乡村振兴法治保障问题研究_李春燕.pdf

2022 年 12 月第 34 卷第 6 期湖南警察学院学报Journal of Hunan Police AcademyDec.2022Vol.34 No.632随着城镇化进程的推进，我国乡村人口逐年减少。但因为我国人口基数大，乡村总人口数还是居高不下。根据 2021 年第七次全国人口普查结果，我国乡村人口为 50979 万人，占总人口的 36.11%。“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，解决好农业、农村、农民问题，对于全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务意义重大。但目前乡村发展不平衡、不充分问题依然突出，农业基础不稳固、农村发展落后、农民收入较低等都制约着全体人民共同富裕的脚步。党的十九大提出实施乡村振兴战略，是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，具有重大现实意义和深远历史意义。但乡村振兴战略的实施离不开法治的保障，需要运用法治思维、法治方式、法治理念推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。立足中国特色社会主义新时代，结合当前“三农”领域出现的新情况、新问题，探索法治保障的路径和方法，对实施乡村振兴乡村振兴法治保障问题研究李春燕（济南市人民检察院，山东 济南 250099）摘 要：乡村振兴战略实施以来，乡村法治建设取得了明显成效，但也存在着乡村法律制度不健全、执法程序不规范、法律服务供给不充分、法治环境建设不完善等方面的问题。乡村振兴战略的实施离不开法治的保障，需要树立法治思维，运用法治手段和法治方式化解风险矛盾；需要多措并举，通过完善乡村振兴战略立法、健全乡村行政执法机制、强化乡村法律服务体系建设以及加强乡村法治环境建设等路径，充分发挥法治助推乡村振兴的效能。关键词：乡村振兴；法治保障；法律服务供给中图分类号：D422.6文献标识码：文章编号：2095-1140(2022)06-0032-07收稿日期：2022-09-06作者简介：李春燕，女，济南市人民检察院二级检察官助理，山东大学诉讼法学硕士研究生，主要研究方向为乡村振兴法治保障、刑事执行检察。国家统计局:第七次全国人口普查主要数据情况 EB/OL.http:/ 6 期湖南警察学院学报 2022 年 12 月战略具有重要意义。一、乡村振兴与法治保障的内涵释义没有乡村的全面振兴，就没有中华民族的伟大复兴。实施乡村振兴战略是全体农民的共同期盼，但全面推进乡村振兴不可能一蹴而就，会遇到各种困难和阻力，这就需要法治提供全方位的保驾护航，助力乡村振兴战略的顺利实施。（一）准确把握“乡村振兴”的内涵（一）准确把握“乡村振兴”的内涵随着城镇化的快速发展，大量人口流向城镇，村庄空心化和农村老龄化问题加剧，农村逐渐走向衰落，有的甚至消失。党中央认真总结农业农村发展的历史性成就和历史性变革，准确研判经济社会的发展趋势和乡村演变的发展态势，提出实施乡村振兴战略，以全面提振乡村各方面工作，激发乡村发展的新动力，让乡村焕发新活力。1.乡村振兴战略的提出及发展2017 年，党的十九大正式作出实施乡村振兴战略的重大决策部署，提出“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”2018 年中央一号文件中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见为实施乡村振兴战略定方向、定思路、定任务、定政策，明确长远方向，搭建起乡村振兴的“四梁八柱”。同年出台的国家乡村振兴战略规划（2018 2022 年）在一号文件的基础上，明确到2020 年和 2022 年时的发展目标，同时提出到2035 年和 2050 年时的远景谋划，着重细化了实现乡村振兴各项目标的具体举措，部署重大工程、重大计划、重大行动，确保乡村振兴战略落实落地。2021 年中央一号文件中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见，在 2020 年脱贫攻坚目标任务如期完成的前提下，提出“十四五”时期“三农”工作新的目标任务，重点是实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、加快推进农业现代化和大力实施乡村建设行动。2022 年中央一号文件中共中央国务院关于做好 2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见，面对全球新冠肺炎疫情仍在蔓延、世界经济复苏脆弱、气候变化挑战突出等困难风险，强调要“稳”字当头促发展，扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作，确保农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁。2.“乡村振兴”的内涵乡村振兴的终极目标是乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。推进乡村振兴关键在“全面”，从整体上看，包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等多个层面。从具体要求上说，则是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的二十字方针。乡村振兴，产业兴旺是重点。这就需要通过夯实农业生产能力基础、实施质量兴农战略、构建农村一二三产业融合发展体系、构建农业对外开放新格局、促进小农户和现代农业发展有机衔接等方式提升农业发展质量，培育乡村发展新动能。乡村振兴，生态宜居是关键。这就需要通过统筹山水林田湖草系统治理、加强农村突出环境问题综合治理、建立市场化多元化生态补偿机制、增加农业生态产品和服务供给等方式，推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局。乡村振兴，乡风文明是保障。这就需要通过加强农村思想道德建设、传承发展提升农村优秀传统文化、加强农村公共文化建设、开展移风易俗行动等方式，繁荣兴盛农村文化，焕发乡风文明新气象。乡村振兴，治理有效是基础。这就需要通过加强农村基层党组织建设、深化村民自治实践、建设法治乡村、提升乡村德治水平、建设平安乡村等路径，加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系。乡村振兴，生活富裕是根本。这就需当代中国农村法治李春燕乡村振兴法治保障问题研究34要通过优先发展农村教育事业、促进农村劳动力转移就业和农民增收、推动农村基础设施提档升级、加强农村社会保障体系建设、推进健康乡村建设、持续改善农村人居环境等方式，提高农村民生保障水平，塑造美丽乡村新风貌。3.乡村振兴法治保障理论乡村振兴的基础是治理有效。乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，是基层社会治理的“神经末梢”，推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标离不开乡村的有效治理。而乡村的有效治理需要坚持自治、法治、德治相结合，法治是其中的重要一环。乡村振兴与法治保障是相辅相成、辩证统一的。一方面，乡村振兴战略有利于法治的进步与发展。为更好地推动乡村振兴战略的实施，上到中央层面，下到地方各级，出台了很多促进乡村发展的法律法规，例如 2021 年开始施行的中华人民共和国乡村振兴促进法（以下简称 乡村振兴促进法）就是这一战略实施的成果之一。另一方面，法治是乡村振兴战略顺利实施的重要保障。中国特色社会主义新时代，各产业都出现了很多新业态、新模式，乡村也不例外。而且人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村体现得尤为突出，这都加剧了乡村环境的复杂化和问题的多样化，都需要法治为乡村振兴保驾护航。第一，产业兴旺离不开法治的保障。农业的转型升级、农业资源的整合利用、现代农业的发展都需要法律法规来调整、保护各方面的利益关系，促进乡村经济的发展。第二，生态宜居离不开法治的保障。农村环境问题的综合治理，特别是影响范围大、危害严重的水资源、土地资源污染问题需要行政法、甚至刑法的规制；山水林田湖草的系统治理也需要环境保护法山水林田湖草生态保护修复工程指南(试行)等法律法规的指引。第三，乡风文明离不开法治的保障。乡风文明是乡村振兴的“里子”，通过法治手段整治黄赌毒、封建迷信、乡村黑恶势力等不良风气和突出问题，方能培育文明乡风，提高乡村文明程度。第四，治理有效离不开法治的保障。治理有效不仅需要依靠村民的自治、德治，更需要法治的托底保障。面对新问题、新矛盾，当自治和德治无法发挥作用时，就需要运用法治思维和法治方式化解矛盾风险。第五，生活富裕离不开法治的保障。土地、人才、资本等多种资源的合理配置，教育、就业、住房、基础设施、社会保障等关系民生的各方各面都需要科学的法律制度设计，以法治保障农民的各项合法权益。二、乡村振兴法治保障存在的问题在乡村振兴战略实施的过程中，乡村法治建设取得了明显成效，但随着经济社会的发展，也存在着乡村法律制度不健全、执法程序不规范、法律服务供给不充分、法治环境建设不完善等方面的问题。（一）乡村法律制度不健全（一）乡村法律制度不健全实施乡村振兴战略，需要用法治手段创造一个稳定有序的社会环境，但法律制度不健全就会造成法律的缺位、错位甚至越位。第一，乡村经济改革导致法律空白。为促进乡村产业发展，盘活乡村土地、宅基地资源，全国进行了多种改革，例如宅基地改革、土地征收制度改革、农村经营性建设用地改革、农村承包地经营权和农房财产权的抵押贷款试点等等，这些改革给乡村经济发展带来活力的同时，也产生了各种各样的法律问题。但这些问题并没有相关的法律规定予以规制，仅有模糊笼统的文件指引，这就造成乡村经济改革发展中出现无序甚至混乱的情况。第二，新法律的制定导致新旧法律相冲突。随着对“三农”工作的日益重视，国家出台了很多关于乡村的法律规定，但是新旧法律在现行有效的前提下有相互矛盾的规定。最有代表性的就是民法典中关于农村土地所有权的规定。民法典第二百六十一条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。但村民委参见 2018 年中央一号文件中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见。35第 6 期湖南警察学院学报 2022 年 12 月员会组织法第二十四条规定，由村民委员会行使集体经济组织的各种权利，尤其是土地权利。这样就出现一个问题：农村土地经营权的行使主体是农村集体经济组织还是村民委员会1？第三，顶层设计无配套细化措施。国家层面出台了很多政策措施指引农村土地、宅基地等各项资源的流转改革，但是在具体的实践操作层面，并没有可执行、可落地的文件以资参循，很多地方都是摸索着进行试点，不可避免地出现了很多问题。例如在对农村集体经营性资产进行股份化改革时如何设置股权是一个关键问题，即集体股和农民成员股的比例如何分配；再如，由于股权预期收益不确定导致股权的价值难以确定，从而导致农民对集体资产股份的有偿退出权利无法得到保障。（二）乡村执法程序不规范（二）乡村执法程序不规范法令行则国治，法令驰则国乱。在法律有明文规定的前提下，不规范的执法会导致法律形同虚设，损害法律的权威；也会破坏法律面前人人平等的原则，损害公平正义。我国乡村辖区范围广大，执法人员不足的情况普遍存在，特别是偏远地区的乡村执法人员更是严重不足；加之有的执法人员法律专业素养不高、工作能力不强、执法不严、程序不规范、顶风违纪甚至暴力执法等现象普遍发生。第一，乡村执法人员执法观出现偏差。有的乡村执法人员没有树立正确的执法观念，责任意识不强，违法操作时有发生。特别是一些执法“油子”，特权思想严重，滥用手中的职权，在权钱面前丧失了判断力，该罚的不罚、该管的不管，放纵违法现象的发生。第二，乡村执法人员自身业务素质不高。乡村执法涉及医疗卫生、环境、食品药品等专业领域，这都需要具有专业知识的人员来进行执法。但在乡村执法中，很多执法人员并不具有相关的知识，经常依靠前辈传授的不规范的经验来执法，这就导致了程序不规范、粗暴执法、以罚代管等执法乱象。第三，乡村执法力量不足。乡村执法点多面广线长，涉及土地耕地、铁路公路、环保、食品药品质量监管等与百姓生活息息相关的各个方面，但乡村执法力量普遍薄弱，各部门之间相互推诿的情况时有发生，执法人员难以下沉到乡村进行深入执法，执法的效果难以得到保障。（三）乡村法律服务供给不充分（三）乡村法律服务供给不充分农村公共法律服务是指由公共法律服务机构提供的、不以营利为目的的、满足农村地区基础性法律服务需求的政府服务方式，是政府公共管理和公共服务职能的体现2。随着我国法治化水平的不断提高，农民的法治观念也日益增强，对法律服务的数量和质量需求也越来越高。但与此相对应的，是长期落后于乡村经济发展的法律服务供给，特别是法律援助和司法救助极为短缺。第一，乡村法律服务意识不足。一方面，很多地方领导没有意识到乡村法律服务的重要性，没有配备相应的人员与财政支出。另一方面，乡村作为“熟人社会”，很多村民受传统观念影响，担心会影响邻里关系而不愿意以法律手段解决问题，缺乏运用法律手段维护自己合法权益的意识。供需双方观念上的错误认识使乡村法律服务体系的建设难以推进。第二，乡村法律服务人才供给不足。根据司法部最新披露的数据，全国律师总人数57.6 万人，按照我国 14 亿总人口计算，每万人拥有律师 4.1 人。但是律师的分布并不均衡，绝大多数律师都集中在中东部经济发达的省份，特别是一二线城市。在广大乡村，特别是交通不便的偏远地区，法律专业人才几乎少得可怜，难以满足乡村对法律人才的需要。第三，乡村法律服务质量低。乡村法律服务起步较晚，目前还没有形成成熟的服务体系。尽管我国城市的公共法律服务水平较高，但城市和乡村对法律服务的内容和形式需求大相径庭，不能直接照搬城市的法律服务体系。乡村法律服务必须与当地乡村经济的发展、百姓需求紧密结合，因地制宜提供法律服务内容。但目前乡村法律服务质量粗糙，缺乏标准的服务体系，司法部:全国律师总人数 57.6 万人 EB/OL.https:/ 年 6 月开始实施的乡村振兴促进法填补了我国乡村振兴领域的立法空白，标志着我国乡村振兴战略迈入有法可依的新阶段。但仅有这一部法律是远远不够的，立法空白点还有很多。乡村振兴战略需要完整的法律制度体系来支撑，为确保 乡村振兴促进法更好地落地落实，需要健全完善以乡村振兴促进法为统领，相关法律、法规、规划和政策文件为支撑的乡村振兴法律制度体系。这就需要各地立法部门在不抵触上位法的前提下，及时出台更有针对性和可操作性的配套法律法规填补法律空白。政策文件指引下的乡村改革在形成可复制可推广的经验时，充分考虑当地乡村振兴的阶段性特征和农业农村发展的实际情况，及时将实践证明行之有效的经验做法转化成成文的地方性法规或者地方政府规章，强化立法的针对性和可操作性，以保障政策的可持续性与统一性。在乡村振兴的法律制度体系中，首先，应该解决村民自治组织与农民集体经济组织相区分的问题，处理好村民委员会与农村集体经济组织的关系。其次，需要完善集体成员权的制度设计。民法典第二百六十一条强调集体中成员的权利，但成员资格的取得和丧失条件、成员权的具体内容、行使方式、保护方式等细节还需要进一步细化。再次，民法典第二百六十一条规定了集体所有权是一种财产权，我们还需要明确集体所有权的价值如何实现，成员在集体中行使权利的方式。“三权分置”中的法律问题也同样重要，经营权性质问题、没有纳入登记的土地经营权的流转问题等等都需要进一步完善4。（二）健全乡村行政执法机制，坚持严格（二）健全乡村行政执法机制，坚持严格规范和公正文明相结合规范和公正文明相结合法律的生命力在于实施，法律的权威也在37第 6 期湖南警察学院学报 2022 年 12 月于实施。要进一步规范涉农行政执法，健全乡村行政执法机制，以严格、规范、公正、文明的执法维护广大村民的合法权益、提升行政执法公信力、助力乡村振兴战略的顺利实施。1.加强执法培训，提升乡村执法队伍的法治意识和执法能力一方面加强执法人员法治意识和责任意识培训，通过开展专题讲座、线上培训、警示教育等方式增强执法人员在执法过程中的证据意识、程序意识、规范意识，提升执法人员对执法质量重要性的认识。另一方面，强化执法能力培训，通过执法大比武、知识竞赛、业务能力比赛、专项领域业务培训等方式开展执法人员法律知识和技能培训，严格落实执法三项制度，规范执法行为、提高办案水平。2.统筹执法力量，提高乡村执法工作效率和执法水平推进基层综合行政执法改革，推动执法队伍整合、执行力量下沉。乡镇（街道）党委、政府可以整合相关执法机构进行综合执法、专项执法，解决平时执法过程中遇到的疑难问题。同时可以将村“两委”干部、村民小组组长、综合信息员等乡村力量纳入执法队伍中，作为执法队伍的辅助力量，承担执法辅助性工作。他们身处乡村一线，是距离违法线索最近的群体，可以最快的速度掌握相关人员的违法行为。同时他们有着丰富的群众工作经验，可以及时对违法行为进行劝阻和制止，将违法苗头扼杀在摇篮阶段，以防造成更大的损失。3.强化执法监督，提升乡村执法公信力和群众满意度严格落实执法责任制，强化内部考核监督，通过制定权力清单和责任清单限制执法人员的权力范围，增强责任意识。各行政执法部门要主动公开自己的职责范围、执法程序、救济途径等，通过设立举报电话畅通投诉渠道，主动接受社会监督，坚持在阳光下执法，提高执法透明度和公信力，做到事前事后公开、事中事后监管。对“三农”领域出现的腐败问题和不正之风绝不手软、严加惩治，依法追究行政、民事甚至刑事责任，形成“不敢腐”的威慑力，为全面推进乡村振兴提供强有力的执法保障。（三）强化乡村法律服务体系建设，坚持（三）强化乡村法律服务体系建设，坚持多元化与专业性相结合多元化与专业性相结合建立多元化的乡村公共法律服务供给模式，使农民获得方便快捷、精准高效的法律咨询、人民调解、法律援助等基本公共法律服务，提升农民对公共法律服务的满意度，是乡村法律服务体系建设的目标和追求。1.健全城乡法律服务体系，科学布局法律服务机构按照当地城乡规划，结合各乡镇、农村人口数量与所占面积，在预算有限的前提下，合理布局法律服务机构的位置、规模和结构，充分发挥其参与调解矛盾纠纷、开展法治宣传、解答法律咨询、参与指导制定村规民约、为基层政府依法行政提出法律建议等多方面的价值，让村民尽量就近、及时、快速享受到法律服务，做到全方位不留死角，确保全覆盖、无盲区。2.加强乡村法律人才建设，填补法律人才队伍缺口鼓励在乡村发展的年轻人、大学生、德高望重的人以及村“两委”干部兼职法律专业人才，通过开展法律知识培训等方式提高法律素养。建立公、检、法、司各机关与乡村法律服务机构的点对点帮扶机制，定期选派人员到乡村法律服务机构提供法律咨询等服务。鼓励有法律背景的志愿者积极参与乡村法律服务工作，利用自身优势为村民答疑解惑。3.优化乡村法律服务内容，因地制宜提供法律服务根据各乡镇农村的经济发展状况、突出矛盾问题和百姓需要优化法律服务内容，建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处机制。扩大法律援助范围，重点关注农民工、老弱病残、脱贫不稳定户，实现应援尽援、应援优援。当代中国农村法治李春燕乡村振兴法治保障问题研究38（四）加强乡村法治环境建设，坚持普法（四）加强乡村法治环境建设，坚持普法针对性和有效性相结合针对性和有效性相结合加强普法的针对性和有效性，切实提高农民学法知法守法用法能力，打造良好的乡村法治环境，全力为乡村振兴战略保驾护航。1.加强普法内容的针对性我国法律规范浩如烟海，村民不可能也不需要完全掌握。要“精准普法”，根据当地百姓需求进行相应内容的法律宣传。相关机关在开展普法活动前，可以先和村“两委”、党员代表、村民代表等人员了解村民最希望了解的法律内容，根据村民需求设计普法内容，让法律真正深入人心。例如针对拆迁村，村民最希望了解房屋征收与补偿方面的法律，那就需要普及民法典土地管理法国有土地上房屋征收与补偿条例等法律法规内容。针对乡村企业，则需要普及经营管理、合同签订、工伤保险、知识产权等方面的法律规定。2.创新普法形式的多样性农民大多不愿意阅读大篇幅的文字资料，相比之下，更倾向于短视频形式。要丰富普法形式，多采取案例讲解、小视频、微电影等村民易于接受的形式，还可以设置问答环节赠送小礼品，必要时开设法律咨询服务站，以增强普法的有效性。3.抓好“关键少数”带动“绝大多数”村“两委”干部、党员、村民代表要发挥先锋模范作用，带头尊重法律、遵守法律，善于运用法律武器维护自身的合法权益，充分发挥“关键少数”在普法过程中的作用，形成普遍尊法学法守法用法的良好氛围。引导群众通过合法途径表达利益诉求、解决矛盾纠纷，能调解的先调解，调解不成的再诉诸法律。参考文献：1汪恭礼.乡村振兴：法治保障问题探析J.石河子大学学报（哲学社会科学版），2021(5)：25.2宁琪.农村公共法律服务供给体系完善与创新研究J.农业经济，2020(6)：47.3许莉.关于农村法治环境状况的思考J.赤峰学院学报（汉文哲学社会科学版)，2010(11)：46.4孙宪忠.从 民法典 看乡村治理中急需关注的十个法治问题J.中州学刊，2021(2)：45.Research on the Legal Guarantee of Rural VitalizationLiChunyan（Jinan Peoples Procuratorate,Jinan 250099,China）Abstract:Since the implementation of rural vitalization strategy,the construction of rule of law in rural areas has reaped evident benefits,but there still exist some problems.For example,the rural legal system is not complete,the rural law enforcement is not standardized,the rural legal service supply is insufficient,and the rural legal environment construction is imperfect.The implementation of the rural vitalization strategy cannot be separated from the legal guarantee.It is necessary to establish the legal thinking and minimize risks and contradictions by using legal means.We need to take multiple measures to make full use of the rule of law in promoting rural vitalization through improving the legislation on rural vitalization strategy,improving the administrative law enforcement mechanism,strengthening the construction of legal service system and the legal environment in rural areas.Key words:rural vitalization;legal guarantee;legal service supply（责任编辑：芙 葳）