对基层检察院检察委员会办事机构有关问题的思考.docx

对基层检察院检察委员会办事机构有关问题的思考设立检察委员会办事机构，实行委员专兼职相结合，对于加强检察委员会工作，发挥检察委员会作用颇有益处。各地检察机关的改革实践也表明，检察委员会办事机构作为检察委员会制度运转的协调中心，其作用的发挥直接影响检察委员会议事效率和议事水平，是解决检察委员会工作质量不高的有效途径1。笔者在对本院检察委员会办事机构实践中存在问题的分析研究和考量基础上，立足于充分发挥办事机构在检察委员会工作中的作用，力图从实际工作需要和提高办事机构工作质量、工作效率出发，就改进检察委员会办事机构工作制度、提高工作效能、完善运行机制等问题谈几点个人的粗浅的认识和看法，恳请领导与同仁们批评指正，以期检察委员会办事机构的工作能够富有成效地落在实处，确保检察委员会有序、高效、高质运转。一、检察委员会办事机构的基本状况和运行中存在的问题：基层检察院的内部机构的设置上不如上级院细，依照精简、统一、效能的改革思想和人员难落实的现实原因，各项业务不全部设有相应的部门，一定程度呈现散乱和不专的特征，部门设置具有挂靠、合署的特点。基层检察院一般不设立专门的检察委员会办事机构，而是采用挂靠或者合署办公的办法，设立专职检察委员会委员和兼职检察委员会秘书承担办事机构的具体业务工作。专职委员的工作主要是收集议案材料、简单审查、会前通知、发放材料、制作检察委员会决定等纯会务工作。而兼职秘书的工作实际是书记员的工作，即在讨论中做好记录。笔者所在基层检察院在进行机构改革时撤销了研究室的编制，研究室的业务由办公室承担，检察委员会办事机构也挂靠在办公室，在院办公室主任的直接领导下，一名专职委员具体承担办事机构的工作，办公室派员列席会议做会议记录。从目前的检察委员会办事机构的运行效果来看，还存在机构未被重视、工作质量不高、作用发挥不明显的问题。检察委员会的“门前岗”作用没有得到发挥。检察委员会办事机构依要求建立，却被认为是“装样子的摆设”，工作存在一定的随意性，缺乏办事规则的规范，议案的提起程序无规则指导，检察委员会例会制度也没有形成，“临时动议”一定程度存在，通知委员会议时间和议案通知内容也无具体规定，仍有临时仓猝安排会务，不进行或不能进行议案会议前审查，导致检察委员会委员经常到会不齐，对提交讨论的议案准备不充分，发言时仅凭借经验现象未得到改变，未能有效提高议事水平。2、提交议案的“过滤器”作用没有充分体现。检察委员会办事机构对提交议案进行会议前审查，一方面滤除不属于检察委员会议处的案件或者议题，一方面补漏、滤除案件承办人或议题提出人主观因素对议案的“杂质”影响，保证提交检察委员会讨论的议案质量。必须交由检察委员会讨论的案件容易把握，然而，何种案件、何种议题是可以提交检察委员会讨论决定的并没有规定，会议前审查案件是程序审查还是实体审查也无章可循，实践中时常出现检察委员会委员对提交讨论议案的可议和当议提出疑问。3、议案讨论的“导向”作用不能得到发挥。在专职委员的设置上，尽管考虑了政治素质好、业务水平高、办案经验丰富、议事能力强的有利因素，但是由于年龄偏大、身体条件相对较差、专业学历相对偏低、专业理论水平偏低、掌握法律政策资料不足等多种原因的限制，在涉及议案的法律文件的查找、研究等准备工作、具体咨询意见的提出以及会务沟通协调、检察委员会决议的落实、执行与督办方面，仅仅靠专职委员一人显然有些力不从心。因而在实践中一般只是维持正常的、一般性的检察委员会事务工作。而检察委员会秘书的工作只是书记员的工作，加之又是兼职，其他的工作量也很重，用于秘书工作事务的精力有限。事实上，对检察委员会讨论议案，案件讨论中疑难案件处理意见的“双轨制”没有形成，专职委员只是以普通委员的身份列会和发言，兼职秘书只是列席会议、对议案不做分析论证，对增强检察委员会议事的方向性没有发挥应有的“导向”作用。4、检察委员会的“智囊”作用未得到发挥。实践中，检察委员会讨论重大案件多，讨论重大业务事项少，存在着重个案研究、轻工作指导以及议决案件的范围过宽等情况，而办事机构对关系检察业务建设的重大事项的提出和解决以及从业务实践和政策理论方面的调研论证工作未有力开展，对上会讨论的疑难案件的分析论证也显明显不足，作为检察委员会的智囊团和案件审查的过滤器作用亦未充分发挥，还没有真正成为检察委员会进行业务决策的“外脑”。5、业务咨询作用无法充分发挥。事实上办事机构的工作开展只有专职委员一人，配员明显不足。兼职秘书的大量精力和时间集中在组织调查研究、统计报表和其他服务性工作之上。办事机构人员真正与业务工作的交道打的不多，另一方面因专职委员的主业在于会务而不在业务研究，即便是兼职秘书其工作也是业务研究的组织者和服务者，对于政策法规特别是司法解释等业务资料很少收集、积累，知识储备明显不足，很难接受业务部门的咨询。对于检察委员会讨论过的案件，也没有能够及时进行研究、探讨和总结，未能发挥业务指导作用。二、强化检察委员会办事机构建设发挥保障作用的几点思考。加强检察委员会办事机构建设，对于提高检察委员会的议事质量、议事能力和工作效率具有重要的意义。必须正确认识检察委员会办事机构的职能作用，增强改革的意识，从检察委员会办事机构的人员配置、职责设定、运作程序等各个环节强化。科学定位，正确认识检察委员会办事机构的职能：检察委员会办事机构的地位、作用科学定位，是理顺工作关系，建立务实、高效的运行机制，推进检察委员会工作改革的必须解决的首要问题。笔者认为，检察委员会办事机构是检察委员会的参谋和辅助机构，并具有下列职能：审查过滤职能。即对提交检察委员会讨论的案件或者事项进行会议前审查和过滤，一是看是否属于上会案件范围，二看是否符合上会条件，三看是否有必要的上会。解决一些部门和主诉检察官怕担责任，事无大小、轻重均提请检察委员会决定的状况，检察委员会办事机构统一扎口，事先审查，对不符合讨论程序和要求的，一律退回，并提出具体意见，报请检察长决定，责成承办部门办理。2、审查把关职能。即对于介于可讨论可不讨论的案件或者其他事项，围绕认定事实是否清楚、适用法律是否正确、提请理由或者证据是否充分、处理事项或案件的方案是否合法可行等方面进行实体审查，及时提出意见，发挥把关作用。3、参谋咨询职能。即对讨论议案进行研究论证，提出对事实、证据认定的意见和理由，以及正确适用法律意见或建议，供委员讨论时参考；对检察业务决策进行可行性研究，征集有关部门意见，提出讨论预案；对于业务部门具体工作的咨询请求，提供具体问题的咨询意见。4、沟通协调职能。即在议前审查时检察委员会办事机构与提请部门意见出现重大分歧，主动与提请部门和分管检察长沟通，交换意见，共同分析分歧原因，起到承上启下、联系协调、沟通左右的桥梁作用。5、会务安排职能。即会前通知、会议资料发放、会议记录、制作会议纪要、决定等纯会务工作，以及记载委员讨论意见、健全检察委员会工作机制、完善检察委员会议事规则、起草检察委员会工作计划总结报告、安排检察委员会委员学习、跟庭考核等。6、办案督导职能。即检察委员会讨论中发现或者涉及的带有倾向性的问题，查找产生的原因、总结经验教训、提出纠正意见，督察具体部门对检察委员会决定、决议的执行落实情况，协调解决执行中的实际困难。7、业务指导职能。即检察委员会办事机构组织人员，选择检察委员会讨论的典型案件，特别是涉及罪与非罪、此罪与彼罪的疑难复杂案件以及新罪名案件和涉及证据运用方法等争议较大的案件，加以评析，分发至业务部门，供办理类似案件中参考，起到活跃调研气氛、指导办案，促进干警业务能力的作用。合理配备人员，提高检察委员会办事机构工作效能。检察委员会办事机构的职能要有较高的权威性，因而办事机构的成员应具有较为深厚的理论功底、较高的政策水平更多【注释】-1 参见检察工作论丛第二卷，最高人民检察院政治部编，中国检察出版社，2003年1月第一版，第214页，吉林省白山市人民检察院检察长纪锋撰文检察委员会工作改革初探。 检察委员会办事机构的定位是检察委员会的参谋和辅助机构，在设置形式上各地有所不同，主要是三种：一是将检察委员会办事机构挂靠在研究室，接受研究室的统一领导，但工作上具有相对独立性；二是单独设立检察委员会办事机构，具有独立的编制，与检察院其他内设机构平行；三是不专门设立检委会办事机构，而是明确由研究室承担检察委员会办事机构的职能。目前多数检察院采用第三种。参见检察论丛第3卷，孙谦、刘立宪主编，法律出版社，2001年12月版，第319页，上海市青浦区人民检察院检察官车树明撰文检察委员会工作改革与实务运作。 检察委员会办事机构的设置被一些同志认为没有必要，充其量不过是进行检察委员会改革“装样子的摆设”。笔者认为，这种认识的原因与检察委员会办事机构所面临的现实处境也不无关系。如果不能发挥其作用，事实上其地位与“装样子的摆设”无异。 该制度的实行有利于检察委员会办事机构安排会务，也有利于各位委员事先安排工作和做会议时发言准备。笔者认为，基层检察院应当采用半定期的方式实行检察委员例会制是可行的。事实上，没有形成检察委员例会制的一个原因也与检察委员会议处重大事项的功能弱化有关。检察委员例会日可定为每月两次，当月第一周周一为固定例会日，另一次原则上为第三周周一，遇有紧急案件时根据需要做调整。 “双轨制”即就重大疑难案件的案件研究，除业务部门的意见外，研究室或者检察委员会办事机构应形成比较成熟的意见，这两种意见同时提供到检察委员会，供委员们讨论时参考。参见检察制度教程，龙宗智着，法律出版社，2002年3月第一版，第168页。 参见检察制度教程，龙宗智着，法律出版社，2002年3月第一版，第167页。 有的同志认为应当建立内部咨询委员会，笔者考虑咨询委员在列席会议和议前进行案件研究的可行性，提出列席委员会的提法。列席委员会制度的运行，没有改变检察委员会的运行整体，没有增加检察投入，只是更加效能的发挥检察委员会办事机构的作用，提高检察委员会做出正确决定的可能程度，同时还为检察委员会选拔和储备一批后续“部队”，为检察委员会的持续发展提供了人才资源。笔者也看到，检察委员会的列席制度作为一种已有机制因为种种原因在实践中尚未能得到较好的运行。有关内部咨询委员会的讨论可参见检察改革理论与实践，张惠云主编，中国人民大学出版社，2002年1月第一版，第189190页，张惠云、刘飞龙撰文对基层检察委员会制度有关问题的探讨。 笔者认为特别疑难复杂案件案件一般可以包括两种类型的案件：一是自侦部门与审查批捕、审查起诉等部门在事实认定方面有较大分歧的；二是公、检、法之间在认定案件事实方面有较大分歧的。 通常检察委员会讨论的案件的议事顺序是：承办人汇报部门负责人补充主管检察长提出意见委员讨论。笔者认为这一议事顺序容易影响其他委员观点向承办人方向倾斜，不能形成有效辩论，容易促成“哑巴委员”、“应声委员”的形成，不利于委员议事水平的提高。由综合部门委员有关联业务的部门委员主管部门的委员发言的顺序，是可行的，不仅可以因综合部门在业务工作中的“中立”地位有效履行内部的监督制约，也因其地位的不同更容易提出可供讨论的观点，充分利用各方优势，形成有效辩论，使议题越辩越明。 10 事实上，这一程序的设计是委员相互之间互相监督、事后错案追究责任制监督之外的一种监督机制，可以督促委员认真对待案件或者讨论事项，提高议事质量。笔者还认为，纪检组长不应当然的成为检察委员会委员，而应当是列席委员会的当然成员，列会应是以列席委员的身份即监督者的身份。