乡村振兴战略下菏泽市新型农村社区建设模式研究_周铭.pdf

2023 年 5 月下乡村振兴88Rural Revitalization乡村振兴战略下菏泽市新型农村社区建设模式研究*周铭，刘杰，周莹，王琳，时洪蕾，杨智园（菏泽学院，山东 菏泽 274000）摘要：实施乡村振兴战略，生态宜居是关键，而建设生态宜居新型社区，是推进乡村振兴的有力抓手。课题组通过调研菏泽市各县区新型社区建设的现状，分析推进新型农村社区建设存在的困境。菏泽市中曹县、郓城县、东明县、鄄城县等县区坚持综合推进新型社区建设，因地制宜选择建设模式，逐步探索从先建后拆到“拆主楼留副楼”的多种建设模式，如两层联排别墅、“3+1”多层建筑、“5+1”多层建筑、小高层电梯建筑等。基于上述分析，课题组总结出适宜菏泽市新型农村社区建设的“城镇开发建设带动”模式、“产城联动”模式和“黄河滩区迁建”模式；提出应立足菏泽市优势资源，重点发展产业经济，优化新型农村社区建设产业结构及产业布局，完善新型农村社区建设法律法规保障体系，强化新型农村社区建设的政策倾斜与政府支持等。基于农业发展、农村宜居和农民富裕的目标，探索乡村振兴战略背景下新型农村社区建设的“菏泽模式”，积极打造国家乡村振兴战略的“菏泽样板”。关键词：乡村振兴；新型社区；建设；模式；菏泽中图分类号：D422.6；F320.3 文献标志码：A DOI：10.3969/j.issn.1672-3872.2023.10.027党的十九大提出实施乡村振兴战略，美丽乡村建设上升为国家战略，人与自然和谐共生是乡村振兴的根本，产业兴旺是乡村振兴的重点，生态宜居是乡村振兴的关键1。党的十六届六中全会通过的 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定首次完整地提出了“农村社区”的概念，农村社区作为一种新的社会生活形态，日益受到政府和社会各界的高度关注2。习近平总书记视察菏泽时对菏泽发展寄予殷切希望，山东省委、省政府实施“突破菏泽”战略，明确提出了打造乡村振兴齐鲁样板的要求。菏泽市委、市政府以习近平总书记视察菏泽讲话精神为指引，贯彻落实山东省委、省政府决策部署，在新型农村社区建设助推乡村振兴工作中进行了积极探索，以新型农村建设为出发点，推动新型农村社区和新型小城镇一体化发展，探索欠发达地区实施乡村振兴战略的可行路径，创新和实践齐鲁菏泽新农村振兴模式，努力在打造乡村振兴齐鲁样板中走在前列。1 推动新型农村社区建设面临的困境1.1 村民思想问题通过对菏泽市11个县区的调查，发现未建村庄存在不同程度的脏、乱、差问题，而新型农村社区建设中主要存在以下问题：1）意识形态问题。受传统观念和生活习惯的影响，一些村民认为，他们世世代代都住在平房里，院子大，空间大，面积大。如果住到楼房里，居住面积减少，不方便生活。而且农业机械和工具无处放置，鸡和羊无处饲养，玉米和棉花无地晾晒，不适于农村生活。2）政策宣传问题。新型农村社区建设政策的宣传力度不够，一些村民不了解新型社区建设和乡村振兴的相关政策。对新型农村社区建设的重要性认识不足，一些基层干部对政策解读不到位，未能科学指导村民，导致村民投诉或抵制。3）补偿标准问题。与城市房屋拆迁补偿相比，农村房屋拆迁补偿标准较低。拆迁后，需要额外支付资金才能获得拆迁安置房，尤其老年人因收入低而感到压力很大。4）收入保障问题。一些村民认为，搬迁价格较高，还要支付物业费。搬入楼房后，生活费用上涨，影响生活水平。保障村民收入是顺利推进新型农村社区建设的关键。5）施工质量问题。一些安置房不达标，不符合村民的期望3。1.2 生产生活保障问题1）产业问题。产业发展是支持乡村振兴的重要基础。新型社区建成后，村民需要上楼居住，生活方式的改变需要生产方式的改变。保证村民的生活质量，进一步提高村民的生活水平，对产业园区和产业基金项目：教育部产学合作协同育人项目（202101126025）；山东省社会科学规划研究项目（21CGLJ04）；菏泽市社会科学规划课题（ZC-2021-126）；菏泽学院博士基金项目（XY19BS01）作者简介：周铭（1988），男，山东曹县人，博士研究生，讲师，研究方向为节能建筑。2023 年 5 月下乡村振兴89Rural Revitalization的发展具有重要意义。产业振兴是新型社区发展的新动力，是推动新型社区建设的关键力量。因此，必须同时规划设计新型社区建设和产业发展，大力推进第一、二、三产业深度融合，积极发展高新技术产业，实现周边村民就业，共享产业发展红利。2）利益问题。对于欠发达地区的干部群众，穷则思变，这是他们的共同愿望。新型农村社区建设难以实施和推进。为什么困难？归根结底，这是一个利益问题。要把人民利益放在第一位，禁止损害村民利益，让利于民。3）财政问题。确保新型农村社区建设项目顺利进行的关键是资金保障。创新融资机制非常重要，应采取各种措施建立筹资机制。不仅要加大政府投入，还要深化政府与社会资本的合作，加强金融贷款支持，上级政府要设立专项资金支持新型农村社区建设。4）政策支持问题。农村社区的建设将来自几个村庄的人们聚集在一起。随着人们逐渐融入社区，在妥善解决每个村庄的债权债务后，有必要建立一个新的社区管理和协调组织，超越村庄边界，关注“共同生活”和“美好生活”。社区委员会和社区发展协调委员会的设立应具有一定的法律地位，并以法律法规的形式加以规范和完善4。2 新型农村社区建设现状菏泽市在新农村社区建设方面进行了许多有益的探索和尝试。2004年，国土资源部提出城乡建设用地增减挂钩，从这个意义上讲就是“合村并居”“合村并点”等。后来，这项工作被全面推进，成为“乡村建设”和“新农村建设”的重要组成部分5。菏泽市委、市政府高度重视，成立了专门的领导班子，按照“分步实施、阶梯推进、稳定有序、滚动发展”的原则，着力建设新型农村社区。具体措施：充分尊重群众意愿，不“一刀切”，采取两层院落模式、“3+1”联排别墅低层住宅、“6+1”单元多层住宅等不同模式，统一规划。按照土地空间规划总体布局，坚持市级总体规划、县镇一体化管理、农村现代化实施的原则，加快编制农村社区建设统一规划，实现村级规划全覆盖。2018年，菏泽市发布了 菏泽市农村新型社区建设和新型小城镇建设融合发展试点实施意见，提出要提高新型城镇化水平，优化公共资源配置，集约高效利用土地，加快农村新型社区建设和新型城镇化建设融合发展，有效推进乡村振兴战略实施6。2019年，菏泽市出台了 菏泽市“两新”融合发展试点建设工作推进方案，“两新”融合发展即农村新型社区建设和新型小城镇建设融合发展。主要是充分借助土地增减挂钩政策，积极推动农村新型社区建设向乡镇驻地集中，建设一批地域特色鲜明、配套功能齐全、产业优势明显、生态环境宜居、人口规模较大的新型小城市7。菏泽市自2006年开展城乡建设用地增减挂钩试点工作以来，截至2020年6月，已完成增减挂钩项目546个，建成社区208个，验收复垦面积9.86万亩，平均每年实施7 000余亩。曹县、郓城县、东明县、鄄城县等县区坚持综合推进新型社区绿化、硬化、采光、净化等硬件条件建设，建设污水处理设施，集中整治传统分散居住的脏、乱、差问题。因地制宜选择建设模式，逐步探索从先建后拆到“拆主楼留副楼”的多种建设模式，如两层联排别墅、“3+1”多层建筑、“5+1”多层建筑、小高层电梯建筑等，使社区项目的实施周期不断缩短。例如，青堌集镇张三楼村半年通过了验收，砖庙镇姚堂社区仅用了五个月就完成搬迁拆旧土地复垦验收工作。人民群众对新型社区建设的认同度越来越高。新型农村社区建设的突出优势是：第一，既能加快填补农村发展的最薄弱环节，又能减少重复投资，提高整体效益；第二，有利于从根本上打破传统的城乡二元结构，加快农业现代化进程；第三，有利于促进城乡一体化发展；第四，有利于大规模培育良田；第五，有利于有效扩大农村投资；第六，有利于改善农村基础设施；第七，有利于土地的高效集约利用。它不仅可以解决空壳村土地资源闲置浪费和无序建设的问题，还可以解决大规模土地种植的问题。同时，有利于工业园区的建设和工业化经济的发展。3 新型农村社区建设模式及资金补贴3.1 建设模式3.1.1“城镇开发建设带动”模式围绕县域经济发展、小城镇开发建设和新型农村社区建设，统筹推进，围绕“农村发展什么产业、村民居住什么环境”两大主题，全面考虑耕地保护、粮食安全与农民富裕等问题，推进工业化、城镇化和农业现代化协调发展。按照“强主城、扩县城、发展集镇、建设社区”的思路，把新型农村社区建设作为促进城乡统筹发展的切入点和促进农村发展的增长点，引领“三个现代2023 年 5 月下乡村振兴90Rural Revitalization化”与新型城镇化协调发展，努力构建合理的城镇体系、合理的人口分布、合理的产业布局和合理的就业结构。郓城县就是这种模式的典型案例。3.1.2“产城联动”模式为给产业集群区的发展建设提供更广阔的空间，有效解决“三农”问题，创新管理体制机制，打破行政区划，按照“以社区建设为突破口、以产业发展为支撑、以人文关怀为纽带、以文明建设为保障”的建设方向，通过村庄和土地的双重整合，实现人口向城市社区集中，土地向农业企业家和农民专业合作社等集中。坚持产业发展与新型城镇化一体化发展同步规划、同步设计、同步推进的理念，在单县高韦庄镇打造农业产业一体化发展示范园区。其目标是率先在山东创建一个在该省广为人知并可在全国推广的乡村振兴模式。具体路径是“五个同步”，即新型农村社区建设与乡村产业深度融合同步推进，农民生活方式和生产方式同步转变，村民生活水平和收入水平（农民拿到租金、工资，农民就业、创业）同步提升，农村基层组织建设和农村人才培养同步加快，农村社区环境和农村田地生态同步改善，以充分实现乡村产业振兴、组织振兴、人才振兴、生态振兴、文化振兴。根据农民的收入水平，为社区规划和设计不同风格和面积的住宅，如单庭院、多层、高层和廉租房，以满足不同收入家庭的住房需求。3.1.3“黄河滩区迁建”模式菏泽黄河滩区（含黄河故道）面积122万亩，人口42.1万人，人均收入为全市的80%、全省的50%。为了彻底解决黄河滩涂地区的问题，按照拆迁整合、方便生活、筑台建村、就近安置的建设原则，实施村台建设模式，避免黄河灾害，从根本上解决安全、生产、生活问题。3.2 资金补贴3.2.1土地增减挂钩政策补贴充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，将建设用地指标多用于城乡建设和发展，充分发挥了“以地生财”的优势作用。腾出的土地指标经有关部门认定后，按25万元/亩的补贴标准分配到乡镇，其中，20万元用于拆迁补贴，5万元用于新建区基础设施配套。3.2.2龙头企业投资建设模式依托工业园区或大型骨干企业，对其发展规划范围内的村庄进行整合搬迁，统一建设集中居住区。社区建成后，节约的土地和土地指标将一次性转移到工业园区或大型骨干企业。市政府将根据土地增减挂钩标准将土地分配给乡镇，并按照25万元/亩的补贴标准，将这些补贴资金投入到新型农村社区建设中。3.2.3政企合作建设模式市政府建立投融资平台，与菏泽市国有企业签订战略合作协议，在规划合理、搬迁意愿强的老村落实施新型农村社区建设。新型农村社区项目由地方政府筛选申报，国有企业承担全部资金。社区建设完成后，对老村落进行整体复垦并通过验收，剩余土地和土地指标通过国有企业运作投放市场进行市场配置，收益按一定比例分配给地方投融资平台和参与建设的国有企业8。4 加强新型农村社区建设的措施及建议菏泽市应在以下方面做好工作，加强新型农村社区建设，促进乡村振兴。4.1 坚持产业引领理念，积极创新农业发展新模式应摒弃传统的农业思维习惯，以产业化思维促进现代农业的发展。充分发挥平原土地资源优势，制定优惠政策吸引企业入驻，营造良好的环境，不断引进优质高端农业龙头企业，重点发展产业经济，实现新型社区建设与工业园区建设同步推进，走工业园区发展之路。村民可以通过土地入股获得分红，通过在工厂工作获得工资，这不仅增加了村民的收入，提高了经济效益，而且培育了当地的财政资源，增加了菏泽市财政收入。同时，也有利于促进菏泽市新型农村社区建设和城镇化发展，可以说是一举多得。换言之，即使工业园关闭，土地仍然是村民的土地，企业也不能拿走。先进的生产经营理念对村民来说是一笔宝贵的资源财富，其效益是无穷的。不仅村民的生活质量没有恶化，而且有利于提高农业生态系统的生产力，改善村民的生活环境。这是促进欠发达地区乡村振兴的可行途径。4.2 坚持依法治国理念，完善新型社区建设的法律法规建议国家尽快出台新型社区建设促进法，以法律为支撑和保障，坚持规划第一，突出规划、统筹和整合；支持和鼓励地方党委、政府开展新型农村社区建设工作，从政策和资金方面给予大力支持，实施捆绑项目，最大限度地发挥政策效应和资金效益；要按照分步实施、分步推进、稳定有序、滚动发展的原则，充分尊重群众意愿，不搞“一刀切”，在做好群众工作2023 年 5 月下乡村振兴91Rural Revitalization的前提下，着力建设大、中、小等不同类型的新型农村社区，实现农业农村由粗放经营向集约经营转变，实现农村由以种植业为主向农副产品精深加工和销售服务业转变，实现新产业的融合，推进新型农村社区和小城镇一体化发展。4.3 坚持融合理念，创新新型农村社区建设模式改革创新是发展的源动力、加油站、新引擎，没有改革和创新就没有进步和发展。改革开放以来，我国农村实行统分结合的双层经营体制，极大地调动了农民生产积极性，对促进农业农村发展发挥了巨大作用。社会进步是一个动态的发展过程，随着时代的进步，在实践中发现，统分结合的双层经营体制“分”的潜力发挥很大，“统”的探索却做得不够。进入新时代，进一步深化农村相关制度改革和创新，完善统分结合的双层经营体制，大力推进新型农村社区建设与新型小城镇融合发展，进一步发挥“统”的作用，建立配套完善的新型农村社区，对于从根本上改善农村居住环境和教育、医疗、养老等公共服务条件，从根本上解决农村脏、乱、差问题，缩小城乡差距，加快农村大田种植规模化、机械化、标准化发展，增强农业农村发展潜力，壮大产业经济，满足人民群众对美好生活的新期盼，提升人民群众生活质量，促进农业现代化有巨大作用，既具有理论和实践价值，又具有示范和引领作用。4.4 坚持差异化理念，探索农村社区建设的新路径一是助推菏泽油用牡丹新产业。立足菏泽牡丹资源优势，推动油用牡丹产业化发展是加快菏泽发展的新的经济增长点，必须变资源优势为经济优势，既要进行量的扩张，又要进行质的提升。进一步加强油用牡丹功能性食品的开发，深化牡丹食品精深加工工艺技术研究，走高端化、品牌化、特色化发展之路，进一步擦亮牡丹之都亮丽的底色和名片9。二是建议国家、山东省出台支持黄河故道富民产业新政策。建议国家针对黄河滩区生态和产业融合发展制定专项规划，并纳入国家发展战略，针对迁建完成后的滩区产业发展、龙头企业培育、黄河故道治理等方面给予政策支持。三是加大政策支持力度，建设全国畜牧生产大基地。菏泽市是鲁西黄牛、青山羊、小尾寒羊等优良畜产品原产地，也是生猪调出大市，畜牧生产基础好，为全国保供稳价作出了积极贡献。建议国家、山东省在建设大型繁育养殖基地、培育壮大畜牧龙头企业等方面给予财税政策支持，把菏泽建设成为全国畜牧生产大基地和畜牧养殖的示范区。4.5 多渠道筹集资金，加强社区建设投资保障新型农村社区的规划建设是一项重大工程，需要大量资金持续投入，必须聚合政府、企业、农户等社会各界的资金，调整支出结构，优化资金投向，重点对基础设施、公共服务设施等加大投入力度。按照“集中力量办大事”的思路，加强对新型农村社区农业项目资金的整合。对于无法集中整合的农业资金，以专项资金或项目的形式安排在新型社区的项目区。加强对投融资平台的建设，充分发挥政府投融资平台和国有企业投资方式灵活、投资周期长等优势，为新型农村社区建设提供资金保障10。5 结语高质量的新型农村社区建设是中央政府实施乡村振兴战略的重要举措，也是发展“三农”和改善农村人居环境的关键一步。这项工作的深入推进，不仅可以有效提高农村居民的生活质量，也是促进农村经济稳定发展和社会和谐稳定的重要因素。基于农业发展、农村宜居和农民富裕的目标，新型农村社区的建设发展可以为国家乡村振兴战略的实施作出贡献。参考文献：1 中共中央 国务院印发 乡村振兴战略规划（20182022年）J.云南农业，2018(11)：1.2 本刊编辑部，丁朋，立标.社区治理与服务：社会治理和国家治理的基础工程J.中国民政，2014(5)：11-21.3 文雷，郭静怡.乡村振兴战略背景下新型农村社区建设研究J.学习与探索，2019(12)：107-113.4 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