县农村居民点用地新型管理模式调查报告样本.doc

走农村居民点集约用地之路
——山东省平原县农村居民点用地新型管理模式调查汇报
高红 骆伟
在大力推行科学发展、可连续发展，建设资源节省型社会今天，农村居民点土地利用粗放问题正在逐步引发各级政府和相关部门关注。以来，平原县主动探索和实践，逐步形成了一套农村居民点用地管理新型模式，有力地促进了农村集体土地节省、集约利用，其中部分做法和经验值得推广。
一、平原县农村居民点用地新型管理模式产生背景
平原县地处鲁西北黄河冲击平原、山东省西北部，辖区内共有13个乡镇、街区，876个村庄，总面积1047平方公里，总人口44.7万，其中农业人口约37万人，占总人口83%；农村居民点占地面积9568.9公顷，占土地总面积9%。
初，根据市、县两级政府相关开展农村宅基地专题集中整改工作布署，平原县国土资源局会同乡镇就农村居民点用地使用和管理情况进行了调查，经过调查发觉农村居民点用地粗放利用现象极其严重，土地利用潜力巨大：
1、闲置土地比重大：平原县农村人口人均居民点用地面积达258.62平方米，是国家要求标准(人均用地150平方米)1.72倍，经调查全县共有宅基地12多处，占地面积3667公顷，仅占居民点用地总面积38%。
2、宅基地面积普遍超标：宅基地处均面积300平方米，是《山东省实施〈中国土地管理法〉措施》要求最高标准（每处264平方米）1.14倍；
3、“一户多宅”率较高：经过对全县10个乡镇100个村庄调查，共有宅基地17262处，其中属于“一户多宅”为1256处，占宅基地总处数7.3%。
经粗略统计全县居民点内闲散地、农宅超面积、“一户多宅”三项累计面积约为公顷，是现在宅基地年批放量15倍，假如搞好村庄内部挖潜，可避免村庄外延，节省大量可耕地。同时，土地利用粗放也带来一系列社会问题，如空闲地少数人占有，使多数符合条件需要宅基户无法安排；或是安排后，引发农户之间纠纷；残垣断壁得不到清理，村庄建设杂乱无章；“空心村”现象普遍存在，村庄规模扩大，占用了大量耕地，土地资源浪费严重等等。
经过调查、分析和算帐对比，平原县国土资源管理人员深刻认识到，新形势下对农村居民点用地管理，不能只停留在只管好宅基地审批层次，而应把视角放到对农村居民点全方位统筹管理角度，把做好居民点内部挖潜、发挥其最大利用效益作为目前工作重中之重。在国土资源局提议下，县政府统一指挥，相关部门、乡村基层组织主动参与，自以来，该县从试点到全方面运行，一个新型农村居民点用地管理模式逐步在农村铺开、被农户接收。
二、新型管理模式关键做法
1、对居民点内多种土地利用类型建档造册，以规范管理促土地节省、集约利用。以前，国土部门只对每宗宅基地进行审批、登记，也就是说平原县只有38%居民点用地有档可查，而其它土地利用情况游离于依法管理之外，肯定造成一些村民乱枪滥占、村庄建设杂乱无章。多年来，农村宅基地纠纷引发上访数量呈上升趋势，其中一个关键原因就是空闲地被少数人占有，使多数符合条件需要宅基农户无法安排，或是安排后，引发农户之间纠纷。平原县在全方面调查基础上，对村内宅基地、闲散地等各土地利用类型建档立册，并合理划分功效区，按计划、按计划审批，杜绝了对村内集体土地你争我抢混乱局面，以规范管理促土地节省、集约利用。
2、对多占宅基地实施有偿使用，以促进农民节省、集约使用土地意识和行为。农民节省、集约使用宅基地是农村居民点用地节省、集约利用关键所在。长久以来，农村宅基地无偿使用，多占少占全部不交钱，成为农村居民多占宅基地、宅基地使用率低下、闲置宅基难以盘活情况内部驱动力。《土地管理法》第77条第2款要求，“超出省、自治区、直辖市要求标准，多占土地以非法占用土地论处”。超标准使用农宅用地，本身就是一个“非法占地”行为，应受到“退还非法占用土地，限期拆除在非法占用土地上新建房屋”，将超占部分土地退回集体处罚。但考虑到拆除、收回难度大，平原县以合适收取超占有偿使用费作为一个管理方法。经过对 “一户多宅”、宅基地超面积部分实施有偿使用，逐步使农民认识到自己依法应该无偿享受宅基地面积是多少，引导农户自觉退出闲置不用多出宅基地，自觉按同意位置和面积使用土地。如腰站镇共45个村，村民自愿退出“一户多宅”宅基地229处。
3、对村内闲散地管理方法公开透明，以市场手段优化配置土地资源。平原县对村内闲散地管理方法实施“三公开”：一是公开“家底”，即把本村闲散地面积、位置、计划用途等“家底”向村民张榜公告；二是公开计划，即把当年拟发包闲散地具体情况向村民张榜公告；三是公开发包，以价高者得标准选定承包人，并和其签署土地承包协议，将公开发包结果张榜公告。经过对村内闲散地公开管理，有利地调动了农民资金和力量，将过去闲置土地资源重新优化配置，形成了新生产力。
4、承包费和超占费专户储存，取之于民用之于民。建立健全村级财务管理制度，严格实施“两级管帐，一级管钱”制度。村级组织收取承包费和超占费专户储存，交乡(镇、街道办事处)经管站代管,该资金专题用于村级公共事业、公益事业建设，村级组织使用该资金，需要经过村民代表会议研究经过，并向乡级政府申请，资金使用情况要在村内张榜公告。
5、明确职责、分级管理，关键是发挥村级组织自治作用。农村居民点用地管理包含面积范围大、使用对象众多、情况复杂，只依靠主管部门力量，势必造成管理不到位情况。平原县新型管理模式短时间内能在全县推行，关键是充足发挥了村民自治作用。在整个模式运行中，县政府负责使用权审批、国土资源部门负责技术指导和使用权报批、登记；乡级政府负责计划选址、放线、审核、承包费和超占费管理；而重头戏在村级组织，具体负责对本村闲散地、超面积农宅、“一户多宅”等土地利用类型调查、测量、登记造册，拟批放宅基地审查、公告，闲散地整改方案确实定、公开发包和承包费收取，确定超占宅基地有偿使用费标准和超占费收取，确定对承包费和超占费使用。取消农业税后，多数村集体没有一点收入，集体经济为“空壳村”，因为该管理方法有效地处理了村集体公共经费不足需要，有效地调动了村级组织参与管理主动性，使农村居民点用地管理行政效能大大提升。
三、新型管理模式工作成效
1、截至9月底，农村居民点用地新型管理模式已在88.7%村庄全方面推行，共清理、收回闲散地1509.87公顷，为土地置换预留出后备资源。经过开展农村建设用地降低和城镇建设用地增加挂钩工作，将收回闲散地中集中成片开垦为耕地，可为城市发展提供建设用地空间。
2、遏制了长久以来农村居民点连续性外延、侵占耕地现象，“空心村”将逐步填实。经过闲散宅基地集中整改，可在空闲宅基上按计划安排符合条件村民建房，杜绝了因在村内空闲宅基不能安排，不得不到村外可耕地建房现象，切实保护了耕地。如桃园办事处周寨村，共收回闲散地30亩，清除树木7000余株，清理多种废旧建筑物30余处，使25家急需建房户得到了安置。据统计，全县每十二个月批放宅基约5000处，如按每处标准面积264平方米计算，整年需要宅基地约132公顷，清理、收回闲散地是现在年宅基地审批量11倍。
2、农村经济得到了大发展。很多村庄利用收回土地发展养殖和民营经济，效果显著，如坊子乡大蔡村,收回空闲地100余亩，建起了两个高标准种鸡养殖小区,全自动化喂养，总投资450万元，共养种蛋鸡11万只。
3、村容村貌大有改观，农村居民生产生活条件得到显著改善。如腰站镇王双堂村将村内420处猪圈全部拆除，全村收回闲散宅在地52亩，收取闲散宅基承包费20万元，硬化了1500米长两条大街，处理了近50年遗留问题；东韩村结合村内清理，投资7万元新修排水沟400多米，达成了路敞洁净效果。
4、增加了村级公共积累，在很大程度上处理了村庄公益事业资金缺乏难题，缓解了村级组织想干事又没钱尴尬局面。如龙门办事处堤下王村，收回闲散地361亩，收取承包金10万余元，在收回一块12亩空闲地上建起了一个钟表厂，利用26亩空闲地建起一个养殖小区。
5、经过集中整改，切实落实了土地公有制，刹住了少数村干部和村民私自买卖宅基地歪风。闲散宅基地集中整改搞得好村，降低了宅基纠纷和干群矛盾，促进了农村社会安定。
6、民主管理制度逐步健全完善。在清理整改过程中，深入完善了村民代表议事会制度和民主管理制度，经过张榜公告、村务公开、民主决议、民主理财，充足调动了群众参与主动性，促进了农村集体经济组织基层民主建设，对推进全县整体工作提供了强大动力。
四、推行新型管理模式关键经验
平原县农村居民点用地新型管理模式推行，是一项政策性强、情况复杂、包含37万农民切身利益攻坚战。该县在新型管理模式运行过程中，在三个关键步骤上真正做到了“无震荡”，即拆除违规房屋无震荡，清理乱种树木无震荡，拍卖闲散土地无震荡，积累了部分成功经验。
1、领导重视、支持是关键。平原县国土资源局在充足调研基础上，专门向县委县政府领导班子汇报，得到县委县政府领导高度重视，召开了全县闲散宅基地清理整改工作会议，县长作了关键讲话；县政府出台了《平原县加强农村宅基地及闲散地管理要求》，为使该要求符合政策法律、便于具体操作，县政府前后召开三次县长办公会，听取相关部门意见和提议，进行修改、充实和完善；为确保工作开展得扎实有效，县政府前后两次召开现场会，采取现场参观、经典引路方法，力促该项工作；同时为了激励优异鞭策后进，县政府每个月通报一次全县13个乡镇街区工作进展情况，形成了比学赶超良好局面。
2、强化宣传，统一思想。思想是行动先导，没有统一思想，便没有统一行动。各级政府首先从抓宣传统一思想入手，采取多个形式，营造浓厚社会气氛。经过宣传，表明县乡两级党委、政府果断做好农村居民点用地管理决心和态度；经过宣传，教育各级干部乘全县统一运行农村居民点管理模式之东风，借势而为，抢机而行；经过宣传，教育广大群众认清形势，配合工作。在宣传形势上，关键是开好“三个会”，落实“四项舆论方法”。“三个会”是指镇开好村组干部和包村工作组动员会议，全方面安排布署；各村召开干部会，统一思想，因村制宜制订方案；召开党员、群众代表会，讨论、研究落实方案具体措施。“四项舆论方法”：一是出动宣传车，各乡镇分别安排1-2辆宣传车，各村逐一巡回宣传；二是结合县政府出台《相关加强农村宅基地及闲散地管理要求》，印制明白纸，逐户发放；三是村村张贴口号，每村不少于5条；四是统一录制宣传磁带，各村利用广播，在早、中、晚三次进行播放。经过宣传，营造了开展新型管理模式浓厚气氛，坚定了干部决心，赢得了群众民心。
3、部门联动、各负其责。县乡两级分别成立了农村闲散宅基地清理整改工作领导小组，县长、乡镇长、街区主任分别担任两级领导小组组长，国土局、建设局、林业局、公安局等相关部门责任人为组员，形成统一领导、亲密配合，齐抓共管工作机制。国土、建设、林业、公安等部门全力配合，针对各村出现问题，当场处理、现场处理，主动宣传相关法律法规和方针、政策，做到有章可循，有法可依，有条不紊。
4、党员干部带头。在处理树木和房屋拆迁工作中，机关干部、村班子组员和党员自己带头搞好配合，并主动做自己亲属、亲戚思想工作。比如腰站镇东咸村村委会副主任咸立奎带头拆除自己五间房屋，并主动做其它人员工作，有效地促进了工作开展。各村类似事例不胜枚举。
5、因村制宜，重视结合。在推行新模式过程中，切实做到“七个结合”。一是和落实村庄计划相结合,切实按村庄计划搞建设。二是和新农村建设相结合,深入清理三大堆，改善村容村貌，在沼气建设上充足利用闲散宅基地并给优惠政策。三是和养殖小区建设相结合，充足利用闲置场院、荒地，引导群众搞畜牧养殖小区和民营小区建设。四是和农村财务管理制度相结合，切实加强村管资金管理，真正把“两级管帐，一级管钱”制度落到实处。五是和农村民主政治管理相结合，建立健全村民代表会议制度，保障群众参与权、知情权和监督权。六是和打击农村邪恶势力相结合，对村内乱抢乱占，群众怨愤较大痞霸分子果断打击。七是和加强和改善干部队伍思想建设相结合，经过工作锻炼队伍，经过工作检验干部，主动造就一支干事创业农村干部队伍。经过做好结合文章，真正有效地促进了各项工作开展。
现在，平原模式中还存在一些不足，如闲散地利用水平还有待深入提升、发包土地复耕百分比极少等等，也还有很多方面需要深入思索、完善。但平原模式为我们盘活农村闲置土地资源开阔了思绪，展示了部分富有成效做法，积累了部分成功经验。期望各地全部行动起来，让荒地、废地、空地不再闲置，只有这么，才能确保社会主义新农村建设目标顺利实现，也才能确保农村社会经济连续、健康、协调地向前发展。

关键作者介绍：高红，女，1968年7月生人，河北清河人，工作单位德州市国土资源局，工程技术应用研究员，现关键从事农村宅基地管理工作。
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