人口老龄化视角下意定监护监督制度的不足及完善.pdf

自2000年以来，中国开始步入老龄化社会，直到2020年底，中国老年人口比例已增长了8.4个百分点，当前的人口老龄化形势已十分严峻。根据国家统计局发布的第七次全国人口普查公报可知，2020年，大陆地区60岁及以上的老年人口总量为2.64亿人，已占到总人口的18.7，相较于2010年的第六次全国人口普查结果，2020年我国的老年人比例升高了5.4个百分点1，增长速度明显高于“五人普”至“六人普”时期。上述数据表明我国人口老龄化进程正在加速，与此同时，我们也不可忽视人口老龄化所带来的一系列老龄化社会问题，其中比较突出的便是当老年人丧失或部分丧失行为能力后的赡养问题。在此社会背景下，意定监护制度在实际运用中所暴露的缺陷及弥补方案，将成为后民法典 时代所要厘清的重点问题。1意定监护制度概述由于我国老年人口基数较大，存在着较为复杂的家庭关系情况，且随着国际人权观念的不断深化2，国家也应尽可能地关注老年人自身的想法，给予老年人在监护问题上更多的自主性。相较于传统的法定监护制度，意定监护制度更能满足多元化的养老需求，后者也成为新时期解决老年群体监护问题的新选择。我国意定监护制度的具体概念主要规定于 民法典 第33条中，在监护人的选任方面，一定程度上突破了法定监护的规定，可与意向担任监护人的主体以书面的形式确定自身的监护人。具体可概括为意定监护主体和意定监护协议两方面，在主体方面，意定监护制度中的监护人范围被扩大化，不再局限于指定的主体范围与顺序。且意定监护制度中被监护人具有较大的能动性，即处于自身民事行为能力与日常民事事务相适应的状态时，可以根据自身意愿确定合适的意定监护人并达成意定监护协议，从而最终确定意定监护关系。意定监护人的选任充分尊重了被监护人的自主决定权，也更加符合国家人权保障的理念；在意定监护协议方面，以尊重双方的真实意思表示为基础，由意定监护主体双方共同拟定协议内容，主要包括双方的基本信息以及监护权限的范围。但意定监护协议的生效时间排除了当事人的约定，而是由法律直接规定。意定监护制度是适应我国人口老龄化社会背景的制度响应，也是顺应全球监护制度改革的关键所在，当前我国的法定监护制度对被监护人的自治权限还有所限制。而世界性的监护制度改革，以自治式的意定监护为主，更加尊重被监护人自由选择监护人的个人意志3。立足于我国当前意定监护制度的适用现状，进一步完善意定监护监督制度是应对国内外双重要求的积极举措。2我国意定监护监督制度的不足随着民事法律的更迭变化，特别在 民法典 颁布实施之后，我国民事法律体系不断完善。在中国人口老龄化的大环境下，聚焦涉及老年群体的监护赡养社会问题的民事法律制度，意定监护法律制度再次引发大众热议。这一制度在 民法典 中虽有迹可循，但意定监护制度的监督问题还未得到妥善解决，特别在法律层面，意定监护监督内容的断层化、监督收稿日期：2021-12-16作者简介：刘显（1997），男，安徽宿州人，贵州师范大学法学院硕士研究生，研究方向为民商法学；贺银花（1979），女，湖南邵阳人，贵州师范大学法学院副教授，博士，硕士生导师，研究方向为国际经济法、国际环境法。Journal of Chizhou University2023年4月 第37卷 第2期Apr.2023 Vol.37 No.2DOI：10.13420/ki.jczu.2023.02.008人口老龄化视角下意定监护监督制度的不足及完善刘显，贺银花（贵州师范大学 法学院，贵州 贵阳 550000）摘要随着我国人口老龄化进程的不断加快，老龄化所带来的社会问题也变得不容忽视，与此对应的法律制度需积极回应老龄化社会的新需求，即老年群体的监护赡养问题。而意定监护制度作为应对人口老龄化社会问题的有效法律制度，已经初具雏形。但与意定监护相配套的监督制度还处于相对空白的状态，这无异于将意定监护中本人的利益暴露在外，排除特定的家庭因素，国家、社会亟须解决老年群体的监护赡养问题，因而在法律层面完善我国意定监护监督制度已刻不容缓。关键词人口老龄化；意定监护监督制度；赡养中图分类号D923文献标识码A文章编号1674-1102（2023）02-0033-05池州学院学报第37卷主体的模糊化以及监督意识淡薄化的问题尤为突出，需要更优的制度设计来弥补监督制度上的不足。2.1监督内容断层化2.1.1断层化现状 民法典 并未将意定监护监督与一般的监护监督制度区分开来，而是用一般监护的监督规定来暂时应用于意定监护制度，显然在法律制度的细化上还需要进行更深一步的探索。具体到监护立法的相关内容，意定监护监督内容的法律规定还存在断层化问题，即制度前期与中期的监督内容缺失。从我国 老年权益保障法 民法通则民法总则，再到 民法典 的实施，其中对于意定监护制度的有关法律规定并未进行细化处理，且存在意定监护监督制度所涉及的法律依据缺失的情况。尽管存在涉及一般监护制度的监督法律条款，比如 民法典 第36条的内容，规定了申请撤销监护人资格的相关主体，并对所涉主体作出了具体解释。但规定过于笼统，且监督内容局限在制度后期，对于被监护人的保护往往停留在事后救济，无法在源头解除监护危机，进而使得意定监护制度的具体应用效果不佳，只能暂时起到监督依据的作用。民法典 第36条是目前我国意定监护监督制度的唯一依据，但从一项制度的完整监督环节来看，至少应包括制度前期、制度中期、制度后期三个方面。而第36条仅仅只对监护人损害被监护人利益之后做出有关规定，使得整个监督环节缺少了对前期、中期两个环节的监督内容，即意定监护人是否可以胜任以及监护协议是否有效履行的问题。对意定监护人无法形成有效的监督环境，进而对被监护人授予监护人的具体监护权限无从监督4，对被监护人相关权益的保护缺乏针对性。当启用 民法典 第36条的有关规定时，会因保护不及时而使得意定监护监督制度形同虚设，这也是我国意定监护监督制度不成体系、不成系统的重要体现。2.1.2监督前期与中期的内容缺失对于前期监督内容，主要针对意定监护人的选任以及意定监护协议的拟定情况。当意定监护制度适用于老年群体时，能否有效完成监护选任工作，很大程度上影响了意定监护人对老年群体的监护赡养工作的完成度。特别当被监护人确定意定监护人的人员选择时，及时审查被监护人的行为能力状态是保证意定被监护人做出适格选择的前提条件。在当前意定监护监督内容的法律规定中，还缺少对意定监护人的选任、意定监护人资格信息的审查以及意定监护人被选任时，本人状况审查的有关规定；基于中国人口的老龄化现状，意定监护的发展适用有着巨大潜力，而意定监护协议的条款确定问题是规范意定监护制度适用秩序的重要内容。但在意定监护协议内容的拟定上，还缺少监护协议的一般性规范与特殊性规范条款，以及对监护协议条款的量化监督标准。而对于中期监督内容，应是对监护人履行监护协议内容的监督。协议确立后监护人工作内容的监督法律规定处于空白状态。特别对于具体的监护行为，应规定相应的惩戒性条款，从而约束意定监护人的日常监护行为，从而避免监护权利滥用问题的发生。针对此点，需要在日后的相关法律中进行细化说明；且对意定监护人违反监护协议之后的解决办法，还需要在原有的法律规定的基础上进行补充。然而在 民法典 中并未增加相应的内容，导致意定监护监督制度在监督内容上存在巨大缺口，这就要求在今后立法或者司法解释中应做好后续的完善工作。在当前社会人口老龄化的大背景之下，老龄群体的养老监护问题理应得到重视，老人的监护权益也应得到充分保护，同时也意味着监督内容断层化这一问题亟需得到解决。2.2监督主体模糊化长久以来，意定监护制度在我国处于补充地位，法定监护制度处于主体地位。但随着社会发展，社会家庭关系趋于复杂化，同性婚姻、丁克婚姻等当代新婚姻思想与观念又使得我国人口老龄化问题进一步加剧。法定监护制度已不足以解决当前的养老新问题，意定监护的制度价值得以凸显，意定监护制度的实践应用逐步增加。但纵观整个意定监护监督制度，还存在监督主体模糊化的问题，即在意定监护过程的各个阶段缺少相应的监督主体，需要在完善监督制度的过程中加以明晰特定监督主体。具体来看，在制度前期，大多具有意定监护意愿的老人对监护人的选任缺乏全面的了解，无法形成一个相对系统、完整的意定监护人的调查报告。在实践中，往往因为对于监护人选任存在问题，从而影响了整个意定监护过程的顺利进行，因此需要足够专业且权威的机构帮助老人进行监督意定监护人的选任工作。更重要的是，当开始进入到监护协议的拟定阶段，大多数老人由于缺乏专业知识，对监护协议的内容往往也需要依靠专业的机构进行及时有效的监督；在制度中期，由于协议的内容条款已经生效，被监护人行为能力处于不利状态，此时被监护人很难对监护行为进行有效的监督，对于监护人是否依约履行了协议内容，此时就需要特定且定期的监督举措；而在制度后期，如何得当的保护被监护人的相关权益也应得到妥当解决，即申34请撤销监护权的主体以及被监护人后续的监护工作都成了意定监护制度在实际操作中的难点所在。虽然 民法典 第36条，有对申请撤销监护人的人员的相关规定，并设置民政部门作为兜底主体，但总体来说，监督主体的设置过于泛化，使得监护监督流于形式5。在意定监护制度的现实应用中，特定的监督主体可充分发挥主体能动性，细化自身的监督内容与职责，从而避免产生各监督主体“踢皮球”的尴尬问题。2.3监督意识淡薄化意定监护制度虽形成于 老年人权益保障法，直到 民法典 的颁布实施，这一制度仍存在于我国的民法体系之中，但意定监护制度并未在长久以来的法律更迭中得到重视发展，在法律层面暴露出监督内容与监督主体两方面的缺陷。除此之外，意定监护制度的实践应用较少，导致人们对这一制度的认识也不够充分，进而产生了被监护人监督意识淡薄的问题，即缺少设置意定监护监督人的法律意识。以亲缘关系为基础的法定监护制度依然在我国监护制度中占据主体地位，亲属关系的远近影响着法定监护中最有利于被监护人利益的监护顺位判断6，这也在很大程度上影响了意定监护当事人对于监护人的选择。特别对于老龄群体来说，受到传统家庭监护思想的影响，意定监护人的选择大多基于亲属关系而得以确定。且基于实务经验，意定监护制度中双方信任关系的维护成为大多当事人不愿设置监护监督人的原因，究其原因在于担心信任关系破损所导致的亲情关系破裂7。但在意定监护制度的实际运用中：（1）意定监护制度的运行前期，意定监护人的选任与监护协议的拟定工作都需要合适的监督人进行监督工作，意定监护人的背景调查与监护协议具体条款的确定都是被监护人难以进行的工作内容，对于老龄群体来说更是心有余而力不足。（2）意定监护制度的运行中期，当监护人开始履行意定监护协议时，由于被监护人处于行为能力受损状态，已无法有效监督监护人的职责履行，加上意定监护人的履约行为缺少外部行为监督机制，此时，被监护人的利益也处于极大的监护风险之中。（3）意定监护制度的运行后期，当被监护人的合法权益受到损害时，由于当前申请撤销监护人的监督主体法律规定过于泛化，还需要更为专门化的监督人设置。因此，被监护人的监督意识亟须得到提高，通过增强被监护人设置意定监护监督人的法律意识，从而避免意定监护制度在实际运用中的监护危机。3意定监护监督制度的完善路径基于我国意定监护制度在监督内容、监督主体、监督意识三方面的问题凸显，可见整个监护监督过程还存在诸多不足之处。使得意定监护人的监护权滥用问题也被进一步放大，被监护人的合法权益不能得到及时有效的保障。因此，需结合监护内容断层化、监督主体模糊化以及监督意识淡薄化的应用难题，通过确立全过程的意定监护监督内容、设立明确化的意定监护监督主体以及培育意定被监护人的监督意识，得以完善我国的意定监护监督制度。3.1确立全过程的意定监护监督内容当前我国在意定监护监督内容方面的法律规定呈现出断层化的特点，即在法律规定上，缺乏对监督内容的事前与事中的具体法律规范。且在意定监护监督内容的事后阶段也局限在一般监护的法律规定，新的法律规定或者法律解释需要对意定监护监督的内容进行补充完善，确立全过程的意定监护监督内容，可弥补当前监督内容断层化的不足。特别以意定监护协议的履行为时间节点，可划分为监护协议履行前的事前阶段，即主要包括意定监护人的选任、意定监护协议的拟定。与监护协议履行中的事中阶段，即监护人对意定监护协议的履行期间。基于对监督内容的事前与事中划分状况，在立法层面，应在立法上补充制度前期与中期的监督内容规定，细化具体的操作流程，如对于意定监护人的选任问题，应在法律规定上明确监护人基本的民事行为能力与民事权利能力的条件要求，并在资格规定中排除刑事犯罪的过往史，从而符合最有利于被监护人原则的监护立法本意；对于意定监护协议的制定问题，随着老龄人口的逐年递增，意定监护的需求也不断扩大，此时，应在立法层面参考民法典 关于格式合同的规定，可最大程度的规范意定监护制度的管理秩序，从而满足老龄化社会的制度需求。由于老年群体在订立意定监护协议时处于劣势地位，依据 民法典 第496条规定，意定监护协议的双方主体可在秉持公平原则的基础上，初步认定意定监护人与被监护人之间的权利与义务，使得意定监护人与被监护人之间的优劣地位得以平衡。并结合 民法典 第497条规定，在立法层面附加意定监护协议无效的条款规定，特别是意定监护人以欺诈、胁迫、恶意串通的手段订立合同，使得被监护人的相关权益受到侵害，因而借助格式合同无效的条款依据，可最大程度地挽回被监护人所遭受的损失；对于意定监护协议的履行问题，在立法刘显，贺银花：人口老龄化视角下意定监护监督制度的不足及完善第2期35池州学院学报第37卷上需进一步规范与意定监护协议相匹配的惩戒条款，尤其对于意定监护协议中关于意定监护人的基础性行为条款与协议无效性条款，相比当前 民法典 第36条所规定的事后单一型监督方式，应通过补充、细化监督的前中期法律规范，将监护危机扼杀于制度之始。并针对监督主体做出督促性条款，使得监督主体在监督意定监护协议的具体履行上有法可依、有法必依。3.2设立明确的意定监护监督主体3.2.1确立公证机构的事前与事中的主要监督地位对于公证机构在意定监护制度中的监督地位，是建立在我国当前意定监护实践的基础之上的。就公证机构本身而言，其监督地位具有当然的可行性，在专业性上，一方面，公证机构的从业人员具有系统的知识储备，面对意定监护人的选任以及意定监护协议的制定、审查等准备工作，由公证机构进行此项工作8，可以更好地帮助意定被监护人解决相应的法律问题。另一方面，公证机构有着充分的公证实践经验，在意定监护制度中发挥其监督职能更加合适。在权威性上，公证机构具有法定性与非营利性的性质，表明了公证机构及工作人员以公信力作为执业基础，民众在公证机构进行公证事宜也以法律信用作为基础。且中国的公证机构由行政机关转化而来，其权力来源的转变具有正当性特点9。因此，以公证机关作为意定监护的监督机关可以在社会大众中提高社会接受度。具体到意定监护的事前监督，即公证机构对意定监护人的选任、意定监护协议的制定情况的监督。更重要的是，公证机构可以起到登记意定监护的作用，公证机构通过对意定监护主体达成的意定监护协议进行登记备案，为之后法院的保障工作提供相关证据。而对于意定监护的事中监督，即公证机构对监护人履行协议情况的监督，不同于一般的合同，意定监护协议的履行监督具有特殊性。一般的双方达成合意而形成的合同，合同相对方都可对合同的履行情况进行监督，而意定监护的生效时间与意定监护协议的形成时间具有区分性。当协议相对人履行已订立的监护协议时，监护委托人的民事行为能力通常已无法满足日常民事事务的需求，被监护人也已无法对监护协议相对人的协议履行行为进行有效监督。此时，公证机关对监护人的协议履行状况进行合理监督就显得尤为重要10，且基于中国当前监护制度的实践工作，此时如果缺少有效的第三方监督机制，那么很大程度上就会出现意定监护人怠于履行义务或者违反协议义务的行为，被监护人的相关权益也将受到威胁。需要明确的是，确立公证机构在事前、事中的监督地位并非放弃有关自然人、法人或其他组织的监督作用，而是要使公证机关发挥主要监督作用。在此方面，认同吴国平教授与张舒彤律师的观点，其他机关或组织诸如村委会、居委会、学校等，还应积极发挥监督协作的作用，利用各自的优势共同维护意定被监护人的相关利益11。因此，以公证机构作为意定监护制度的事前与事中的监督主体，符合公证机构在当前社会环境下的工作定位，是对意定监护监督制度的一种新的尝试与探索。3.2.2确立法院的事后的辅助监督地位意定监护制度的事后阶段既涵盖了监护协议签订后的效力认定工作，也包括协议相对人的行为认定工作。前者是指意定协议订立后，公证机构将已登记的意定监护协议以及有关监护当事人的材料送达法院，或通过全国公证统一信息管理平台与法院进行对接12，再由法院对意定监护协议的效力加以判断并确认意定监护的生效与否。对于意定监护协议效力的认定工作，法院应开通快速通道，尽可能地节约司法资源，提高协议认定工作的效率；后者是指监护人怠于履行或违反意定监护协议内容时，那么撤销监护人监督资格的情况将由法院负责。首先，当意定监护人还未违反意定监护协议的行为规范时，法院可以在监护人履约过程中对意定监护人的具体监护行为提出合理化建议13，从而避免产生损害被监护人合法权益的监护危机。其次，由于民事诉讼案件的“不告不理”的法院判案原则，当意定监护人触及被监护人的权益底线时，可以由公证机构或者其委托的专业监督人员负责撤销意定监护人监护资格的申请事项，避免出现 民法典 第36条规定中，因监督主体泛化而使得被监护人处于“无人看管”状态，并提交监督监护人时期收集的意定监护人怠于或违反监护协议的有关证据，做到公证机构与法院之间证据材料的高度互通性。3.3培育意定被监护人的监督意识在全过程的监督内容得以确立与明确化的监督主体得以设立的基础上，应当进一步培育意定被监护人的监督法律意识，做到在思想层面消除意定被监护人的传统监护思维顾虑，帮助被监护人在意定监护制度的实际运行中强化监督意识，从而及时、有效地维护自身合法权益。具体到培育意定被监护人监督意识的宣传工作上，可从宣传内容与宣传主体两方面进行考量。在宣传内容上，应当倡导意定监护监督人的设立，破除法定监护制度以亲缘关系为纽带，并排斥监护36监督人的固有监护思维，促进老年群体理解意定监护制度中监督人的设置必要性，从根源上打消老年群体设置监护监督人的思想顾虑；在宣传主体上，以各地民政局为牵头主体，局内老龄办部门具体参与落实宣传工作，可制定相应的意定监护监督意识培育的宣传计划，针对老龄主体，定期进行在监护过程中是否设立监督人的优劣势宣传，在各地区营造老龄群体善于、敢于维护自身权益的监督意识氛围，达到提升老年群体监督意识的目的。而具体到各地区进行监护监督意识宣传的力度、频率，还需基于地区老龄群体本身的思想先进程度、监护需求程度等因素具体考量，从而实现意定监护中监督人设立宣传的最优设计，避免老年群体因缺少必要的监护监督人而陷入不必要的监护风险之中。4结语基于我国人口老龄化速度不断加快的现状，老年群体的养老问题不再仅靠传统监护制度而能得以解决，更复杂的社会与家庭关系要求意定监护制度的引入与完善。当前意定监护制度的应用实践反映了监督内容、监督主体及监督意识三方面的不足之处，意定监护监督制度的法律漏洞也使得被监护人陷入监护危机之中。因而完善与意定监护制度相配套的意定监护监督制度具有相当程度的紧迫性与必要性，从而弥补制度缺陷，维护老年群体的相关权益。通过确立全过程的意定监护监督内容、设立明确的意定监护监督主体以及培育意定被监护人的监督意识，达到完善我国意定监护监督制度的目的，从而保证意定监护制度的顺利运行，以期在后 民法典 时代，国家与社会积极发挥主体能动性，使得意定监护制度在我国当前社会背景下发挥更大的作用。参考文献：1瞿振武.新时代高质量发展的人口机遇和挑战/第七次全国人口普查公报解读N.经济日报，2021-05-12（02）.2李霞.成年监护制度的现代转向J.中国法学，2015（2）:199-219.3杨立新.我国 民法总则 成年监护制度改革之得失J.贵州省党校学报，2017（3）:23-29.4米婷.实务中的意定监护问题及其改进J.人民论坛 学术前沿，2020（20）:132-135.5林丽燕.老龄化背景下成年意定监护的监督问题研究D.福建：福建农林大学法学院，2020:1-57.6王玮玲，李霞.论双重属性下意定监护人的确立规则J.南京社会科学，2021（10）:100-107.7睿博律师团队.民法典 背景下意定监护监督问题研究EB/OL.（2021-08-05）2022-01-03.https:/