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政府竞争：大国体制转型理论的分析范式

　　【内容提要】
俄罗斯经济体制转型的混乱无序现状引起了许多学者对主流经济学在分析处理类似复杂状况时的理论适用性的关注。另一方面，几个较小国家的经济转型过程却与正统的自由化理论模式大致相符。考虑到俄罗斯巨大的地理疆域，我们几乎唯一能够找到的合适比较对象是中国。一些学者在解释中国经济体制转型的相对成功时常常会提及这是因为存在着一种“维护和创造市场的联邦制(marketpreservingandcreatingfederalism)”。应该说，这些学者在没有仔细深入地研究中国转型过程中的地区经济结构、政策及其变化之前就使用“联邦制”这一西方文献中较为规范的概念，这是过于草率的。

本文将仔细探讨的“政府竞争”概念对于大国经济体制转型的理论意义，尤其是这些国家内的空间多样性与地方自主权对建立新经济制度的影响。大多数研究体制转型的政治经济学模型都假设：在一个高度集权的政治体制内，各级地方政府没有可能自主确定符合其自身条件的特殊转型道路；分析中央与地方政府之间和地方政府与民众之间的委托－代理模型同样是易使人误入歧途的，因为事实上当前俄罗斯的现状更符合一种同时有多个委托人的委托－代理关系。对于中国的情况，在评价地方自主程度方面，存在着不同的分析意见。对两个国家来说，“政府竞争”都将是一个合适的理论出发点。
本文试图通过对中国与俄罗斯进行直接比较来大致得出政府竞争的一些基本规律。基本的想法是：由于两国存在巨大的空间差异，全国统一的经济转型政策将引发各地政治经济不同的反应，而这种反馈差异将促使各地逐渐形成不同的转型路径。同时，转型过程中各地的不同制度安排会引起相互趋异的结构变迁，而这种相互趋异的结构变迁反过来又会使得地方利益逐渐形成并日益显着。例如，地方经济的内生增长及其溢出效应和集聚效应将导致中心与边缘地区之间在政治经济上出现断层和差距；出于不同的利益考虑，地方与中央政府之间的互动作用就会对这一过程产生相当大的影响，其程度视边缘和中心之间的断层和差距具体在多大程度上反映到全国性政策层面上而定。

中国与俄罗斯都具有以下特征：都出现了地方政府作为产权主体的“地方产权制度”现象，由中央确定的货币政策都对解决财政矛盾起着关键作用，以及中央－地方政权之间存在着围绕税基和财政收入再分配的复杂的讨价还价现象。两国之间一个明显的区别在于，俄罗斯在引进议会民主以后，一方面，地方利益在政治决策过程中得到更加强有力的体现，另一方面，在吸引那些具有流动性的生产要素时，资方与工会会表现出不同的利益取向。在这两个国家，政府竞争都将促使地方精英不断参与政治决策，形成许多新的政治团体，尤其是增加了市一级政府的重要性。
从政府竞争的角度看，必须用一种全新的观念来确立经济体制转型政策。适宜的转型政策应该为政府竞争创造一种能够操作的政策框架，而不应过细地规定在地方转型中地方政府要采取哪些措施。从理论的角度看，仍然有着关于政府竞争的不同解释，如新古典主义的解释和进化经济学的解释，前者强调更多的集权主义政策，而后者则更倾向于分权和自主决策。
1.政府竞争与体制转型

两个被忽视的转型维度：国家与空间
通过分析各个后社会主义国家在类似体制转型过程中的不同表现，人们开始意识到国家制度与结构方面差异的重要性并给予了越来越多的理论关注，而长期以来这些因素在体制转型的经济学分析中是被忽视的[1]。例如前苏联体制转型的混乱无序状况的一个重要原因就在于，无论在狭义的还是广义的国家领域，俄罗斯都未能完成制度安排层面的实质性现代化，其中狭义的国家领域包括诸如政府行政管理，法律制度等，而广义的国家领域包括各个党派，代表集团利益的院外活动等等。这一有关俄罗斯政治体制转型的判断既能够说明为什么总体转型效果欠佳，也应让研究转型问题的经济学家清醒地看到，经济学理论对于国家转型问题的发言权可能极其有限，而总体说来，政治方面的体制转型应该被看作经济政策转换的外在条件。
转型过程的错综复杂性也取决于一个国家的空间经济多样性，这一点也恰恰切合上面提及的俄罗斯的情况；这种多样性既反映在各地区经济结构的差异上，也反映在政治体制和相应的具体制度安排上。只要翻阅一下有关经济学文献我们就能发现，空间是在转型问题讨论中除了国家以外受到不应有忽视的第二个重要因素或分析维度。大多理论都不加批判地假设：转型国家政府能够在全国范围内整体划一地实施某种转型政策，例如私有化策略，而新建立的制度将以同样的方式适用于整个空间。这意味着，我们所熟悉的经济学理论都从一种“点经济学”的理论假设出发，在这种经济学理论中，对受观察的国民经济的描述是不区分空间因素或空间差别的。
本文将以中国和俄罗斯这两个大国为例，观察如果放弃“点经济学”观察方式将会产生哪些分析结果。我们摒弃这一观察方式，取而代之以这样一个出发点：在这样巨大的空间里，国家政策将在各地得到了不同的贯彻和执行，发挥不同的作用。这样，国家在转型过程中的作用就不能根据一种对全国范围一视同仁的政治经济学解释方法和思路来加以解释和分析。在更大程度上，一方面必须明确认真考虑这些差别；另一方面必须仔细分析考虑地方政府机构和中央政府机构之间的相干作用机制。由此，有关地方的政治经济学问题将走到理论分析的前台，这一问题也同时带出了各地不同的具体转型过程的相干作用问题。
事实上，在传统转型研究文献中，人们往往假定中央政府具有广泛的管制权力和能力，也就是说，人们假定存在着政治权力完全集中和整合的现象，计划经济作为一种经济体制的理想类型正是典型地基于这样一种假设。一旦放弃了这样的理论假设，我们就不得不首先面对中央政府与地方机构之间复杂的委托－代理关系问题，这非常类似于过去那些针对计划经济体制中的信息结构与激励结构问题的大量研究文献。但是即使是那些文献也都隐含着“点经济学”的假设，因为这些地方政权或机构都是作为中央政府的各部门附属组织来看待，而事实上的计划和谈判过程都是集中在中央决定的，这个中央可以被看作巨大空间中的一个点。这些情景在许多人的眼里就是原苏联或民主德国计划经济的真实写照，苏联计划经济模式在50年代的试验以后就在体制构成中不再包含地方因素了
在前苏联解体以后，俄罗斯是以联邦的形式重新构筑政体形式的。在这一背景下，不再能搬用简单的“委托-代理关系”的分析范式来研究俄罗斯的转型过程；尤其是在1996年俄罗斯实现了地方选举以后，地方政权同时要面对至少两个独立的委托人：一是莫斯科的中央政府，二是当地的民众。而且由于地方政权自己修改了地方法律，许多地方法律是与联邦法律相互矛盾的，这使得俄罗斯各地的制度框架之间出现了明显的差异。以上差异只是正式成文制度层面的差异，如果考虑到非正式制度的差异及“宪法现实”与成文宪法之间存在着固有的差距，那么各地制度框架的实际差异会更加悬殊。因此，俄罗斯的体制转型应该被看作是两方面进程的复杂的相互作用和影响，一方面是中央政府不断提出体制转型政策措施，另一方面是部分自治的地方政治经济运作。
将这一想法抽象地来表述，那就是说，我们的分析工具要应对这一转型现实的挑战，把全国转型过程解释成各地千差万别的地方经济体制转型的复合结果，这样的地方差别主要通过考虑“空间”和“国家”两个分析维度得到充分的反映。图1现象地显示了这些因素之间的相互联系。图1：空间与国家作为转型维度

　　“政府竞争”概念作为新的转型理论范式
人们自然会提出这样的问题，对以上所述的复杂的地方政治经济体制是否和如何能够加以理论分析。观察表明，在俄罗斯或中国这样具有巨大疆域、资源和政治经济实力的国家，各种政府机构为了获得各种宝贵的资源、政治影响力和控制权，或共同争取，或相互竞争。因此由A.Breton所引入的“政府竞争”概念是一个或许极为恰当的分析工具。我们还可以将下列几个在已有文献中出现的类似概念都作为Breton一般理论的具体表现：例如“地域竞争”、“宪制竞争”或者“辖区竞争”。在这些理论分析中，应该清楚地界定规范概念和实证概念之间的区别。现在出现的大量有关经济理论分析都是属于规范研究范围，也就是研究者建议用政府间的竞争来作为提高政府行为的效率和有效限制政府权力的政策工具，这些研究大多是学者们在讨论欧洲一体化的背景下提出的。在有关欧洲的文献中也有部分研究是属于政府竞争概念的实证运用分析，比如有关欧盟内部各个城市之间竞争的实际经验分析，因此，Breton的理论分析能运用于实证和规范分析之中：从实证的角度，各个政府或机构事实上是始终处于竞争之中的，从规范的角度来说，必须找到一些能够调节政府间竞争的构想，使得这些竞争能够有利于整体社会经济的发展；也就是说，中央政府与各级地方政府之间的关系不应看作是一个干预问题，而应看作是一个秩序问题[10]。
这一理论分析范式包括纵向和横向的竞争：这意味着任何一个政府机构都与上级机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状况，同时，这个政府机构又与类似机构在横向的层面上展开竞争。这样的政府竞争并不一定包含“空间”概念的观察方式，但在横向竞争中，各地方政权的空间差异性一般来说起着重要的作用。这样的空间因素应该是理解联邦制国家的最必要理论假设出发点之一。
与此相联系，在有关联邦制度的经济学文献中，存在着针对政府竞争的进一步理论区分，那就是对“新古典”主义观点和“进化经济学”观点的理论区分。这种理论区分非常近似于对有关产品市场竞争的分析方法的区分。新古典主义分析首先假设市场的制度环境、各个市场主体的偏好和拥有信息是既定的，从而得出有关各种制度安排的配置效率相对优劣的结论。进化经济学分析方法否认这些假设条件是成立的，并恰恰将竞争视作获得有用信息的途径，这些有用信息包括各种备选的制度安排，人们的偏好和各种竞争主体行为的影响，这样在新古典主义分析中处于中心地位的资源配置问题在进化经济学分析中却退居相对次要的位置[11]。两种分析方法对于政府竞争福利效应的判断也完全不同，新古典主义分析得出的结论是悲观的，而进化经济学却更为乐观[12]。在给定现实的政府竞争条件的状况下，虽然这样的判断是属于规范分析的结论，但它们也关系到实证分析。对我们这里研究的两个国家，新古典分析的隐含假设是，中央政府或一种通过中央协调的表决机制能够设计一个最优的地方辖区结构和最优的财政资源分配方案，而不会在其中追求自身的利益。
从经验的角度，我们认为进化经济学的分析方法对于分析体制转型问题来说更为合适，因为转型过程的一个鲜明特征就是其制度框架是无法事先给定的，所有的决策者都必须积极地寻找新的替代性制度框架，他们拥有的所有当事人的信息都是不完全和不充分的[13]。同时，决策者的目标函数也不是稳定的，它本身应该当作一个内生变量并处于变动之中。俄罗斯体制转型的特殊性还在于变化的政治格局使得一些公共领域的行为主体失去了原来的决策地位，而同时出现另一些新的当权者。因此，这样的转型现实远离新古典主义理论能够运用的状况，有关政府竞争的新古典观点也无法成立。现在关键的问题是，如何能够将进化经济学理论的分析具体化[14]。应该看到，这是一个尚未得到“开垦”的研究领域：因为无论是所谓的“宪法经济学”还是用进化经济学理论分析“地方政权之间的竞争”现象，都还未能进入实证分析的领域[15]。
我们用以下图2来表示运用进化经济学理论进行实证分析的研究框架，这一分析框架体现了一种理想型的分析框架。在本文中我们将主要集中于横向和纵向政府

图2：政府竞争的基本框架
竞争的地域维度：横向与纵向的政府竞争是彼此互相衔接的，其中一种竞争的结果将影响另一种竞争的结果。比如，某个地方政权在从中央争取资源的竞争中获得较大的利益，它就会在与同级其他地区的竞争中处于优势地位。图2也显示，政府竞争也可以用一种一般化的交换范式来作经济学分析：例如地方和中央的行为主体为争取居民的赞同和忠诚而互相竞争，竞争的砝码就是他们各自提供的政府服务。这时，政府竞争就与市场竞争通过各辖区对重要生产要素的竞争互相衔接起来，这些要素决定各地区经济增长的最终结果；在中央与地方的行为主体之间还存在对资源分配的竞争，这尤其典型地表现在两者围绕分配从经济增长收益中抽取的财政收入的竞争。
提出政府竞争分析范式问题的政治意义
上面已经提及了一些借助政府竞争分析范式分析大国转型可以获益的论据。除此之外，还应明确指出这一分析范式的政治意义。对于俄罗斯联邦来说政府竞争的政治意义是显而易见的，各个联邦主体面对中央政府积极维护和追求自身局部利益，在横向关系上采取各种复杂的合作或竞争策略，这些都是在联邦制政治体制中极其普遍的情况。中国不是一个联邦制国家，直接运用政府竞争的分析范式似乎要受到障碍[16]。但有些研究文献却提出了这样一个论点，即认为事实上现阶段中国的政治经济结构已经出现许多“准联邦制”的特征；非常有趣的是这些文献提出了这样一个明显规范性的看法，即认为这些辖区之间的竞争加速了转型进程，也就是在形成一种“维护或创造市场的联邦主义”的意义上。这就是说，他们从实证意义上把体制转型与政府竞争作为一个总体加以看待并进行一次性的规范评价。从这一意义上所作的中国与俄罗斯的比较研究可以发现俄罗斯联邦内部特殊的政府竞争影响的功能失调效应。如果对中国的状况进行表面的政治学分析，就显然不由得使得人们以赏识的态度评价[FXY1] 这样一种“适度自由化的发展型独裁政体”，这种政体似乎可以贯彻和实现一种中央集权的国家调控与政府竞争的混合性模式。与此相应，中国及时地从俄罗斯的转型过程中吸取了教训，在这一意义上其作法也会部分反馈到俄罗斯，对俄罗斯的进一步转型产生部分影响。
政府竞争这一主题的政治意义得到了有关中国与俄罗斯中央政府影响力将会崩溃的各种预测一再走红这一现象的印证。许多学者注意到九十年代上半期中国中央政府财力下降并将它解释为地方政府权力增加的“症兆”，他们提出了“地方主义”这一研究中国的新的分析范式。在中国，有关中央政府影响力将会崩溃的各种预测本身也明显是1994年实行税收制度改革重要原因之一[17]。在俄罗斯，尤其是1998年“八月危机”以后，这类预测自然又在政治讨论中走红，而且其实际可能性又由于俄罗斯联邦内部民族冲突的爆发而一再加大，尤其是近来莫斯科对车臣的军事行动而得到可怕的证实[18]。
当然，将政治层面的内容也纳入分析范式会大大增加问题研究的复杂程度，尤其是这样的话对一些规范问题的回答就成为不可避免，比如如何权衡政治自由权利的重要性等。但是，从经济学角度看，分析财政制度可以是同时分析转型过程中政治和经济问题的一个相对准确的切入点；虽然中国与俄罗斯的政治体制可以按“联邦”特征得到明显的区分，但是在财政领域上两国较容易互相进行直接比较。中国从政治体制上来说是一个明显单一制的国家，但随着改革措施的不断引入中国的财政体制也吸收了不少分权的因素，并在有意平淡处理[FXY2] 的“分税制”改革名义下尝试把这些分权因素纳入政治体制中。正是这些现象使得一些学者有理由提出“准联邦制”的概念。
但是这一财政制度可以理解为规范国家资源使用权利在各辖区之间的分配的一个制度框架：可以说这里的权利指的是“国有产权”[19]。随之提出的问题就是规定资源使用权如何分配的根由和激励结构，这些激励结构将作用于最终行使这些产权的个人身上。政府竞争与市场竞争的最主要区别就是在于，与前者有关的激励结构更为复杂，因为政府竞争中的行为主体不是自主和独立的“产权所有者”，他们被嵌入于各种同时规定着其行为的制度环境之中，比如地方政府既处于政治选举的竞争环境中，由同时处于相互之间的横向竞争当中。重要资源的国有产权分配显然与转型问题有关，因为引进新的财政体制同时意味着一部分资源从计划经济体制下的国家控制中释放出来(“私有化”)；从中引申出转型文献一直忽视的一个问题，那就是产权界定的特殊问题：虽然行使国家财政强制权力自然以一种特殊的方式限制了私有产权，因为这不能直接影响私有产权的“使用权(usus)”方面，只能影响私有产权的“收益权(fructus)”方面，但是即便如此，它依然能够通过激励结构间接地规定私有产权中使用权的具体行使方式。从这个角度看，中国国内学者在转型经济学讨论中明确区分“非国有化”和“私有化”是有充分理由的。
让我们首先把话题转到这一要点上来：我们完全可以设想，对于形式上相同的私有化计划，实际进行的非国有化过程和财政制度的重新构建过程都会有可能非常不同，尤其是可以表现出不同形式的政府竞争；这种国家体制变迁的差异又会导致原则上相同的转型措施出现显着不同的结果。

2. 私有化与国家权力的转型：税制改革与“地方产权”的出现

在迄今为止的经济学文献中，对私有化的分析都是从经济过程的配置效率和动态效率的角度进行的；然而这样的理论视角却是过于狭窄，因为计划经济体制的产权出发点就是对国家行使的财政强制权力和国有产权不作区别，这反过来意味着，税收制度与产权制度的改革事实上是一枚硬币的两面。对于一个具有巨大经济空间的国家，其税收制度的主要特征得看国家强制权力如何在各个层次的辖区之间进行分配。因此，很显然，在不能在全国范围内顺利、统一做到明确区分私有产权和国家财政权力之间界限的情况下，政府竞争也许就成为体制转型的决定性因素。但是，问题恰恰在于，只有在国家领域的所有行为主体都服从一种共同的意志而共同采取行动的情况下，上述产权和税收的区分才可能顺利做到；而如果中央政权实行的私有化方案对地方政权的利益兼顾越少，所有行为主体服从一种共同意志而共同采取行动的可能性也越小。相反的情况也是可以设想的：地方政权偏好某种私有化措施，而中央政府的政策则封杀这样的作法。
中国的这方面情况相对来说比较为西方学者所了解，在大约十年前就已经有非常好的理论分析[20]。在改革措施出台以前，中央政府就已经向地方政权分配了对企业财产的支配权和使用权,在此还另外存在着一种类似习惯法的非正式安排，那就是地方政权能够对通过自主投资而形成的财产拥有权利要求[21]，而有关资源配置的国家计划则掩饰了这样一种结构，即在以显着的地方自给自足经济为特征的经济体系的表层。这一“地方产权”制度在1978年以后就成为进行对分配利税的权利要求意义上的财政权力分配的基础，对分配利税的权利要求原本就是各方对参与收入剩余分配的权利要求，尤其是八十年代末和九十年代初，一般是利用“包干制”的方式来分配这些权利的[22]。1994年税制改革以后，这种将国有产权与税收制度紧密融合在一起的作法依然留存下来。进一步推行税制改革的决定性因素是大多数国有企业的盈利状况非常糟糕，这使得财政收入中间接税的重要性不断提高。在国有部门之外，对所谓的乡镇企业的征税与产权的界限情况类似，也不明晰，尤其是那些属于集体所有制的乡镇企业基本上游离于国家税法以外运行，只限于基于承包合同向当地管理部门缴纳承包费。
中国的实例显示了，税收管理的组织对于严格分开国家强制权力的行使和产权的正常运行非常重要。直到1994年的税制改革才使得中央税与地方税管理部门从组织上彼此分开，这就至少部分铲除了使得国家财政利益与国有产权所有者利益难解难分的基础。在把国有企业改组为股份公司的过程中，中国成立了专门负责管理国有资产的独立机构，其目的也是同样的。不过，根据中央和地方财政收支数据我们可以这样推测，那就是，不仅整个国家的支出主要必须依靠来自于国有企业的收入，而且同样一种收支关系也适用于各省份的财政，它们也同样主要依赖于这些省份管辖范围以内的国有企业收入。这说明，过去就形成的“地方产权”体制依然是新的税收制度的基础[23]。
由于实施大规模和较为彻底的私有化计划，俄罗斯似乎较为迅速地完成了国家领域与经济的分离。但是这样的“休克疗法”却很快使得国家、企业职工和企业领导层陷入了分配冲突之中，其结果是原企业人员得到了分配“私有化券”或“股票”的优先权。但是，这样一来当地政权机构与处于本地的企业之间产生了一种间接的利益联系，因为员工拥有企业产权也意味着资本的流动性受到明显的限制。
从纯技术的角度看，俄罗斯税收管理部门是高度集权的，其中企业税原则上属于联邦税，这就与中国高度分权的税收制度形成了鲜明的对照[24]。在另外方面，不仅是税收管理部门，而且包括其他的联邦当局，这些机构的公务员除了工资由联邦政府提供以外，其他一些重要的社会福利如住房和各种社会服务都由所在地的地方政府提供，从这一角度看，俄罗斯的联邦公务员并不明确地只向中央政府效忠[25]。企业税是按照属地原则实施收缴的，这些税收缴上来以后，收入的分配也基本上按照这一规则进行。所以，实际的状况并不完全反映正式税收制度框架。不过，这并不意味着，真正的“地方”所有者利益在对企业征税的财权方面得到实现。
诚然，地方政权事实上力图对私有化进程施加影响，这会使得中央政府的地位进一步得到削弱，在此，地方政权甚至通过颁布联邦主体总统令的方式来对私有化进程施加影响，比如联邦主体总统令规定将一些自然资源直接划归到该联邦主体所有。其中的过程可以区分为这样两个阶段：在第一阶段，随着第一次大型私有化浪潮，国有资产首先划归联邦内不同层次的政权所有，在此资产的所在地自然发挥着重要的作用；同时地方代表在私有化委员会占据了重要的职位。因此地方政府普遍能够在私有化过程中维护当地企业的利益。在第二阶段，即在“八月危机”以后，为了保证地方政权对联邦的忠诚和弥补预算的亏空，联邦政府向地方转让了更多的所谓的“金股票”。因此，可以在总体上断言，俄罗斯没有明确分开财政权力与产权的状况在某种程度上已经与中国相接近[26]。
当然与中国实质性的区别在于，俄罗斯一直明确推行私有化转型目标，而且私有化进程在不同地区有着明显不同的强度，以至于我们必须肯定其结果就是在地区层面呈现出一种制度多样性。但是，恰恰在这里提出了一个问题：如何解释这种地区层面的制度多样性？俄罗斯在财政与市场之间形成地方分权突出的关系结构是私有化进程的结果，而中国的分权结构却是早已存在的“地方产权”分布格局的结果。
随着对财政利益的追求与产权制度的重整这两者的日益交融，中国和俄罗斯两国内产生了政府竞争的特殊条件。一方面，重新分配产权是那些地方政权的竞争战略的对象，而另一方面，某种确定的分配又为制订这类竞争战略创造了环境与条件。面对如此错综复杂、“地形”千差万别的巨大国家，没有一个中央当局能够仅仅根据自己的目标-手段设想采取和贯彻那些触及各种当事人利益的经济政策措施。但是，这样就提出一个问题：政府竞争将如何影响国家领域中各种行为主体的行为？他们究竟拥有哪些行动可能性？

3. 政府竞争中的需求因素

原则上，我们可以运用供给与需求范式来解释分析政府竞争。不过，初看一眼，就可以发现，政府竞争的具体特点是由国家组织的结构多样性和制度多样性决定的：政府服务的“需求方”可以是具有地域流动性的企业，也可以是当地选民，后者的影响取决于政治制度及其具体的选举模式。决策者作为政府服务的“供给方”，其目标函数同样要因政治制度而异作出调整，比如中国现阶段出现在各地逐步建立一种地方选举制度的苗头，该制度就显然与一个发展得较为完善的民主制度有很大的差别[27]。在供给方面，情况还会由于以下原因而变得更为复杂化，那就是：一方面，人们必须查明那些行为主体到底可以支配哪些竞争参数，但是另一方面，政府竞争恰恰在于获得和控制这些竞争参数。
在首先考察狭义的税收制度时，我们初看一眼就会注意到两个国家的税收立法都具有明显的、形式上的中央集权特征。除了极少数几种无关紧要小税种之外，地方政权一般没有权力自主地决定税率和税种[28]。本来仅仅是在俄罗斯发生的这种状况是令人不解的，因为它毕竟拥有联邦宪法，许多地区又都享有部分广泛的特权，但地方政权在税收政策方面的自主权在形式上却受到了严格的限制。然而，再多看一眼，人们就会注意到在这两个国家里都存在地方政权具有较大规模的所谓“预算外”财政收入的现象，这些预算外财政收入对整体经济有着很大的意义，它们由类似于税收的收入组成，其涵盖面很广，从完全合法的收入到公然违犯国家法律的收入[29]。上面最后提及的现象是一种征兆，说明中国与俄罗斯两国的中央政府面对地方实际行使其形式上排他性的立法权的可能性事实上非常有限。应该看到，这些地方的第二财政是出于非常不同的动机和由于各种非常不同的困难局面而形成的，但无论如何，它是地方政权努力争取竞争活动空间的结果。同时，这是由政府利益和地域之间的深度认同决定的。
税收制度从两个方面来说决定了政府竞争参数：一方面，税收制度使得政府能够有资金提供某些服务；但是另一方面，国家对私人的税收索取或许是一种消极因素，会对该地域的吸引力施加负面影响。横向的政府竞争的前提条件是：政府服务的需求方拥有在不同的地区之间自由选择政府服务的权利，另外，服务供给是与政府从地方税收收入中为其融资的能力挂钩的。因此，这里我们有必要简单考察一下需求方的流动性。不过这里必须补充说明，在研究文献中学者们对流动性的强调似乎有点过头，因为事实上政府竞争中的需求方除了用“退出”或“用脚投票”等外在方式表示对原地区的不满以外，他们也可以采取含蓄的“发言”机制：这意味着，即使不考虑选举因素，政府也应当有兴趣征得政府服务需求者的同意，一个政府还承受着一种竞争压力，因为当地政府服务的需求者也接受有关其他地方的政府服务的大量信息流。总而言之，从需求方角度看，流动性并不是政府竞争的唯一机制[30]。
在前一部分所描述的有关没有明确分开税收权利要求与产权权利的现象首先意味着，资本的流动性受到了抑制。不过，这也与地方政府追求的目标有关。在中国与俄罗斯，地方政府无疑特别是以解决就业问题作为其政策目标取向，资本的低流动性反映了地方劳动力的低流动性。但是这意味着，地方政府可能会对企业从本地区的外迁非常在乎并尽量避免；另外方面，支持陷入困境的本地企业也会给地方财政带来负担。所以，地方政府原则上会积极促进本地经济的结构转型，尤其是通过吸引外来投资。当地的区位政策与当地企业之间存在紧密的利益相关。
两国的实践表明，地方政权的相应的行为直接表现在各种“地方保护主义”和限制生产要素流动，还表现在地方政府总是千方百计为支持当地企业争取资金。尤其在中国这一格局解释了直到九十年代中期地方政府对国家银行体制改革的抵制行为，这些抵制行为既发生在制度层面，也发生在宏观经济层面，宏观经济的不稳定主要是由地方政府的信贷周期造成的。1994年银行改革以后地方政府的影响力开始明显下降，但是另一方面，地方政府依然对全国性商业银行的分支机构、城市合作银行、过去几年中从中变化而来的地方性商业银行有较大影响。显而易见，在国家监管当局无力有效保障地方金融交易的信用质量的情况下，宏观经济运行隐含着较大的潜在风险。此外，对中国地方政府行为有较大影响的另一领域是围绕引进外资的竞争，在此，公共服务的提供与税收实际上存在着明显的联系。从经验数据角度看，这一领域的实际状况对外界来说是极不透明的，但人们大致可以推测，各地政府通过同时运用实行低税负和尽可能供给更多的地方基础设施这两个竞争参数来展开竞争，而最终是缺乏流动性的本地企业和居民为这一战略承担了成本[31]。此外值得一提的是，在引入外资方面，财政与产权所有者之间的界限是较为清晰的。
在俄罗斯，地方财政与金融的融资机制同样对宏观经济稳定具有一种破坏作用，即使这些机制本身不同于中国。不过，在各地区之间围绕引进外资的竞争中，同时表现出一种明显的压力，这种压力有助于提高资信。明显不同于中国的是，在俄罗斯获取信贷的主要途径不是通过专门的金融中介机构，而是直接通过地方政府发放债券的方式[32]。在“八月危机”以前，地方政府大大加快了卢布债券的发放，其最终的主要用意是想弥补地区财政的亏空。虽然危机的主要原因是莫斯科财政金融金字塔系统运转失灵和联邦预算的崩溃，但是这一危机一方面也殃及了俄罗斯的那些地方财政模式的运作，另一方面也迫使地方政府接受教训进入一个学习过程。对俄罗斯内部的政府竞争来说，引进外国直接投资的重要性还远远太小，因此在区位条件和资本流入之间还不存在直接关系。按照许多观察家的意见，几年来被媒体炒作得非常红火的“金融－工业集团”构想在地区层次上的实际作用，只是促使地方政府加强对资本流动的控制[33]。
允许我们在这里就“资本”这一要素作个小结：一方面，两国都存在明显的政府竞争现象，而且在中国，这尤其是与对外经济这一纽带有关；另一方面，两国国内存在着极大的阻碍生产要素流动的因素。这使得政府竞争本身为政府分清财政权力与产权之间界限只提供了非常有限的激励，但地方政治过程中那些“发言”机制在多大程度上有效，这也起着决定性的作用。这里，当地民众对“发言”机制有效性的作用很大。如果我们转而观察“劳动力”这种生产要素的状况，那么在中国和俄罗斯更难直接比较，但至少我们可以断定两国存在一些相似之处，这些相似之处尤其是产生于由住房市场的滞后发展造成的劳动力流动障碍。只要两国的大多数居民仍然依赖于包含补助的住房和/或便宜的房产，那么他们就会被几乎雷打不动地钉住在原地。在中国这种联系会由于那些与家庭相联系的劳动力流动战略的传统形式而得到松动，但是同时又因迁入城镇的各种限制规定得到强化。与俄罗斯的不同之处还在于两国就业结构的巨大差别，这也限制了两国之间的可比性。中国农村人口在劳动力市场上是受歧视的，在总人口中占大部分,因此中国呈现出一种明显分割的劳动力市场；虽然中国最近时期出现了农村人口大量的迁移，但它们对政府竞争的影响极小，因为毫无疑问的是，农村人口的转移决策对地方政府在政府竞争层面上的服务供给来说是或多或少无关大局的。在俄罗斯也发生人口迁移，但它首先在很大程度上与扭转过去苏联的区位政策决定有关，其次是某些地区中民族关系紧张的结果[34]。因此，在俄罗斯劳动力要素的流动对政府竞争也只产生相当有限的压力。这一点很重要，因为我们可以推测，围绕吸引具有流动性的资本的政府竞争会对那些缺乏流动性的生产要素带来不利影响。在这种状况之下，缺乏流动性的生产要素只有一种可能性，即通过一些政治机制来保护自己，以免当地的决策者作出不利于这些缺乏流动性的生产要素的竞争策略。
　　以上分析表明，在中国与俄罗斯横向的政府竞争还相对较为微弱，其中中国地方政府围绕吸引外国资本的竞争是一个例外，这种竞争同时从整体经济角度看是成问题的。这种微弱的横向竞争使得地方政府在分清财政权力和产权方面感受不到太大的压力。尤其是在俄罗斯，情况似乎表明，在资本与劳动力的流动性有限的情况下，俄罗斯地方政府又将重新获得地方产权。我们可以推测的是，在这种情况下，那些含蓄的“发言”机制同样倾向于只能为财政权力和产权的分开提供极少的激励，因为地方政府经受着那些社会危机现象带来的大量政治压力，这种压力促使地方政府采取进一步的干预措施。在极端情况下，政府竞争甚至会使得整个转型过程中断。实际情况确实是，在俄罗斯1998年“八月危机”以后成立的各地“危机委员会”又带有了明显专制的特征。
针对危机的各种应对政策使得原来国家权力与所有者产权界限清晰化过程再次发生逆转[35]。但是在另外方面，地方政府的行动可能性在很大程度上决定于他们能得到多少财政资源；而恰恰在危机时期，这些财政资源就不再完全处在该政府管辖区域范围以内。因此，如果不明确观察和分析中央和地方政府的关系，要理解整个发展脉络几乎是不可能的。
最后还有重要一点必须指出：政治制度当然也规定了政府竞争中需求方的决定因素，即通过以下方式：它允许或者排斥某些确定的参与方式。但是，在这个意义上，政府竞争也发生在专制制度条件下，只要在这些专制制度条件下也能够区分供给方与需求方，比如最简单的形式可以是：在供给方面，能够区分两方行为主体，一方是各种政府组织机构，另一方是那些政治精英人物。。几乎所有其他的社会成员都作为需求者而被排除在外。这一极端的制度构想之所以令人感兴趣，是因为政治转型过程中政治精英本身无论如何都担当着一种特殊角色，以至于他们的个人偏好在假说性的政府目标函数被赋予特别大的权重。比如这一问题在分析那些军转民计划中尤其值得关注。

4．纵向分配冲突与作为策略困境解决途径的非正规约束的出现

在国家权力的重新分配和界定过程中，不同级次的政府之间的关系当然具有非常决定性的意义。政府竞争这一分析范式原则上假设，地方政府追求自身的目标，而且能够为实现目标部分自行设计其可能的行动空间。由于存在这样的行动，在中国和俄罗斯两国内，在对调节纵向关系的正式法律规则和调节部分自主的行为主体间冲突的非正式游戏规则之间出现了一个明显的差别。因此，对两国的比较研究的出发点绝对不能只是联邦制国家俄罗斯和单一制国家中国两者之间的、无疑十分重要的宪制上的不同。应该看到，只有存在一个有效运行的法律判决和执行制度的前提下，也就是说在存在判决是否违宪并强制执行的的司法权的前提下，才可以认定正式的宪法规则已经规定和反映了宪制的实际情况。而在两个国家都还几乎或者根本就未能做到这一点[36]。但这也意味着，当对有关正式法规的理解出现分歧的时候，人们总是必须通过政治途径来加以解决。因此我们讨论的问题就变为，这些解决冲突的政治机制最终是如何导致各种非正式规则的产生，而且这些非正式规则在长期发生作用以后可能又会造成正式制度安排的变化，而这些变化结果又往往并不是各参与方有意直接安排的[37]。
在两个国家内，纵向关系构成讨价还价的谈判系统，上下级行为主体都明显倾向于采取对每一件事逐个作出规定和调节的做法[38]。实际上，在分配财政资源方面根本不存在有约束力的法律规定。也就是说，我们在这里遇到的是一种无与伦比的政府竞争领域，在其中还存在着一种地方政府之间的直接的横向竞争。[39]不过，在俄罗斯，这一维度的竞争会由于以下原因更为显着和突出，那就是，联邦制结构虽然不允许、但却能够容忍那些联邦主体自主地修改宪法。在中国，学界对这一问题的讨论只是停留在各地政府以非正式的方式侵占一些权限的层面上(“地方主义”)，因为各地方没有可能自主地正式修改宪法。
有关纵向竞争的实证研究单单由于缺乏可靠数据就已变得非常困难，因为必须承认，在中国和俄罗斯，有关法律虽然规定了某种方式的资源分配，但同时最终分配却是中央政府并不透明的拨款操作的结果[40]。此外，在讨论两国财政收入状况时，绝对不应忘记，中国和俄罗斯中央政府都积极将许多任务下放到地方层次，从而大大增加了迫使地方政府调整财政收支的压力。这意味着那些财政措施是以复杂的动机状态和激励结构为特征的：
－一方面所有参与者都必须为自己攫取尽可能多的财政收入，从而能够在新一轮讨价还价中占据相对有利的地位和掌握足够的“谈判资本”。当这样的策略还不足以保证自身的利益，他们就会在博弈中积极要求得到其他的实物资产价值或者其他的权利来替代对财政资源的索取，也就是说，这样就出现一种多维度的、各种复杂政治权利和义务之间的交换[41]。
－另一方面，财政收入的分配当然也是由实际需要所决定的，这些实际需要首先是由于各地区不同的体制转型结果和各地政府的财政状况相应的不平衡而出现的。这些需要又大大增强了中央政府的权力地位，因为对许多地方来说，中央政府是财政拨款的唯一来源。
－最后，所有的参与者在谈判过程中都面临着信息不对称和非共时性问题，因为各地政府财政状况的改善，虽然可能提高了它们相对于中央政府的谈判权力，但同时也会使得中央政府改变对这些地方的行为方式[42]。
正是上述这些策略上的相互依存关系，最终使得有关中国和俄罗斯的国家统一局面将会崩溃的种种预测不能成为现实。事实上，前苏联的解体已经重新激活了民族之间的裂痕并使得在俄罗斯联邦产生了一种民族－政治结构，这样的结构的均质程度类似于中国的情况。加入这一联邦的各联邦主体实际上并没有威胁退出该联邦的地位，因为这一举动等同于退出者要放弃中央政府所提供的各种资源。如果谈判过程甚至允许各地方满足各自的偏好，那么退出的好处将更加减少，这在俄罗斯非常明显[43]。上面提到，中国在九十年代前期进行过一场讨论，其中有个论点是，为了增大各省份对中央政府的依附性，中央政府应该有效增大中央控制的财政再分配份额。这一论点确实发挥过作用。不过，这一论点等同于中央政府所支配的所有其他资源的消隐，这样中央政府的地位就显得过于薄弱。这同样也尤