四川__基层减灾队伍和能力...—以川东北基层应急部门为例_毛德忠.pdf

44基层减灾队伍和能力建设的现状与对策以川东北基层应急部门为例四川省应急管理厅党委委员、副厅长毛德忠四川省应急管理厅党委委员、副厅长毛德忠近年来，四川省应急管理工作始终紧盯基层队伍建设，不断夯实基层基础，强化基层防灾减灾能力建设。总体来看，全省各地应急队伍不断建强，工作体系逐步完善，保障能力逐步提升，应急能力逐步加强。但通过对川东北巴中市通江县、南江县、巴州区、恩阳区，广安市岳池县等地的调研，发现基层防灾减灾队伍和能力建设还存在一些问题和短板，基层队伍能力与实际需求存在亟待解决的一些矛盾问题。针对四川基层减灾队伍和能力建设现状与面临的问题，应探寻相应的对策和建议。基层减灾队伍和能力建设取得的成效（一）基层减灾队伍组建有效加强（一）基层减灾队伍组建有效加强各地按照专兼结合、专群结合、军地联合等方式，相继建立起专业或半专业的应急救援队伍和数量众多的“专、常、群”防灾减灾队伍，涵盖了综合救援、地震地质、通信保障和交通抢险等领域，气象灾害预报预警员、地质灾害预报预警员、水利灾害预报预警员、灾害信息员等队伍不断加强。例如，广安市现有消防救援、森林消防救援、矿山救援专业队伍 7 支 917 人，有民兵预备役 3 个连的半专业救援队伍 310 人，有蓝天救援队、红十字志愿者救援队近百人。巴中市巴州区建立区级综合应急队支、应急救援专家队 1 支、专业应急队 11 支、乡镇救援中队 22 支、村（居）救援队 296 支，应急队伍共计 4835 人；南江县有在册应急救援队伍457 支 6629 人；恩阳区建立区、镇、村三级应急队伍体系，有应急队伍 6130 人；通江县推行应急底线工作“一网打尽”，建立 561 个网格 7709 个单元，1.2 万名党员干部下沉一线防灾减灾，形成上下联动、齐抓共管的格局。各地通过加强队伍建设，全面提升了森林草原防灭火、地质灾害、地震灾害、洪涝灾害的防御和应急抢险救援能力，有效防范和化解了灾害风险。（二）基层减灾基本能力有效加强（二）基层减灾基本能力有效加强各地党委、政府高度重视队伍能力建设，从人员招录、装备配备、经费保障方面，开展了卓有成效的一系列能力建设工作。一是加强队伍培训演练。巴中市通江县每年组织灾情监测、统计、救援人员开展培训工作，2022 年培训 801 人次；南江县 2022 年开展防灾减灾演练 268 场次，对危险区域落实“一点一预案、一点一演练”。广安市开展各类应急演练 1500 场次，确保关键时候队伍能“拉增强综合防灾减灾能力,提升基层应急管理水平是重要内容。近年来,四川省应急管理工作始终紧盯基层队伍建设,不断夯实基层基础,强化基层防灾减灾能力建设,取得一定成效。然而,全省基层减灾队伍和能力建设仍然面临专业力量不足、实战能力不强、灾情管理队伍缺失等问题。如何从现状中破局,本文给出了相关的对策和建议。四川44实务452 月上/2023/中国减灾2782次，出动人员2.8万余人次，挽回财产损失6.8亿元；巴中市通江县科学组织避险转移，去年汛期有序避险转移安置 7 轮次 26744 人，成功应对了多轮强降雨引发的重大洪涝灾害。（三）基层减灾科技实力有效加强（三）基层减灾科技实力有效加强各地高度重视基层防灾减灾实力建设，投入大量资金解决了防灾减灾装备不足的问题，充分运用科技手段，强化“人防”+“技防”。巴中市南江县投入 525 万元，配备了天通一号卫星、轻便式卫星便携站、无人机、水下救援空气填充泵等高科技应急救援装备；巴州区整合“雪亮”工程、“天网”工程、水文监测等网络视频监控资源 4.25 万路，建起安全风险监督点位 6500 余处；通江县在第一次全国自然灾害综合风险普查期间，率先探索风险普查“边普查、边转化、边应用”，依托信息化、数字化建设，实行“空天地”三位一体靶向预警，建成了“多灾种监测预警平台”，形成全县综合防灾减灾“一张图”。得出、打得赢”。目前，全省各地培训演练已成常态化。二是加强宣传动员。各地围绕防灾减灾领域的重点和热点，广泛深入开展宣传动员工作，形成了多层次、宽领域、全方位的宣传态势，有效提升了自身的防灾减灾能力和全民的防灾减灾意识。例如，广安市充分发挥“应急广播”的优势，建起“村村响”和应急广播平台两套体系，应急广播覆盖 6个县（区、市）124 个乡镇和 2715 个村（社区），推动了应急宣传“五进”，打通了应急广播“最后一公里”。巴中市巴州区建起“一湖一廊一中心”的城市安全教育阵地，减灾文化长廊、安全体验中心的建设实现了安全教育由“灌输式”向“体验式”转变。三是注重实战提能。各地为有效应对各类突发事件、提高应急处突能力，编制印发了一系列管理办法，制定了一系列工作流程，明晰了各级工作职责，推动形成了多部门联动、信息共享、优化高效的全过程链条，形成了协同作战的工作格局。例如，广安市岳池县消防救援大队转隶后，先后接警2022 年 11 月 9 日，四川宜宾，川滇渝三省（市）首次联合举行长江流域突发生态环境事件应急综合演练 澎湃影像/图452 月上/2023/中国减灾4646基层减灾队伍和能力建设面临的问题（一）基层防灾减灾人手紧缺，专业力量不足（一）基层防灾减灾人手紧缺，专业力量不足四川省是自然灾害多发频发地区，机构改革以后，应急部门由多个部门整合职能、优化重组而成，承担了安全生产、防灾减灾和应急救援的重要职责。应急系统的管理人员和业务人员来自多个部门多个领域，基层防灾减灾部门和协调机构一般只有 12 名专业人员或兼职人员，基层人员数量紧张。特别是乡镇一级，防灾减灾没有定编定岗，基本上都是兼职，现有的人员数量和专业力量很难适应各种自然灾害的应对；同时，现有人员大部分没有经过专业技术培训，专业力量不足。具体表现在：一是在灾害预警监测上，由于各地灾害点多面广，基层主要靠“人防”，按经验办事，人手相当紧缺，很容易出现防灾盲区和死角。二是在应急指挥上，县区一级基本没有专家团队，缺少专家队伍参与防灾减灾工作，应急指挥决策咨询机制不健全，决策指挥水平参差不齐，应急处突决策和反应没有形成合力。三是在应急值守上，基层普遍实行 24 小时应急值守模式，由于基层人员有限，工作任务重、负荷大、压力大，长期值守岗位容易产生疲劳和麻痹思想。四是在信息报送上，各地灾害信息员队伍不稳定，也没有报酬和补贴，灾情报送责任意识不强，加之业务不熟，灾情报送存在不及时、不准确的问题。五是在宣传队伍上，各地缺少专业宣传力量，灾害知识技能普及率不高。（二）基层防灾减灾队伍实战能力不强，骨干力量薄弱（二）基层防灾减灾队伍实战能力不强，骨干力量薄弱尽管各地应急部门普遍成立了专业应急队伍，组建了应急分队，整合了社会力量参与防灾减灾工作。但队伍多依靠消防队伍、交通行业、水利行业、建筑行业队伍力量和乡镇力量，力量布局不够均衡，精锐骨干力量没有形成，保障机制有待完善，大多数县级应急部门没有真正属于自己的专业救援队伍。基层队伍实战能力普遍还不强，难以应对大灾大难。例如，巴中市恩阳区三级应急队伍体系虽然有 6130 人，但经过专业训练、能够熟知灾害应对业务、能够发挥重要作用的队伍不到 100 人，绝大部分都是村社干部、民兵、退伍军人组织起来的应急救援队伍，这些人员缺乏水域救援、山地搜救、地震救援等专业知识和技能，没有接受过专门训练，对灾害隐患识别、危害程度等也无法做出有效分析和研判，对新装备、新科技的运用也不了解，大多数基层应急部门缺少一支过硬的、能战斗的、属于应急部门自身的应急队伍。全省自然灾害频发，安全生产压力大，危险化学品、燃气、油汽管道等救援队伍也普遍缺乏，能否解决就近就快救援问题，极大地考验着防灾减灾和应急救援队伍的实战能力。（三）基层防灾减灾队伍不健全，灾情管理队伍缺失（三）基层防灾减灾队伍不健全，灾情管理队伍缺失一般来说，防灾减灾队伍应包括灾前的风险监测、预警预报队伍，灾中的灾情信息报送、应急救援队伍，灾后的损失评估、重建规划实施队伍，这三个方面是应急部门不可或缺的重要队伍。但从目前来看，各地在风险监测、预警预报队伍建设上虽然有人员、有岗位、有职责和任务，但普遍专业性不强。灾中的应急救援队伍人员相对较多，有专业队也有半专业队，还有社会应急力量参与抢险救援，基本能应对一般性突发事件；但灾中的信息报送和灾情信息管理队伍，以及灾后的损失评估队伍严重缺失。灾情信息管理队伍是应急工作不可或缺的力量。过去，灾情报送、灾情管理和灾害损失评估工作都是由各地减灾中心承担。机构改革后，13 个市（州）相继取消了减灾中心编制，划转了工作职责。目前，仅有成都、德阳、绵阳、广元、遂宁、宜宾、达州、巴中个市设立了市级减灾中心，具体承担了灾害信息管理、灾害损失评估、风险监测、风险普查等工作职能。13 个市（州）由于没有设立减灾中心，没有专业机构和专业人员，灾情数据四川实务472 月上/2023/中国减灾472 月上/2023/中国减灾报送不及时、不准确、不规范现象十分普遍。按照自然灾害查灾核灾工作规程要求，灾情发生后要及时全面开展灾情查灾核灾和损失评估工作，但市、县两级由于没有专业机构和人员，根本无法按要求进行查灾核灾，无法完成灾害损失评估工作。例如，广安市岳池县机构改革后，原来在民政系统从事防灾减灾工作的专业人员无一人转隶到应急部门，灾情报送管理、核灾查灾、灾害救助业务人员都是新手，得从头学起。巴中市虽然转隶了一些工作人员，但在工作中身兼数职，借用、抽调到其他部门帮助工作的现象普遍，灾情管理工作的时间和精力受到影响。芦山 6.1级地震、马尔康 6.0 级震群地震和泸定 6.8 级地震发生后，这些受灾地区在灾情报送管理上暴露出了较多的问题，迟报、漏报、谎报现象十分突出，灾情评估业务十分生疏，无法达到评估要求。基层减灾队伍和能力建设的对策建议党的二十大报告指出：要完善国家应急管理体系；提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力。针对“应急救援力量建设”，2022 年 6 月，应急管理部专门发布“十四五”应急救援力量建设规划，厘清了专业应急救援力量、社会应急力量、基层应急救援力量 3 类救援力量与消防救援队伍主力军的关系，完善了救援力量体系和布局。针对四川现状与面临的问题，提出如下对策建议。（一）强化骨干应急救援队伍建设（一）强化骨干应急救援队伍建设基层应急部门亟待建立一支属于自身的专业骨干应急救援队伍，提升实战能力。需要重点建设洪涝灾害应急救援力量，在高危地区和重点林区建设机械化扑救专业力量，加强地震易发高发及地质灾害高风险地区应急救援队伍建设，提升第一时间救援救助能力。强化工业园区、产业园区等安全生产应急救援力量建设，按照“5 分钟响应，15 分钟到达，20 分钟内开展施救”的标准，推动在乡镇（街道）重点区域按照标准建设微型应急救援站（点）和训练设施场地。指导村居社区整合相关干部、物业人员、医护人员、志愿居民等成立应急救援骨干队伍，根据本地灾害事故特点和救援需要，配备应急救援器材装备，满足本区域日常风险隐患排查和一般灾害事故应急救援需要，增强基层风险防范、先期处置和自救互救能力。（二）积极引导社会应急力量有序发展（二）积极引导社会应急力量有序发展基层要制定出台加强社会应急力量建设的意见，对社会应急力量参与应急救援行动进行规范引导。开展社会应急力量应急理论和救援技能培训，鼓励社会应急力量深入基层社区排查风险隐患、普及应急知识、就近就便参与应急处置等，完善统筹指导、任务调派和服务保障等措施。地方应急管理部门要与本地社会应急力量建立协调联动机制。（三）加强基层灾情管理和灾害信息员队伍建设（三）加强基层灾情管理和灾害信息员队伍建设灾情管理是应急部门的一项重要职责，同时也是一项专业性很强的工作。四川省 13 个市（州）没有减灾中心，灾情管理没有专门的人员和机构，导致灾情管理混乱脱节。加强灾情管理，要建立专门的机构，落实专门的人员，尽快恢复或重新设立市级减灾中心编制机构；加强灾情管理人员业务培训，提升业务能力和水平。灾害信息员是应急管理体系的重要组成部分，对应急管理决策起基础性支撑作用。目前，全省6.3 万名各级灾害信息员，缺少一定的工作经费、报酬补贴等，在一定程度影响了各级灾害信息员工作积极性和工作的正常开展。加强灾害信息员队伍建设，既要与财政部门沟通协调，解决好基层灾害信息员待遇问题，又要通过学习培训不断提高基层一线人员灾情管理能力和水平，力争通过 12 年的努力，实现全省县级灾害信息员业务培训全覆盖，推动建立一支专业性强、一专多能的灾害信息员骨干力量和覆盖全面、专兼结合的基层灾害信息员队伍，确保 2023 年底全省每个城乡社区均配备1名经过培训的灾害信息员，为及时、准确、客观、全面掌握和报送灾情奠定坚实基础。