中国区域治理中公私合作伙伴关系研究_张衔春.pdf

地 理 研 究GEOGRAPHICAL RESEARCH第42卷 第2期2023年2月Vol.42,No.2February,2023中国区域治理中公私合作伙伴关系研究张衔春1，陈宇超1，杨 宇2,3,4，栾晓帆5（1.浙江大学公共管理学院，杭州 310012；2.粤港澳大湾区战略研究院，广州 510070；3.中国科学院地理科学与资源研究所 中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室，北京 100101；4.中国科学院大学资源与环境学院，北京 100049；5.武汉大学城市设计学院，武汉 430072）摘要：以新国家空间理论视角阐释中国区域治理中公私合作伙伴关系的产生逻辑和运行机制。本文认为建构公私合作伙伴关系旨在空间修复发展资源分配不均、经济发展失衡和政府管制失灵。首先，中央政府根据行政等级、职能和区划来调整多层级政府权力关系，并依据企业产权属性推进政府和市场权力再分配以修复治理困境。其次，中央政府以行政激励促进公私合作，达成区域整体利益最优并构建资源分配秩序。同时，地方政府联盟以辖区利益最大化为导向，推动中央政府和社会资本融入地方治理。最后，多层级政府以行政命令界定公私部门责任边界，或构建公共服务体系来解决市场失灵。中国区域治理不仅是国家权力跨尺度重构以实现国家管制，也是以跨越公私边界的权力、责任与利益的相互作用构建新的区域治理体制。关键词：区域治理；公私合作伙伴关系；城市区域主义；空间修复；新国家空间DOI:10.11821/dlyj0202207391 引言构建政府和市场共治体制缓解区域发展失衡是全球治理变革趋势之一。联合国2030年可持续发展议程指出宏观政策协同与公私合作伙伴关系（public-private part-nership，又称PPP）建构有助于消除发展资源的地理不平衡分布。经济合作和发展组织强调公私合作对应对区域治理挑战具有核心作用122,156。全球尺度上，“美国2050”规划和英国“北方动力、中部引擎”计划倡导公私合作共治，缩小国家内部发展差距2,3。1978年改革开放以来，中国政府致力于区域协调发展，设计公私合作制度，突破要素市场壁垒、形成整体治理体系3-5，构建高质量的新发展格局6-8。当前，城市区域是国家锻造新增长极及全球竞争力的战略空间；是本土资本、劳动力和技术链接全球资本、人才和知识网络的地理枢纽；也是中央和地方政府完善区域治理体制、统筹国家权力分配的政策空间。其中，区域治理体制与国家权力演变是人文地理学长期关注的热点问题9-11。20世纪70年代起，中国区域非均衡发展战略造就沿海经济的快速崛起3,12，也带来较大区域发展落差及城市间“逐底竞争”与“治理碎化”10-12。如何协调政府权力的运行及政府和市场关系，成为中国区域治理体制改革的重要议题。收稿日期：2022-07-12；录用日期：2022-10-24基金项目：教育部哲学社会科学研究重大项目（20JZD013）；国家自然科学基金项目（42101187）；浙江省教育厅一般科研项目（Y202146123）；国家自然科学基金项目（42271219）作者简介：张衔春（1988-），男，安徽巢湖人，博士，研究员，博士生导师，主要研究方向为城市与区域治理、城市空间政策。E-mail:通讯作者：杨宇（1984-），男，山东威海人，博士，研究员，博士生导师，主要研究方向为城乡空间治理与规划。E-mail:297-311页地 理 研 究42卷近些年，中国政府将空间要素视为区域治理工具3,13，探索跨越行政领域和公私边界的“公私合作伙伴关系”。这体现特定的政府和市场关系运作逻辑：政府和市场在不同地理尺度上互助合作，促进区域治理效能提升14；尤其是，市场机制广泛运用于不同层次的政策空间建构，调节社会再生产中“流动”经济要素的空间配置效率、优化空间管制与赋能策略3。一方面，依托国家重大区域战略，市场机制推动产业空间重构，优化发展资源配置15；另一方面，市场机制缓解政府在公共项目中的投融资压力，为企业进入新兴市场领域拓宽渠道6。区域治理是对宏观经济风险和治理体制挑战的空间修复，解决资源配置不均、经济发展失衡和政府管制失灵。人文地理学者引入新国家空间（New State Space）理论，解释区域治理作为特定国家空间尺度的社会化建构过程的发生机制和内在机理，并将其理解为多层级政府管辖权的协调过程16,17。但值得注意的是，市场机制是国家空间的重要组成部分，公私合作伙伴关系是理解区域治理的核心理论要件。对此，有学者提出国家企业主义下“规划中心，市场为器”逻辑，揭示政府消除治理失灵的发展路径18,19。已有文献认识到政府和市场关系是深入理解国家空间何以建构的核心维度，而仅将国家空间主体视为政府，难以阐释广泛出现的公私合作伙伴关系的产生逻辑18,20。因此，本文通过新国家空间理论视角，探讨区域治理中公私合作伙伴关系内涵及空间修复模式；从权力分配、利益分享、责任分担维度，解译公私合作伙伴关系的运行机制，为丰富新国家空间理论和中国区域治理提供理论思考。2 理论回顾2.1 西方城市区域理论发展城市区域包括核心城区和周边邻接区县组成的都市区/圈，也包括核心大城市和外围附属城市组成的城市群6，是经济、社会和文化等要素作用下具备特定空间结构和治理体制的地理单元21。城市区域主义（City-Regionalism）反映了一系列空间结构变化和治理体制嬗变22。早期城市区域研究关注“核心-外围”特征的地理空间结构12。1957年，Jean Gottmann阐释美国东北部大西洋沿岸的城市集群现象；西方地理学者随即探索城市区域多形态的空间结构特征，涌现出增长中心、城镇体系等空间理论23,24。20世纪末，城市区域理论聚焦多尺度治理体制9,25。Allen Scott提出“全球城市区域”（global city-re-gion）概念，以经济治理视角揭示全球化对城市区域的深远影响；此后30余年间，新经济地理学、政治经济学和政治地理学者持续推动城市区域理论发展（表1）。20世纪90年代，经济全球化推动Allen Scott、Michael Storper等新经济地理学者探索城市区域的经济治理过程10,26,27：资本、信息和劳动力等多重发展要素耦合、突破行政边界而近地域集聚，寻求规模报酬递增的地理空间重构26。作为后福特制下产业集聚和资本积累的空间载体，城市区域内形成联系紧密、协同发展的区域产业组织10,26,27。区域产业组织具有空间异质性，表现为多生产部门和劳动分工的空间集聚与扩散，通过降低交易成本、强化协同效应促进区域经济发展10,26。同时，城市区域取代民族国家成为全球政治和贸易活动领跑者9；区域经济的极化效应重塑世界经济地理格局，冲击民族国家主权体系。对此，建立经济治理组织成为民族国家应对全球经济竞争的主要空间策略10,26。公私合作伙伴关系内涵有广义和狭义之分。广义上，指政府和企业基于特定公共项目建立的合作关系。狭义上，指通过物有所值评价和财政承受能力论证后纳入财政部全国PPP综合信息平台项目管理库中的公共项目。本文采用广义上公私合作伙伴关系定义。2982期张衔春 等：中国区域治理中公私合作伙伴关系研究21世纪初，以Neil Brenner和Martin Jones为代表政治经济学者聚焦城市区域治理的权力逻辑，提出新国家空间理论。城市区域被视为资本循环和权力博弈为特征的国家空间选择（state spatial selectivity），即国家管制发生尺度重构，消解新自由主义空间非均衡导致的管制危机281。同时，国家空间尺度重构（state rescaling）成为理解该过程的核心理论6。一方面，全球事务多样化和常态化促使民族国家部分权力提升，组建超国家组织以协调跨国事务；另一方面，社会发展失衡和地方治理碎化促使民族国家部分权力沉降，构建区域性组织以供给地方公共服务6。但政治经济学者忽视了地方政治和社会经济因素对区域治理的深远影响，难以揭示尺度重构的具体发生逻辑9；同时过于关注资本积累过程，未充分重视社会分配和社会运动作用29。近年来，Andrew E G Jonas、Sami Moisio、Kevin Ward等政治地理学者从理论上突破国家权力变迁的宏大叙事，关注地方政治建构，阐释多样化的区域治理22。城市区域是地方政治博弈的空间场所，服务于国家地缘政治战略。首先，国家地缘政治战略是城市区域空间建构的动力来源。面对政治、经济和文化等战略问题，国家主导建立政策框架、空间想象和话语体系，稳定社会与政治秩序2。其次，城市区域是建构公私合作伙伴关系的地缘政治空间30。国家通过构建区域治理制度、规划体系和协调策略，拓宽社会资本投资领域、平衡地方公共设施配置，消除区域治理的规模不经济，化解地方政治风险2,30。最后，地方政治中形成了多元利益主体相互作用的地理纽带。多层级政府、私人部门与社会力量共塑区域治理体制，推进地方政治议程并开展政策试点，缓解地方政治紧张局势31,32。2.2 国家空间选择与中国区域治理国家空间选择是新国家空间理论的核心要件，以策略与关系国家理论（strategic-rela-tional state theory）为基础，揭示了城市区域作为国家空间的社会建构属性33。国家空间是社会政治经济力量通过资本积累和权力博弈等形成的社会化产物12。城市区域是制度和社会关系总和，是通过特定国家项目维持国家管制的国家空间34198。国家先导性赋予特定尺度以优先发展权，构建对应资源配置体系；并开展国家项目来消除社会再分配中不同阶层的内部矛盾33。21世纪初，Neil Brenner等将策略与关系国家理论引入人文地理学，提出国家空间策略（state spatial strategy）和国家空间项目（state spatial project）17。国家空间项目是跨尺度权力重构以优化治理体制；国家空间策略则指调整资本积累体制以维系社会运行。二者共同构成国家空间选择，即如何运用国家空间项目和国家空间策略，通过地理尺度表1西方城市区域理论发展Tab.1 The theoretical development of city-regionalism in the West时间段代表人物形成机制理论逻辑新经济地理学19902000年代艾 伦 斯 科 特（AllenScott）；迈克尔斯托珀（Michael Storper）经济治理发展要素集聚；规模报酬递增城市区域形成区域产业组织；城市区域成为全球政治与贸易活动领跑者政治经济学20002010年代尼尔布伦纳（Neil Brenner）；马丁琼斯（Martin Jones）国家空间选择国家管制尺度重构；空间不均衡的管制危机消解国家权力提升，组建超国家组织，协调跨国事务；国家权力沉降，建立区域组织，供应地方公共服务政治地理学2010年代以来安德鲁乔纳斯（Andrew E G Jo-nas）；萨 米 莫 伊 西 奥（SamiMoisio）；凯文沃德（Kevin Ward）国家地缘政治战略国家主导建立政策框架、空间想象、话语体系；社会与政治秩序稳定引入公私合作伙伴关系，消除规模不经济，消解地方政治风险；多主体共建区域治理体制299地 理 研 究42卷转换来重塑国家管制17,21。政府、市场和社会力量通过尺度升降，赋予特定尺度优先发展地位，并边缘化其他空间尺度，周期性地重构国家管制秩序与调整资本积累策略17。尺度重构中，城市区域是权力博弈和治理转型的空间载体：下级政府通过政策试点来获得制度创新空间14；上级政府将发展责任及外部风险转移至下级政府和社会组织，并将经济社会发展的关键权力和资源上收35,36。由此，上级政府获得社会再分配和资源空间配置的调控能力，其他主体协同构建新区域治理体制，争取国家发展资源注入，提升区域竞争力21,37。因此，城市区域是国家空间的尺度建构，国家管制产生周期变化，并蕴含了多主体权力、责任和利益分配策略。国家空间选择从国家管制周期变化来阐述区域治理实践。20世纪60年代，空间凯恩斯主义奉行区域均衡战略，建设标准化与均衡化公共设施，导致福特主义危机，即失业率上升和恶性通货膨胀。随后，地方治理体制重组和工业经济振兴，城市企业主义兴起。地方政府引入市场化营销和利润创造手段，推动地方经济发展，但城市间竞争和高度自治造成发展失衡和资源环境损耗。90年代起，各国尝试化解“危机管理的危机”：地方政府让渡部分管辖权，组建城市联盟或区域组织，如美国南加州城市政府联合成立南海岸空气质量管理局，制定“空气质量管理计划”38。中国国家管制周期变化体现为多层级政府间事权和财权的动态调整。1949年之后，计划经济体制保障资源空间公平分配同时，也产生尾大不掉、分配效率不高等缺陷6,21。1978年以后，市场化改革通过事权下放、财税改革和沿海开放政策等，明确地方政府发展模式6：中央政府激发城市政府发展热情，推动经济高速增长；而追逐外部资源的城市间“逐底竞争”造成城乡生境破碎、重复建设等治理挑战。2001年后，中央政府以空间规划为抓手，编制城市群（都市圈）规划，给予区域尺度发展优先权，缓解经济发展压力。2016年后，中央政府牵头编制长三角、粤港澳等城市群发展规划纲要，旨在构建省市权力协调体制，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系3,8（图1）。历次区域治理实践体现了中国国家空间的尺度建构逻辑，即国家管制周期性下放和图1国家空间选择和中西方城市区域理论Fig.1 The state spatial selectivity and the city-regionalism of China and the West3002期张衔春 等：中国区域治理中公私合作伙伴关系研究回收。该逻辑隐含中央政府对“经济发展”和“治理权威”双重诉求。新国家空间理论较好地解释中国区域治理的政治经济逻辑：一方面，强调国家空间中国家权力的组织形式；另一方面，解析国家空间中多主体分配策略，即通过空间尺度转换促成区域治理，使权力、责任和利益于特定空间内紧密相连16,32。但国家中心理论视角忽视了市场机制对城市区域空间结构和治理体制的塑造作用，如融入区域规划制定、引导产业空间溢出等；此外，新国家空间理论侧重分析政府管辖权为核心的国家权力演化，忽视多主体权力、利益和责任的作用过程。公私合作伙伴关系是理解中国新国家空间理论的关键维度之一。因此，本文通过新国家空间理论，分析公私合作伙伴关系的产生逻辑，并从权力分配、利益分享、责任分担维度阐释公私合作伙伴关系运行机制。3 中国国家空间选择：公私合作伙伴关系建构3.1 中国区域治理的现实挑战：区域发展非均衡和治理体制待完善中国区域发展非均衡包括两方面：改革开放后，城市竞争强调效率优先，各地形成高效、灵活的经济发展模式，具有重大时代价值3；城市间“逐底竞争”则扰乱了发展要素的市场价值体系，使土地、劳动力等稀缺资源配置不均。换言之，中央政府对关键发展资源放松管制，建立对地方政府的GDP导向考核，使其热衷为流动资源建立“附着”空间；各地方政府治理能力存在差异，导致资源空间分布落差不断加剧6,14。区域资源分布的地理差异进一步造成社会福利供应紧缺和非均衡等再分配问题。比如，中国东中西部区域存在较大的科技教育、生活质量和基础设施水平差异4。中国区域治理体制存在两方面问题：权力配置待完善，涉及政府内部和公私部门之间。首先，国家权力在多个地理尺度间的配置有待完善。相较中央政府，地方政府不具备强大财政收入和经济调控能力，难以履行繁重事权3，即使是同级政府，财政能力也存在相当差异，对区域项目的资金承受能力不同。其次，多层级政府主导产业升级和调节资源分配，市场机制难以融入空间发展，各地政策执行和创新效率的提升空间不足。正式制度待建设，是指公私合作仍缺乏制度保障，即横向政府间还未形成常态化协作机制，或市场主体必须依赖政府间协作才能参与跨界治理6。公私合作制度保障不足制约了集体行动，使跨界事务难以得到妥善处理，如流域水污染治理等6,11。3.2 中国区域治理的空间修复：公私合作伙伴关系建构公私合作伙伴关系建构是国家空间选择以应对治理挑战的空间修复。2014年颁布国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发 2014 60号），中央政府为提升公共产品供给，降低区域合作领域（资源环境、生态建设、基础设施等）的准入门槛，倡导构建公私合作伙伴关系。通过建构公私合作制度，形成市场机制引领和政府政策驱动的空间修复模式。第一，市场机制驱动的空间修复。市场发挥资源空间配置的基础作用，政府协同构建公私合作制度和追加政策优惠以提升资源配置效能。该空间修复直接赋能产业经济发展：满足企业跨界发展的现实需求，使企业易于获取科学技术、产业信息及劳动力，避免社会和自然地理分异造成的资源匮乏；优化公私合作投资方向，拓展市场经营重点领域，增加公共产品供给；创新社会资本投融资方式，拓宽融资渠道，向重点合作领域提供资金支持；完善市场定价机制，显化区域优势资源价格，降低市场信息、缔 本文将国有企业和私营企业等归入市场主体范畴。国有企业有准国家性质，但本质上受市场机制影响和市场规则约束，具备市场主体竞争和逐利属性。301地 理 研 究42卷约和监管成本等。此外，城市政府与市场主体共建公私合作制度，追加项目审批与用地指标等优惠12，提供配套公共设施，使企业扩大产业投资面；城市政府建构横向城市合作体制，巩固市场机制带来的发展成果。城市政府构建常态化交流机制、签署合作开发协议和设立专班小组等，突破行政区制度阻碍，解决企业的行政审批难、税费增加等瓶颈。第二，政府政策驱动的空间修复。政府在资源要素统筹上发挥先导作用，设计府际合作与公私合作规则，市场配合优化合作并导入资源。该空间修复以创新政府管制来赋能市场有序发展：弥补落后地区发展动力（产业集聚、基础设施等）不足，运用编制规划、区划调整等手段，统筹协调资本、技术和服务等39；多层级政府构建协同治理体制，优化跨界融合的营商空间，降低市场准入门槛，创造平等投资机会；上级政府提供社会和经济政策倾斜，平衡下级政府财力和事权6，创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径；优化政府投资使用方向和方式，提升政府带动作用，发挥价格杠杆影响。此外，多层级政府理顺上下级间权力配置结构，上级政府授权建立区域/地方治理机构，赋予规划编审、经济管理与人事任免等区域事务自主权，增强政府的空间修复能力；政府构建企业对公共设施投资、产业链重组等区域事务话语权，细化公私合作适用范围39。因此，市场主体快速融入区域产业分工和集聚，并配合国有企业塑造区域产业组织，形成跨管辖权的经济合作。综上所述，公私合作伙伴关系建构修复了亟待解决的经济发展压力与治理体制问题，是国家空间选择的必然结果（表2）。4 中国公私合作伙伴关系的运行机制中国区域治理体现特殊的国家空间选择，深刻影响国家政治经济发展中的地理空间格局。公私合作伙伴关系中包含的“规划中心，市场为器”逻辑成为推动中国区域治理体制发展的核心动力机制，包括权力分配、利益分享、责任分担40-42。表2作为空间修复的公私合作伙伴关系建构Tab.2 Reconstruction of the public-private partnership区域治理内容现实挑战市场机制驱动的空间修复政府政策驱动的空间修复经济社会发展城市尺度：发展资源配置不均；区域尺度：社会再分配问题市场：资源空间配置获取科学技术、产业信息、劳动力优化公私合作投资方向创新社会资本投融资方式完善市场定价机制政府：提升资源配置效能追加政策优惠政府：资源要素统筹弥补落后地区发展动力不足统筹协调资本、技术和服务等降低市场准入门槛创新投资运营机制优化政府投资使用方向和方式发挥价格杠杆影响市场：优化合作、导入资源区域产业分工和集聚塑造区域产业组织区域治理体制政府内部、公私部门之间权力配置待完善；公私合作的正式制度待建设共建公私合作制度企业：扩大产业投资面；政府：提供配套公共设施建构横向城市合作体制常态化交流机制、合作开发协议和专班小组等多层级政府构建协同治理体制政府：社会和经济政策倾斜企业：扩大社会资本投资多层级政府理顺权力配置结构授权建立区域/地方治理机构赋予区域事务自主权构建企业对区域事务话语权3022期张衔春 等：中国区域治理中公私合作伙伴关系研究4.1 政府和市场的权力分配政府和市场的权力分配是国家权力在不同空间尺度中配置的动态过程43。区域治理的国家权力体系涉及空间管制权力、公共事务治理权力、资源汲取权力和经济管理权力44。分配过程包括行政架构内权力初始分配、政府和市场权力再分配（图2）。4.1.1 行政架构内权力初始分配现代国家空间选择建立治理体制以实现国家管制在不同尺度上延伸和重构14。中国国家权力的空间分配表现为行政架构内权力初始分配，即中央政府根据“行政等级”和“条块结构”构建自上而下的制度约束44。其一，中央政府通过行政等级初步设计区域治理的权力层级，形成对国家权力的空间尺度划分21。中央政府构建国家权力“委托-代理”关系12，按照“一级政府，一级事权，一级财权”原则分层设权；该治理体制中，下级政府受上级政府多重管制，体现为纵向政府管辖权向下的空间延伸。然而，政府事权下放和回收在不同尺度上与财权不匹配。对此，中央政府采取“事权与财力相匹配”财税改革策略，暂时性修复治理体制难题；但中央政府持续下放事权可能会加大地方政府财政压力。同一尺度上，城市经济存在明显异质性并演化出特色的城镇化发展路径，城市间松散关联的空间结构造成治理体制的碎片化，难以达成区域协同6。总体上，借助行政等级，中央政府有效创新区域空间管制策略45。一方面，中央政府向地方尺度延伸国家权力管制，强化对省市政府垂直管制，如官员管理、绩效考核和发展指标等，规制地方资源汲取，降低市场信息和产业动态的获取成本18,43,45。另一方面，中央政府支持地方政府政策创新，深入探索行政区划改革、推动城市群/都市圈建设、积极批复国家级新区等，形成一批城市区域来统筹发展资源配置12。此外，中央政府在行政架构中设置“条块结构”，消除国家权力垂直分配易产生的目标偏离和低效治理12,44。中国国家权力体系中，中央政府下设两套平行的行政系统：“条”是依据职能设置中央职能部门和省级-地方职能部门；“块”是依据区划设置省级-地方政府44。中央政府设计了国家权力在不同空间尺度上的组织逻辑，即形成“条”和“块”图2区域治理中政府和市场的权力分配Fig.2 Power distribution between the public-private sectors in the regional governance303地 理 研 究42卷之间分工与协作、监督与制约的空间关系，系统推进区域治理45。一方面，中央政府大幅调整“条”的机构职能，建构事权边界明确的权力体系，在不同行政空间中精准定位公共服务、财税管理和经济建设等目标。另一方面，中央政府赋予地方政府更多行政自主权，高效率地完成经济治理和要素集聚等事务。然而，行政架构内权力初始分配存在两方面问题。第一，权力分配空间失衡6。区域治理中，中央和地方政府往往陷入“一管就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”难题44，这源于对经济转轨下国家权力的空间分配形式和经济时空格局的路径依赖43。第二，权力管制功能失灵。尤其是，地方政府不具备市场信息搜寻与监管、资金筹集与投入等优势，难以独立完成区域经济重组和资源分配45。因此，政府和市场进行权力再分配，赋能市场主体以修复治理困境。4.1.2 政府和市场权力再分配政府和市场权力再分配是政府依据企业“产权属性”，通过国家权力多重空间分配形式来赋能市场主体44，使市场机制融入治理网络中，形成公私合作发展的伙伴关系。其中，国家权力空间分配形式有三种：第一，政府向市场主体赋予部分权力，提升公共服务水平：中央-省级政府（主要是国有资产监督管理委员会）向国有企业（如中央直属企业）赋予特殊政策空间中的跨界治理权力，提升政府在资源统筹和空间开发方面的效率，抵消稀缺资源空间错配和改善公共产品供应能力44。第二，政府帮助市场主体建构完整权力，提供区域开发项目所需资金支持：省市政府帮助地方性国有企业建构完整资金汲取能力，形成对特定生产要素的获取优势，将剩余资金投向政府财政难以覆盖的区域空间项目6,20。比如，2008年后各地城投公司获得土地资源抵押贷款和担保发债权，推动超大区域项目规划和投资18。第三，政府和市场主体共享权力，提升经济治理效率：省市政府与社会资本（如私营企业）共享区域产业发展治理权6。政府和企业融入区域产业发展，政府提供优惠政策选择性吸纳优质资本，企业导入市场活动信息使优势资源价格显化，最终重构区域经济格局和市场秩序25。例如，浙江“山海协作”推动群岛式空间嵌入的飞地建设，吸引优质企业，提升落后地区产业基础。区域治理的权力分配是多元政治经济力量间的动态博弈12,25。科层化的政府本身是运作区域治理的国家权力主体之一，稳定多元主体在公私合作关系中的地位18,21；市场主体被充分赋能并融入治理网络，修复行政架构中权力初始分配问题3,39。因此，政府和市场权力分配是利益分享和责任分担的基础保障。4.2 政府和市场的利益分享政府和市场的利益分享是公私部门根据特定利益导向来共同追求区域发展利益的行为互动。区域发展利益包括政治利益、经济利益和社会利益45。中国区域高质量发展要求公共部门和私人部门以社会整体利益作为价值追求3,8。但公私部门间因利益最大化和利益中性导向产生的分歧尚未消弭，使区域利益分享在结果上呈现非均衡势态13。总体而言，政府和市场的利益分享主要依赖中央政府激励和地方政府联盟促成（图3）。4.2.1 中央政府激励的利益分享中央政府部分遵循利益中性导向，提供有益于公私合作的激励政策，给予要素投入和制度创新空间以赋予特定利益主体优先发展地位，达成区域整体利益最优。具体来说，中央政府激励的利益分享包括三方面3,6。首先，中央政府追求区域整体利益，体现为区域协调发展、生态文明和可持续发展等国家重大战略3。中央政府运用直属企业“无形的手”，提供跨界交通和社会事业等公共产品，提升区域治理效率，缩小社会福利的空间分配差异9。同时，中央政府期望构建新的区域资源分配秩序，而市场以追求时空价值和利益最大化为目标。为管制发展资源和避免城市间“逐底竞争”，维持区域空间有序运转，中央3042期张衔春 等：中国区域治理中公私合作伙伴关系研究政府加强整体规划和统筹协调，吸纳社会资本参与资源分配秩序建构6,20。社会资本以获取政策补助和提升经营利润为目标，加入公私合作网络，协助完成区域发展要素空间配置，形成区域产业集群和新增长极6,20。最后，省市政府追求融入区域治理过程。中央政府提供对区域空间的政策支持，省市政府协作制定区域和城市发展策略并谋划重大空间项目，维持和地方资本间合作关系，打破限制资源流动、信息交换、人口迁移和服务共享的行政区壁垒，实现区域经济社会可持续发展6,12。4.2.2 地方政府联盟促成的利益分享地方政府以辖区利益最大化为导向，通过政府间联盟促使中央政府和社会资本融入地方治理。首先，地方政府联盟受行政区经济和晋升锦标赛影响12，推进本辖区和辐射区域空间融入国家空间战略部署，获得国家政策优惠，培育新区域增长极39。例如，陕西省推动西咸新区跨界发展，巩固在西部大开发中战略地位39。其次，地方政府联盟以实现经济、社会和基础设施等方面合作为目标。地方政府联盟严格管控和调整区域产业布局，完善物料价格宏观调控9,44；同时形成省市联动的协同治理，统筹辖区内公共产品供应，推进国家产业重心战略转移，拓宽财税增收空间。由于中央政府亟待完善区域社会再分配的基础设施体系44，政府联盟建立国有投资协调机构，稳定流动财源（如土地出让收益）用于政府投资；引入社会资本方，协助其银行贷款、发债融资以提升投资能力，投向国家重大基础设施建设，如城际铁路、高速公路等18,21。最后，政府联盟广泛构建公私合作伙伴关系，稳定区域市场环境。其中，市场主体主要获得经济收益。地方政府联盟赋权下，地方性国企通过市场机制获取优势资源（如土地资源）带来的收益，包括新城新区、产业园区等项目利润，扩充政府投资资金储备39；其他社会资本和地方政府结成合作关系，获得政策优惠和参与工业飞地、高铁新城等项目利润分成6,39，释放新市场利润空间，获取先进生产技术（如铁路建设技术等）。4.3 政府和市场的责任分担政府和市场的责任分担是公私合作伙伴关系中对区域治理责任的事前界定和策略安排。区域治理责任包括权力管制责任、经济发展责任和社会服务责任45。但是，在履责主体界定不清时，政府和市场可能倾向于回避公共责任而造成公私合作不畅和协同治理失效。因此，公私部门共同构建行政命令主导和服务型政府主导的责任分担模式（表3）。图3中央政府激励和地方政府联盟促成的利益分享Fig.3 The benefit sharing motivated by the central government and led by the coalition of local governments305地 理 研 究42卷4.3.1 行政命令主导的责任分担行政命令主导的责任分担是指中央和省市政府以行政命令方式，界定公私合作伙伴关系中市场主体必须承担的治理责任。责任界定有3个层次：一是中央和省市政府直接划定区域治理责任边界，解决治理机构缺位和社会福利供给不足等问题。中央政府运用区域规划界定公私部门责任，并通过行政机构职能调整等方式促进公私部门责任边界的空间耦合。二是确立省级政府在一定空间范围内对经济社会管理事务的自由裁量权，根据空间异质性特征，因地制宜设置机构、配置职能，使省级政府能够严格履行生态整治、金融管制等领域审批、监督和考核职责45。三是实行“梯度化”的地方政府责任差异分担策略，不同等级、地区政府承担不同的区域民生服务、国家公园管理和经济发展带动等属地责任44。行政命令推动下责任分担不仅涉及地方政府，市场主体也要在合作框架下履行特定社会服务和经济发展责任。市场主体主要包括地方性国企和社会资本。地方性国企承担战略性产业投资和公共服务供应职责；尤其在都市圈城际轨道、物资流通和应急保障等领域中重构生产服务体系，并在高端装备制造、数字经济、生命健康等战略性产业上发挥政府投资的引导带动作用。比如，2021年中央和省级政府联合制定“区域性国资国企综合改革试验”，构建地方性国企参与区域空间互动的责任边界。此外，其他社会资本按照国家政策法规规定，承担部分跨域交通和碳市场等领域的投资运营和价格形成责任，通过市场经济试验来探索新的国家空间重构策略。4.3.2 服务型政府主导的责任分担服务型政府主导的责任分担是指多层级政府以公共服务为导向，提供政策支持以维系公私合作伙伴关系，消除经济、社会与空间管制领域“市场失灵”12。灵活承担的治理责任有利于市场主体跨越行政边界，重构经济地理格局、实现生产要素流动12,39。一方面，地方性国企联合提供跨辖区公共服务，推动社会服务网络深度整合，尤其是周期长、投资数额较大、技术性较强的公共设施体系，如城际铁路和城市绿道系统20,21。另一方面，社会资本加入区域治理，多层级政府提供配套优惠政策，解决产业链条重构的行政服务短缺、政企协商制度成本高等合作问题20。其中，中央政府宏观政策调控以达成区域经济协同，省市政府共同向国家争取对外开放口岸、税费减免等政策红利，避免中央和地方政府经济治理责任交叉12。典型例子为江阴-靖江工业园，是省市自表3区域治理中政府和市场责任分担Tab.3 Sharing the public-private responsibility in the regional governance责任分担模式行政命令主导服务型政府主导区域治理责任主体政府主体行政命令规定中央政府区域规划行政机构职能调整省级政府设置机构、配置职能审批、监督和考核职责地方政府属地责任政策支持中央政府宏观政策调控省市政府争取政策红利市场主体必须承担的治理责任地方性国企公共服务供应战略性产业投资社会资本产业投资运营和价格形成灵活承担的治理责任地方性国企提供公共服务社会资本产业链条重构3062期张衔春 等：中国区域治理中公私合作伙伴关系研究主探索管理园区39。江阴、靖江两地企业合作建立产业联系，两地政府成立管委会，省级行政部门设立专门办事机构，解决企业审批难题；江苏省政府导入外商投资项目，成功向国家发展改革委争取省级经济开发区地位39。5 结论与讨论5.1 结论已有文献从经济地理学、政治经济学和政治地理学等阐释城市区域建构的空间效应和动力机制。本研究旨在解析区域治理中公私合作伙伴关系产生逻辑和运行机制，丰富中国情景下的新国家空间理论。研究发现：首先，公私合作伙伴关系建构是国家空间选择的必然结果，空间修复了中国区域治理的现实挑战：经济发展非均衡和治理体制待完善。经济发展非均衡体现为发展资源配置不均和社会福利供应紧缺与不平衡等；治理体制待完善体现为政府内部和公私部门间权力配置待完善及公私合作正式制度待建设。为应对上述现实挑战，公私合作伙伴关系建构形成市场机制引领并发挥资源空间配置的基础作用、政府政策驱动并发挥资源要素统筹先导作用的两种空间修复。其次，区域治理中，公私合作伙伴关系建构包括权力分配、利益分享、责任分担三方面。政府和市场权力分配包括行政架构内权力初始分配和政府-市场权力再分配。初始分配是中央政府以行政等级设计权力层次，形成对国家权力的空间尺度划分，深化“委托-代理”关系中垂直管制并推动地方政府政策创新40。中央政府还以“条块结构”消除垂直国家权力分配产生的目标偏离和低效治理；政府和市场权力再分配旨在修复权力分配空间失衡和权力管制功能失灵。政府以赋予部分权力、建构完整权力和共享权力，赋能市场主体并促使市场机制融入区域治理。最后，政府和市场利益分享包括中央政府激励和地方政府联盟促成两种方式。一方面，中央政府部分遵循利益中性导向，提供有益于公私合作的激励政策，赋予市场主体发展优先地位，实现区域整体利益，构建新的区域资源分配体制，推动省市政府参与区域治理。另一方面，地方政府联盟以利益最大化为导向，促使中央政府和社会资本加入区域治理。另外，公私部门构建行政命令主导和服务型政府主导责任分担策略，消除回避公共责任引致的公私合作不畅和协同治理失效：中央和省市政府以行政命令方式，界定公私合作伙伴关系中政府和市场责任边界；多层级政府以公共服务为导向，提供政策支持维系公私合作伙伴关系，消除区域管制“市场失灵”，实现经济地理格局重构和生产要素流动。5.2 讨论研究系统阐释区域治理中公私合作伙伴关系产生逻辑和运行机制，对认识中国新国家空间有3点启示。首先，公私合作伙伴关系建构是新国家空间理论的未来研究方向之一。传统新国家空间理论视角通过国家空间选择解释政府科层在尺度重构中的核心地位和角色转换，未能充分关注公私合作伙伴关系建构对城市区域这一国家空间的深刻影响12,17。本研究关注市场机制何以影响城市区域空间结构和治理体制以及市场主体在区域治理中发挥的积极作用，并认识到城市区域是兼具物理和社会空间属性的国家空间。研究探讨了国家空间中公私合作伙伴关系产生逻辑，加深对区域治理中国家权力内涵、空间分配及组织主体的理解。其次，“权力分配、利益分享、责任分担”分析框架弥补现有新国家空间理论研究偏307地 理 研 究42卷重政府管辖权为核心的国家权力演化分析而忽视多主体权力、利益和责任相互作用过程分析的研究不足。新国家空间理论主要从国家权力跨尺度重构解析国家管制如何实现尺度延伸，侧重分析区域治理中政府角色变化和国家管制周期变化17。研究分析区域治理中公私合作伙伴关系的权力分配、利益分享和责任分配维度的运行机制，将国家空间分析从尺度建构逻辑拓展至公私合作伙伴关系核心的权力、责任和利益相互作用。由此，城市区域不仅成为不同空间尺度中多主体互动平台，还成为公私合作伙伴关系建构和动态演化的空间载体，对理解中国区域治理体制发展具有重要理论意义。最后，公私合作伙伴关系建构丰富新国家空间理论的国家中心理论视角，阐述“规划中心，市场为器”逻辑如何投影到区域治理实践中，回应了中国特色的政府和市场关系如何建构这一经典命题。作为特定的政府和市