新形势下基础设施投融资的逻辑和路径.pdf

投资金融Mar 3 2024CHINA GLOBAL BUSINESS MAR.2024 CHINA GLOBAL BUSINESS 21 基础设施是我国可持续发展的一项重要而又必要的工程，过去一直依靠平台融资、地方政府背书的方式来实现。随着我国政府投资体系的不断完善，对地方平台公司的财政职能逐步进行了剥离。在新的背景下，梳理我国基础设施建设项目的融资模式，并以此为依据，提出切实可行的政策优化建议及运作方式，为融资决策提供借鉴是非常关键的。针对新形势下基础设施投融资的逻辑和路径进行了研究分析。融资平台对提升国家基础设施投资能力、推动城市发展具有重要作用，但其运营与监管机制仍不完善，导致其面临较大的风险。建立多元化的渠道，建立可持续的银企关系，尝试新型的融资模式，加强市场监管系统等措施，让建筑业企业在进行融资的时候，能够立足于自身，找出最适合的融资方式。基础设施投融资的特点要想准确地把握其内涵，就必须了解基础设施投资的特征。由于基础设施自身的特点，以及公共服务价格形成的原因，我国基础设施投资的特点主要表现在以下几个方面。第一，基础设施投资是由政府直接负责的，其责任是有限的。基础设施作为公共物品，其所承载的公共服务是一种政府应负的责任与义务。不管是以市场为导向，还是以政府的直接出资，都属于政府的直接职责。随着城市化进程的加快，城市的基础设施得到了极大的发展。在我国，基础建设是关系到人们获得感的重要因素，因此，在基础建设投资方面，政府应该负起无限责任。第二，地方政府财权与事权上的不平衡，造成了政府在基础建设新形势下基础设施投融资的新形势下基础设施投融资的逻辑和路径逻辑和路径/文文 王彪王彪中国经贸CHINA GLOBAL BUSINESS22 中国经贸2024年3月中投资上的负担。在分税制改革之后，现在的共享税种基本上是由中央和地方各占一半，但是，在一个地区内，地方政府肩负着经济建设和发展的重任。基础设施是一个地区经济和社会发展的主要动力，一个地区要想获得更大的发展，就必然要对其进行投资。由于基础建设投资规模庞大，仅靠现有的财政收入是很难满足基础建设投资需求的，需要向外部借债。这种财权与事权之间的不平衡，是造成地方政府债务负担较重的原因。以前地方政府还能靠土地来解决债务问题，但自从中央明确提出房子是为了住而不是为了炒这一理念之后，地方政府就很难再依靠这种方式来解决债务问题。第三，基础设施公益性很强，但是大部分设施没有直接的补偿机制。除了极少几个需要付费的项目，大多数项目都是无偿开放给公众使用，并且没有对应的投入和收益机制。基础设施的公共属性很强，其的建设对于提升地区的生产、生活品质和改善环境起到了很大的作用，通常是依靠税收、土地出让金等手段来完成的。因为还没有制定出一套差异化的税制，所以只有在提高土地价值的前提下才能将其收回。在当前的土地政策下，政府只能从一次开发中获得收益，并不能享受到土地二次开发与物业增值所产生的收益。新形势下基础设施投融资的现状分析政府投融资平台定位不准确在建立地方政府投资平台时，必须面对其功能定位问题。当前各种类型的地方政府平台公司中，绝大部分都是以国有独投资金融Mar 3 2024CHINA GLOBAL BUSINESS MAR.2024 CHINA GLOBAL BUSINESS 23 资的方式建立的，这些平台公司的成立都有一个共同的目的，那就是为政府投资项目提供充足的资金。其中的矛盾有，一方面，由于投资周期较长，收益较低，甚至没有收益，很多基础设施都具有公共福利和半公共福利的特征，因此这些公共福利和公共福利都属于市场失效。为了实现公共服务功能，政府对这些基础设施进行建设与管理。我国地方政府建立投融资平台，其宗旨是为建设项目筹措资金，其性质应为非营利性质，追求社会利益最大化。另一方面，保护和增值是国有资产管理的根本原则。同时，按照国务院关于投资体制改革的决定和其他文件的要求，积极引进市场化的机制，以特许经营为手段，使政府投资发挥更大的作用。治理体系不完善在很多时候地方政府的投融资平台都是作为政府职能的延伸，所以，建立并不是以盈利为目标，而是以建设为目标，其往往会产生政企不分的现象，主要管理人员通常是由政府指派，或者是由政府官员兼任，往往缺少公司管理和资本运作的经验，其管理重点也没有放在经济效益上，绝大多数的政府融资平台都会出现严重亏损甚至资不抵债的情况。基础设施投资企业主要投融资模式PPPPPP是指通过特许经营的方式，由社会资本和政府联合开发的基础设施（或公有资产）项目，双方之间形成的一种合作关系。在特许经营协议中，对双方的权利和义务进行了明确，并将保证项目投资建设的目标能够顺利实现作为条件，达到合作双方都能获得比单独运营更高的收益。按照国家有关政策的要求，目前我国的PPP项目多以政府与企业合作的方式进行。通常情况下，为了确保公众利益的最大限度地发挥作用，通常都是由政府部门来确定指导价格和质量监督标准，企业可以承担设计、融资、施工、运营的整个过程，并且可以通过运营管理、提供服务等的收费来获得合理的投资收益。ABOABO模式一般指授权（Authorize）建设（Build）运营（Operate）模式，即政府将项目以授权的方式交由相关企业建设、运营，相关企业依授权履行业主职责，政府依据协议给予补贴，合作期满项目无偿移交给政府。这里的相关企业可以是政府融资平台，也可以引入社会资本。如果相关企业具有相应的建设、运营能力，则可直接承揽项目建设、运营，否则应按规定履行招标程序选定承包方。TOTTOT是“transfer-operate-transfer”的简写，指的是，政府将已经投入运营的基础设施A项目作为担保条件，在一段时间之内，将其移交给投资方，由投资方来负责对其进行经营管理，并收取费用。与此同时，政府还可以从投资方一次性获得一笔资金，用来进行基础设施项目B的建设。在约定的运营期结束之后，投资方再将项目A和项目B无条件移交给政府。TOT模式强调对各类资产的经营，要求各参与方对各类资产具有较强的经营能力。TODTOD是“transfer-operate-development”的缩写，意思是“公交引导下”的一种综合发展的方式。这种模式的核心是城际铁路、轻轨等轨道交通及公交巴士干线等，对周边的土地资源进行优化并综合利用，构建集商业、工作、文化、居住、教育等于一体的城区生活圈，使步行化城区得到充实，实现以公交站点为中心向周围辐射，从而达到城市综合功能的有机协调。以TOD为核心，重点是在交通基础设施周围的用地上进行综合化发展。资产证券化资产证券化又被称作ABS，也就是“asset-backed-securitization”的简称，其是一种比较新型的项目融资方式，是指根据项目的预期收益，在国内和国际市场上以较低的成本进行融资。资产证券化能够中国经贸CHINA GLOBAL BUSINESS24 中国经贸2024年3月中让投资人以更低的成本获取资金，从而解决资金的流动问题，但其审批过程对目标项目的预期收益有较高的要求。有些投资者对ABS的运用还存在着误解，以为其能解决资金的退出，就能解决投资者的退出问题。事实上，撤资并不意味着法律关系的解除。新形势下基础设施投融资的逻辑和路径业融结合第一，直接参与项目股权获取施工任务。此方法主要用于某些房地产项目。由于国家对房地产行业进行了宏观调控，部分房地产公司出现了资金链缺口。以往房地产开发商多采取由建筑总包商垫资建造。在国家大力推行以投资拉动经济的大背景下，为了渡过难关，地产商必须放弃一小部分的利益，例如5%-20%，将具有较强资金实力的国有基础设施企业引入到公司中，通过对基础设施企业资金的注入，在满足资金需求的同时，按照公平公开的原则，采用公开招投标的方式，将该基础设施企业引入到公司中，成为施工总承包商。第二，参与私募基金获取施工任务。在我国实行信贷紧缩政策后，一大批私人投资在资本社会中迅速发展起来。私募基金指的是拥有一定资格的企业，出资成立基金管理公司，并以 GP 的身份，向社会资本合法地招募有限合伙人（即 LP），组成一个拥有一定管理水平和投资研判能力的机构，对特定的项目进行投资。在我国，私募基金的运作方式主要有两种：一是有限合伙基金，二是私募股权基金。在实际操作中，一般都是通过有限合伙的方式来进行项目投资。资本实力较强的国有基础设施公司，可以通过收购私募基金中的有限合伙，即以 LP 的身份加入，并通过合法、公平的渠道，获取被投资项目的施工总承包资格。第三，作为社会资本人参与 PPP 项目获取施工任务。PPP 模式是中国“政企合作”的一种既符合中国经济社会发展的要求，又符合中国实际情况。2014 年，财政部发布了首批 PPP 项目，各地区相继发布了上百亿的 PPP 项目。在 PPP 项目的执行中，SPV 公司的资本金要求是 30%，其中政府平台公司以政府名义出资 20%，企业出资 80%。在项目的总投资中，企业出资只占了 24%，如果有两个及以上的社会资本人参与进来，那么出资比例将远远低于项目总投资的 20%，这就完美地符合了用小资金撬动大项目的比例。如果将金融机构等引入到项目的结构化融资中，那么所占的股份比例将会大幅度降低，这既可以满足企业表外融资的需要，又是企业实施业融结合的好机会。业融结合第一，提升施工技术。技术更新，是基建行业为适应不断变化的新环境所必需的。在以基建为主的新环境下，如何打破以往的建筑经营模式，提高技术水平，以满足基建建设的需要。然而，技术创新投资具有投入高、周期长、不确定等特点，需要金融体系的有效支撑。第二，更新施工设备。国内的基础设施企业，大都是在 20 世纪 50 年代至 80 年代间建立起来的，其中多数企业的施工设备都已经过时，这些老设备已经不能满足当今的市场需要，高精度的设备始终在施工现场得到应用，实名制所带来的特征识别装置、基于互联网的实时传输装置、基于安全的监控装置等，将施工管理与技术更新有机地结合起来。政府管理部门持续引导金融机构加大对重点领域的支持力度，金融工具精准发力，设备更新改造专项贷款加速落地。第三，基础设施企业发展的需要。基础设施企业要发展，因此，企业要尽快地适应新环境，找到切入点，迅速地融入新环境，树立企业的竞争优势。与新常态的市场和项目相比，过去的市场和项目已经发生了很大的改变，这就要求基础设施企业持续寻求发展的机遇，更要求在技术层面上进行持续的更新。引入战略投资者，优化企业的投融资结构；还可以只引入金融投资人，获得金融杠杆的好处。产融结合在投融资策略中，最基本的条件就是资金，而资金的核心就是建筑企业怎样才能实现产融结合，怎样才能让建筑企业和金融资本之间的优势互补，从而达到战略发展的目的。所谓产融结合，就是当一个公司达到了一定的规模后，利用融资手段，实现其业务的多元化发展。在这个过程中，企业要完成对产业资本的积累，并将其与金融资本相结合，最大限度地提高企业资本运营的效率和效果，这是一种金融资本与产业资本融合发展的新途径。随着社会的持续发展，人民对公共基础设施建设服务的要求也变得更高，而要对城市基础设施进行完善，就必须在财力和物力上进行巨大的投资，跟上时代的发展趋势，对融资模式进行创新就显得尤为重要。在进行基础设施融资时，应针对不同的项目，采用合适的融资方式，以达到最大限度的社会效益。（作者单位：中化学南方建设投资有限公司）