场竞争适应性和自主灵活性，应该具备承担“卡脖子”关键核心技术创新自主突破的能力和实力。与此同时，倘若将国有企业设定为产业链的链主企业或龙头企业，会在一定程度上因西方国家对国有企业的抵制行为而限制中国产业链切入全球产业链的机会。因此，针对中国而言，应组建以股份制企业作为关键核心技术创新自主突破的核心承载平台以及产业链的链主和龙头主导企业，以国有企业和非国有创新型中小微企业作为关键设备、关键零配件和元器件、关键材料以及关键工业设计和应用软件的研发和生产制造者，组合而成具有全球领先优势的大中小企业全产业链体系、世界级先进制造集群和战略性新兴产业融合集群。第五，主动利用社会主义条件下的新型举国体制和“揭榜挂帅”制度，作为中国特色全产业链产业政策体系的核心工具和重要手段。当前，以美国为首的西方发达国家利用同盟体系，针对中国实施科技创新的全面遏制以及高端产业的全面围堵策略，全面限制中国高技术产业和战略性新兴产业的培育、发展和升级空间，进而消减中国经济规模整体赶超西方世界的战略机会。面对美国针对中国发起的重点产业链关键核心技术创新领域产品的禁止销售行为，中国必须依靠本土科研机构和企业实现“卡脖子”关键核心技术创新领域的全面自主突破。然而，中国各级各地政府实施的各种形式的产业政策，已经被证明难以有效激发自主突破的能力，必须探索出一条具有中国特色的自主突破新机制。在我们看来，主动利用社会主义条件下的新型举国体制以及“揭榜挂帅”制度，应该成为中国特色全产业链产业政策体系的重要手段和核心工具。具体来看，一方面，社会主义条件下的新型举国体制的本质性特征，不仅仅是继承和延续社会主义制度的“集中力量办大事”的制度优势，更是要在此制度上进行全面“扬弃”和革新，充分激发和糅合有为政府和有效市场的两大功能。这其中，针对体现国家战略科技创新力量的重大原始创新、颠覆性技术创新、关键核心技术创新、关键共性技术创新等领域，既要主动发挥政府财政资金和国家激励政策在其中的主导功能，又要消除以往计划经济思维产业政策的桎梏和弊端，充分激发市场竞争机制和市场甄别机制在调动政府财政资金投入上的活力和配置效率。另一方面，要深刻领会加快实行“揭榜挂帅”“赛马”等制度，是深入推进当前中国科技体制改革的核心方向和重大举措。既要彻底扭转中央和地方政府的分散型、片段型、碎片化式的财政科研投入体制，全面改革国家重大科技项目立项、运行和组织管理方式，又要彻底改变不同主管部门和各级地方政府之间部门地区分割、小而散的产业政策扶持力量状态，集聚政府资金重点投向战略性关键性领域。构建中国特色全产业链新型产业政策的重点改革突破方向第一，将构建全产业链覆盖和导向的中国特色新型产业政策体系上升为中国当前促进经济高质量模式形成的顶层设计层面改革方向。中国原有的以产业同质化招商引资竞争和以政府各部门利益为导向的碎片化、割裂式的产业扶持政策，既存在难以有效应对美国系统性打压的重大弊端，也难以真正促进高水平科技自立自强战略的实现。从中央主管机构部门到各地方政府在支持和激励高技术产业和战略性新兴产业的发展进程之中存在两个重要弊端：一方面，中国的重点产业链面临的以美国为首西方国家的封锁和遏制，已经贯穿从基础研究到工程化、产业化研究的全创新链条的各核心环节，涉及包括关键设备、关键零配件和元器件、关键材料、关键工艺、工业设计和运行软件系统的全产业链条的各核心环节。中国政府各部门需要进一步深化职能机构改革，部门之中国全面转向全产业链政策的重大价值、关键内涵与实施途径研究间相互融通，依据习近平总书记的系统思维方法论来重新构建中国的新型产业链政策体系。另一方面，中国各级政府纷纷将高技术产业和战略性新兴产业招商引资作为地方产业转型升级的核心方向，不计代价地利用各种优惠政策进行招商引资竞赛。这就在一定程度上造成中国高技术产业和战略性新兴产业的产业链供应链分散化、割裂化发展态势，产业链的集聚效应、创新链的分工经济和规模经济效应受到严重抑制。更为严重的是，中国各地方政府的同质化招商引资竞争效应，使得中国政府原本有限的创新扶持资金也产生了分散和碎片化效应，使中国正在实施的体现社会主义市场经济新型举国体制的激励作用大打折扣。当前，中国特色全产业链条导向的新型产业链政策的改革突破口在于：依据高技术产业和战略性新兴产业的内在运行和发展规律，高度重视对中国各级政府旧有的片段化、割裂式、个体利益主导型产业政策进行根本性革新的重大战略机遇期。我们建议，最为重要的变革方向是：一方面，按照高技术产业和战略性新兴产业的全创新链和全产业链的融合性和系统性本质特征，在工信部和科技部设立针对半导体全产业链和全创新链发展任务的具有管理和协调机制的领导小组，解决中央层面针对半导体产业的产业政策片段化、割裂式问题。在国家层面设立针对重点产业的全产业链和全创新