教师减负：日本教师工作强度与工作时间制度的改革之路_樊秀丽.pdf

3.2023No.3982023年第 3期(总第398期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 3 教师教育与管理研究摘要日本从 20 世纪 70 年代就开始了“学校工作方法改革”，以寻求解决教师工作时间长、工作强度大这一问题的对策。日本政府通过制定政策法规、界定教师工作范围、减轻教师过多非教学性工作、对教师“工作时间”予以法律规制、改革学校组织运作体制和加强对学校可持续环境建设的支持等举措，切实为教师减负。各都、道、府、县教育委员会也积极鼓励各地方公共团体参与学校工作，并依据各地实际情况出台了更为详细的减负措施，通过扩充教师队伍、引入综合型校务支持系统、建立多元化助学新机制、实行健康时间管理等具体措施减轻教师工作负担。关键词日本教师；工作强度；教师减负；工作时间制度中图分类号：G659 文献标识码：A 文章编号：1003-7667（2023）03-0003-12DOI：10.20013/ki.ICE.2023.03.01基金项目：国家社会科学基金“十四五”规划2022年度教育学重大课题“双减 背景下基础教育生态系统重构机制研究”（项目编号：VHA220005）。作者简介：樊秀丽，女，首都师范大学教育学院教授；王志燕，女，首都师范大学教育学院博士研究生。特别支援学校是日本2013年新出现的特殊学校称谓。2006年以后，日本因传统的特殊教育概念无法涵盖针对有多动症、自闭症等多种学习障碍者的教育，遂改称“特别支援教育”，特殊学校也相应地一律改称为“特别支援学校”。教师减负：日本教师工作强度与工作时间制度的改革之路樊秀丽，王志燕（首都师范大学教育学院，北京 100048）一、问题提出教职员工平均日工作时间为11.3小时。三成小学教师、六成中学教师平均每月加班80小时以上（超过“过劳死线”）。并且，教师加班得不到工资法规定的加班费，工作时间不能自我掌握，几乎没有休息时间！相比于备课，教师更忙于社团活动！小学英语教育、编程教育及其他教育活动要做的事情越来越多，离职教师也逐年增加！1这是日本媒体对学校教师工作样态的真实描述。日本教职员工“工作时间长、工作强度大”的问题日益严重，已成为日本社会广泛关注的一个问题。2018年经济合作与发展组织（OECD）“教师教学国际调查”（Teaching and Learning International Survey,TALIS）的数据显示：日本中学教师每周工作时间长达56小时，与参与调查的48个国家相比高居首位，远超“教师教学国际调查”每周工作时间38.3小时的平均值。2日本劳动组合总联合会于2018年9月14日至18日，对全国公立学校（小学、初中、高中、中等教育学校、特别支援学校）的1000名20岁以上的教师（全职、临时兼职）进行了关于“教师工作时间”的问卷调查。该调查显示：公立学校的教师每周在校工作时间为工作日52.5小时，休息日平均3.2小时；工作日和休息日加起来一周工作时间超3.2023No.3982023年第 3期(总第398期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 4 日本厚生劳动省规定的“过劳死”判断标准：在脑、心脏疾病发病前的一个月加班超过100小时，或从发病前倒数第2个月起至倒数第6个月之间，平均每个月加班超过80小时。表 1 教师1周在校总工作时间（小时）小学校中学校2016年度2006年度增减2016年度2006年度增减校长55.052.3+2.756.053.4+2.6副校长主任63.659.1+4.563.661.2+2.4教师57.453.3+4.163.358.1+5.2讲师（编外教师）55.353.0+2.361.758.2+3.5校医教师51.148.4+2.751.750.7+1.0过60小时以上的教师超过五成。九成以上的教师表示，无法在“规定的时间内处理完相关工作”3。工作时间长，负担重，压力大，加班多，已成为日本中小学教师普遍的生存现状。面对教师工作时间长，导致健康受损、过劳死等情况，日本社会各界呼吁修改教师加班制度，改革教师的劳动方式。为此，日本修订了 劳动基准法，对教师工资制度和教师工作方式等进行改革，通过修法合理把控教师工作时间，为教师减负。基于此，本文通过对日本教师实际工作强度和工作时间制度的考察，从日本政府和都、道、府、县教育委员会教师减负政策的历史沿革出发，分析日本教师减负的相关举措，以此增强对教师减负问题的理解。二、日本教师工作的实际状态根据2017年3月文部科学省公布的新 学习指导要领，日本小学的总授课时数为5785课时，中学的总授课时数为3045课时。其中，小学34年级分别增加了35小时的外语活动课时，56年级分别增加了70小时的外语课时。4新学习指导要领的理念为“面向社会的教育课程”，并以培养学生在未来所必需的素质与能力为目标，要求学校教师从“课程管理”和“主体性、对话性和深度性学习”的视角，改善课堂教学，提高学生的学习质量。除此之外，新学习指导要领对学校、教师提出了更多的要求。比如，指导学生，参与社团活动，加强与家长、社区的合作等。由此，学校所面临的挑战也变得更加复杂和困难，对教师也提出了更高的要求。随着学校教师所承担的工作任务不断增多，教师长时间超负荷工作的问题日益凸显。2016年，日本参议院常任委员会调查室 特别调查室以全国小学（400所）、中学（400所）的教师为对象进行了“教师工作实态调查”。该调查数据显示：与2006年度的调查相比，无论是工作日，还是双休日，教师的工作时间都有所增加。教师1周在校的总工作时间小学教师平均为57.4小时，中学教师平均为63.3小时（参照表1）。5 此外，调查还显示，每周工作60小时以上的教师和达到过劳死线（每月加班80小时）的教师，小学占33.5%，中学占57.7%。6日本每日新闻调查显示，2007年至2016年的近10年间，教师过劳死的人数已达63人，但这还只是冰山一角。7日本文部科学省2017年对日本公立中小学教师的调查显示，公立中小学教师中因患精神疾病而离职的有5077人，占在职教师总数的0.55%，这一数字与2016年的调查相比3.2023No.3982023年第 3期(总第398期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 5 表 2 2018 年TALIS 教师工作内容与时间（小时）教师一周工作内容与平均所花费的时间内容TALIS平均日本平均周工作时长38.356.0教学20.318.0独立备课6.88.5批改作业4.54.4与同事交流合作2.83.6学生个别指导2.42.3参与学校管理工作1.62.9日常行政工作2.75.6专业发展活动2.00.6和家长沟通1.61.2参加课外活动1.97.5其他工作2.12.8表 3 TALIS 每周教师工作时间的比较（小时）美国英国芬兰日本参与国平均2013年44.845.931.653.938.32018年46.246.933.056.038.3较有所增加。2016年因患精神疾病而离职的有4891人，占在职教师总数的0.53%8，1年间增长了0.02%。虽然日本教师的工作时间不断延长，但并不意味着教师完全将时间用于了教学。2018年“教师教学国际调查”公布的数据显示，日本教师每周的工作时间虽然在调查参与国中是最长的，但教师用于教学的时间却低于调查参与国的平均水平（日本为18小时，参与国的平均水平是20.3小时）。这说明在日本，一些教师更多地将时间用在了非教学活动的课外活动和学校的一般性事务上。如表2所示：日本教师用在课外活动（体育文化活动等）的指导时间是调查参与国平均时长的大约4倍（日本7.5小时远超过各参与国的平均水平1.9小时），参与学校管理工作和日常行政工作的时间也远超过其他各参与国的平均水平（参见表2）。9另外，根据日本文部科学省参与的2013年、2018年“教师教学国际调查”每周工作时间的国际比较，我们可以看出日本教师工作的强度明显大于其他国家的教师（参见表3）。10如表3所示，无论是2013年“教师教学国际调查”11，还是2018年的“教师教学国际调查”，日本是参与国中教师工作强度最大的，教师每周工作时间5年间增加了2.1小时。为减轻教师的负担，日本相关部门及学者进行了各种各样的研究与探讨，但这一问题依然没有得到根本性的解决。从表2可以看出日本教师在学校工作的时间分布，虽然学校的类型和规模各不相同，教师在校的具体工作也有所不同，但教师在校的日常基本工作相差无异。因此，若要解决教师长时间超负荷工作的问题，就必须对教师在校工作任务有充分的了解，分析教师在校的时间分布情况，并据此提出有针对性的改进措施。2018年4月，日本文部科学省对日本中小学教师在校主要工作内容进行了调查，将日本教师在校工作内容划分为以下14项：教学准备，学业评价，校园活动组织，职业规划，学生及家庭援助，学生就餐服务，调查统计，学生闲暇教育，校园清洁，社团活动，学生上下学引导，校园巡视，各类费用的征收，与监护人及社区的联络等。12从与学生的关系来看，这些活动可分为与在校学生直接相关的活动和与在校学生间接相关的活动两大类。从表2显示的数据也可以看出，日本教师在校的大部分时间都花费在非教学工作上。然而，这些工作并不一定非得由教师来完成，部分工作是可以交由校外人员或校内非专业教师人员来承担的。正是由于教师参与了许多与教学本身无关的工作，才导致了教师工作时间长、负担重，同时也3.2023No.3982023年第 3期(总第398期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 6 造成了教师的身心健康和教育质量下降的问题。因此，针对此现状，2017年8月，日本中央教育审议会特别部会提出了 关于学校工作方式改革的紧急建议（简称紧急建议）。13该建议提出的教师减负首要措施之一，即是从减轻与教师教学不相关的其他工作出发，明确教师的工作范围，把不属于教师的工作内容和属于教师但可以委托外包的工作移交给外部机构或民间团体。同时，针对教师在学校内的每一项教育活动都提出了具体的改进措施，以达到减轻教师负担的目的。以下即以“学校工作方式改革”为主要内容，从日本政府和地方政府两个层面对日本的教师减负政策与措施进行梳理。三、日本政府、文部科学省的教师减负相关政策对于教师减负，日本早在20世纪70年代就开始了学校工作方法改革，以寻求解决教师长时间超负荷工作的对策。1971年，日本政府制定了 关于公立义务教育诸学校教育职员工资等特别措施法（简称工资特别法）。14该法基于公立学校教师教育劳动的特殊性，针对教师长时间超负荷工作的情况，对学校教师的工资待遇及其他工作条件作出了制度化的规定。2006年，日本文部科学省在实施了第1次“教师工作实态调查”后，日本政府和文部科学省、中央教育审议会等机构围绕学校工作方式改革进行了多次讨论，相继出台了一系列的相关政策。日本政府2015年4月3日，在第3次安倍内阁 第189国会提出了劳动基准法改正案；2016年9月26日，首相私人询问机构又召开了“工作方式改革实现会议”；2017年3月28日，首相私人询问机构工作方式改革实现会议第10次会议制定了“工作方式改革实行计划”；2018年1月22日，日本政府提出工作方法改革促进法的草案；同年6月29日，该法在参议院通过，并于同年7月正式颁布。在此期间，2015年12月21日，中央教育审议会还提出了 作为协作团队的学校形态与未来完善方案；2017年6月22日，文部科学省给各地教育委员会下发了 关于贯彻学校一线工作改善方案的通知；2018年3月，体育厅制定了 关于运动部活动应有状态的综合性指导方针；同年8月22日，文部科学省提交了“关于学校工作方式改革推动状况”的报告；12月29日，文化厅制定了 关于文化部活动应有状态的综合性指导方针；2019年1月25日，中央教育审议会通过了 关于构建面向新时代教育学校可持续指导和管理体制的工作方式改革综合方案 15，并据此出台了关于学校工作方式改革 政策，对解决教师的工作时间和工作强度问题提出了具体整改措施。（一）界定教师工作范围，减轻教师过多的非教学性工作2017年6月9日，日本内阁会议通过了经济财政运营与改革基本方针2017，提出的重要的目标之一就是从“工作方式改革和人才培养来实现终身在职社会，提高教育质量”，并针对教师工作时间长、工作严重超时、劳动强度大的现象，要求在实施适当的工作时间管理、提高教学效率和精选业务的同时，应有效加强学校的领导和行政事务工作体制建设，并根据工作状况调整教师工资的相关待遇，尽快改善教师工作时间超长的状况。166月22日，时任文部科学省大臣松野向中央教育审议会提交了 关于构建面向新时代教育学校可持续指导和管理体制的工作方式改革综合方案（征求意见稿）（简称综合方案）。17 综合方案针对教师在校繁多的工作任务，重点探讨了以下事项：（1）学校本身应承担的业务；（2）教职员工及专业人员应承担的业务和职责分工；（3）为使教师专注于教学，学校应有的组织运作体制和工作方式。6月27日，中央教育审议会的初级中等教育分科会成立了“学校工作方式改革特别部会”（简称“特别部会”），8月29日出台了关于学校工作方式改革的紧急建议 提出了三点改革建议：第一，校长及教育委员会应在学校推行重视“工作时间”的工作方式；第二，大力推进学校和教职工改进工作的措施；第三，政府要加强对可持续工作环境建设的支持。具体3.2023No.3982023年第 3期(总第398期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 7 是指综合教务（成绩处理、出勤管理、授课课时数）、保健（体检通知单、保健室管理等）、指导记录学生学籍等以及学校事务等功能的信息管理系统。实施内容包括以下三点：（1）为客观掌握教职员工工作时间，须利用信息与通信技术和考勤卡建立工作考勤制度，制作考勤表，确保教职员工的休息时间，并通过安装录音电话等查询设备，处理应对工作时间以外的事务，为学校社团活动设定休息日。（2）教育委员会制定减轻教职员工工作负担的工作对策，以减少教职员工加班工作的情况。积极推进以都、道、府、县为单位的综合型校务支持系统的共同调配和运用，并要求按照国家、地方公共团体对学校的委托和指示进行教师工作事务的筛选，包括餐费的公共核算等。（3）完善学校辅导员、学校社会工作者和社团活动指导员等专业人员的配备，减轻每位教师的教学课时数，充实小学专科教师和中学生指导教师，将增补教师的人员经费列入2018年（平成30年度）财政预算。18根据关于学校工作方式改革的紧急建议，2018年度财政预算共提供了1595人的教师增补名额，其中补充小学英语专科指导教师1000人，中学学生指导教师50人。另外，校外的学校支持工作人员、社团活动指导员的经费也都得到了解决。19在特别部会的政策之下，2017年12月22日，中央教育审议会提出了 关于构建面向新时代教育学校可持续指导和管理体制的工作方式改革综合方案中期报告。12月26日，文部科学省正式出台了 关于学校工作方式改革的紧急对策（简称 紧急对策）。紧急对策首先明确了教师的工作范围，将教师承担的工作分为三类：（1）应由校外机构和人员（地方政府、教育委员会、家长、地方志愿者等）承担的工作，如学生上下学的引导、校园巡视、学校各类款项征收与管理、与地方志愿者的联系等工作；（2）学校的工作，但不一定需要教师承担的工作，如对各类调查数据的统计与答复、学生的闲暇教育、学校的卫生工作、社团活动等；（3）属于教师的本职工作但可减轻教师负担的工作，如就餐服务、教学准备、学习评价和成绩处理、学校活动的组织、未来职业规划指导、学生家庭援助等。20紧急对策明确要求日本政府、各地教育委员会和其他机构应采取措施，根据上述工作分类明确教师的在校工作职责，切实减轻教师的负担（参见表4）。21除了明确界定教师的工作业务和减轻一些非教学类工作外，针对不同学校的工作方式和教师的工作特性，日本政府还要求各校校长和各地教育委员会须建立学校教师“工作时间”的概念，以此推进工作方式的改革。例如，通过适当的方法掌握所有教职员工的工作时间（上下班的时间），以保证教职员工的休息时间；学校的各种会议和社团活动应在教师的工作时间内组织、开展；明确管理人员职责分工，加强组织管理、时间管理、健康安全管理等管理培训，转变观念，提高工作效率，通过规范教师的工作时间，切实减轻教师的工作负担。（二）对教师“工作时间”的法律规制工作时间是指“职员接受上司的指挥监督，原则上只从事该职务业务的时间”，可分为正式的工作时间和根据加班命令规定的工作时间。根据日本劳动基准法的规定，除休息时间外，用人单位安排劳动者每周工作时间不得超过40小时；除休息时间外，每天安排劳动者工作不得超过8小时，工作时间超过6小时在8小时以内的，至少应给予45分钟的休息时间；超过8小时的，至少应给予1小时的休息时间。同时，根据关于 公立义务教育诸学校教育职员工资等特别措施法（第5条和第6条）规定，对公立学校的公职人员应合理安排工作时间，原则上学校不能责令教师加班，加班也仅限于从事内阁命令规定的4项业务，即校外实习及其他与学生实习有关的业务、研学旅行及其他有关活动的业务、教职工会议相关工作、紧急情况（自然灾害）下的各项应对工作。上述超时工作不需要与工会签订书面协议，也不发放加班津贴和休息日工资，但须支付教职调整金额3.2023No.3982023年第 3期(总第398期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 8 表4 减轻教师工作负担的具体措施分类教师工作减负具体措施可由校外机构和人员承担的工作学生上下学的引导以地方政府为中心，积极建立学校、相关机构和地方的合作机制放学后到夜间的校园巡视进一步加强与警察局等相关机构和地方组织的合作机制学校各类款项的征收与管理 由教委办公室和相关部门承担有关银行转账和扣划等业务协调与地方志愿者的联系设立专门负责与地方合作的教职员工窗口，以便教师开展工作虽为学校的教育职责，但并不一定非由教师承担的工作对各类调查和统计的答复将调查对象的筛选、确定调查频率、时间、内容、格式等工作委托给民间团体学生的闲暇教育鼓励地方校外人员参与合作，实施轮岗、减负措施学校的卫生工作合理设定卫生工作开展的次数和范围，鼓励地方校外人员积极参与，实施轮岗指导、减负等措施社团活动鼓励社团活动指导员积极参与活动策划，合理化社团活动的数量，加强与地方社团的合作，设定活动时间和休养日标准，优化人员配置等虽然是教师的工作，但须进一步减轻负担的工作就餐服务加强班主任和营养管理员的合作，鼓励地方校外人员共同参与教学准备支持教师积极参与，有效利用信息与通信技术，实现教材和指导方案等教学资源的共享学习评价和成绩处理支持校外人员积极参与辅助性业务，有效利用信息与通信技术等学校活动的组织鼓励校外人员参与策划，精选活动未来职业规划指导鼓励校外人员参与合作，委托民间检测考试机构开展相关工作，简化相关文件学生家庭援助鼓励学校辅导员、学校社会工作者等专业人员积极参与，安排学校志愿者承担法律咨询等方面工作（每月工资额的4%），以期末/加班津贴、退休津贴、养老金等形式支付。22此外，日本劳动基准法还规定了教师的工作时间、休息时间和需要进行加班的必要情况，并对教师在周六日（休息日）上班的情况规定了补休制度。例如，根据法律规定，如有特殊需要，公职人员可以在周六日进行工作，但须将周六、周日以外的工作日调换为“周休息日”。例如，东京都教育委员会根据“关于学校职员的工作时间、休息日、休假等条例实施规则”提出“周休息日”的调换时间可以在该周休息日的前两个月内或后4个月内进行。232018年6月，时隔70年后，日本政府修订了劳动基准法，在教师1天工作时间8小时、1周工作时间40小时的基础上，以法律的形式规定了加班的上限（每月45小时，每年360小时）；如违反上述规定，单位负责人将被处以6个月以下的有期徒刑或面临30万日元以下的罚款。在劳动基准法修改基础上，2019年3月，文部科学省制定了 关于教师工作时间上限的指导方针24，与修改后的劳动基准法一样，规定了教师每月加班时间不得超过45小时、每年加班时间不得超过360小时的加班上限标准。2019年12月，文部科学省修订了关于公立义务教育诸学校教育职员工资等特别措施法，将“教师工作时间上限的指导方针”法3.2023No.3982023年第 3期(总第398期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 9 图1“协作团队学校”的运作体系校长副校长、教务主任事务长主干教师指导教师事务职员养护教师教师教师营养教师学校辅导员学校社会工作者社团活动指导员专业职员合作分担合作分担地方社会有组织的合作协作方律化，要求对教师的在校工作时间进行记录，明确了原则上1个月最多加班45小时的规定。另外，还规定各地方公共团体可根据各地方实际情况实行以年为单位的灵活劳动时间制，即在暑假非工作时间内工作加班的老师可以申请在本年度内其他时间进行补休。该法于2020年4月1日开始实施。同时，全国的学校开始了教师工作时间的可视化管理，各都、道、府的教育委员会也制定了相关的教育委员会条例，监管学校利用考勤卡和信息化技术建立工作时间管理系统，对教师在校时间进行科学管理。（三）改革学校组织运作体制，加强对学校可持续环境建设的支持针对教师工作时间长、工作任务繁杂、非教师专业人员配备较少的情况，2015年12月21日，日本中央教育审议会提出了 作为协作团队的学校形态与未来完善方案。25该方案提出：改善教师工作环境，减轻教师工作负担，创建“团队学校”。方案提出：改革现有的学校组织运作体制，强调学校应在校长的带领下，副校长、主任共同参加管理组织运作，并注重发挥主干教师（除教学外，也辅佐校长、副校长、教务主任工作的教师）、指导教师、行政职员等中层领导的管理能力；加强中层领导的工作体制建设，为年轻教师提供指导和支持；提高行政职员、协作者的工作能力，促进全员积极参与学校事务工作，合理分担教师的工作，提高工作效率，加强学校与地方的合作，引入地方学校的学校运作协议会制度，改革团队学校组织运作体系（参见图1）26，加强对学校可持续环境建设的支持。“协作团队学校”围绕“建立以专业为基础的团队体系”“强化学校管理职能”“营造让每一位教师都能发挥作用的环境”三个维度进行学校运作体制的改革，力图转变学校的管理模式，建立一种扁平化循环的学校管理模式。“协作团队学校”通过充实主干教师的配置来强化学校行政管理的功能。在管理实践中，学校进一步明确行政职员的职责标准，建立行政职员与专业教师之间的协调配合机制，以促进事务性工作的协调执行，改善校务运作体制。地方公共团体指由在一定区域内的全体居民组成的法人团体，是在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督之下，按照自己的意志组织的地方自治机关，地方公共团体一般利用本地区的财力，处理本区域内公共事务。3.2023No.3982023年第 3期(总第398期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 10 学校经营辅佐人员指对学校经营拥有相关经验和知识的人员，主要从事学校经营事务、学生监护人的联络以及人才培养等相关工作。副校长助理为具有行政事务经验的人员，主要从事调查、报告撰写、设施管理等工作。副校长助理不一定需要具备教师工作经验，但应具有行政工作经验，一般由东京都教委分配到需要支援的都立学校，辅佐副校长的工作。副校长管理支援员是指听从副校长的指示，从事学校的调查工作，协调处理各部门工作关系的人员，主要承担一些管理类事务性工作。此外，“协作团队学校”还要求加强学校的联合办公机制，要求充分利用地方和社会专业人才，建立学校、地方、社会之间的合作机制，促进可持续发展的环境建设。例如，通过配置学校辅助人员（社团活动指导员、实验观察辅助人员）、学校社会工作者（福利专业人士）、学校辅导员（拥有心理辅导知识的专业人士）、支援学校的工作人员（协助教师备课等工作的辅助人员）以及支援校长、副校长的工作人员（协助考勤管理、调查报告撰写、学校设施管理、电话服务的人员）和特别支援人员（辅助学生就餐等工作的人员）来加强与学校教师的合作，有效分担教师的部分工作，使教师能够把更多的精力集中于教学，切实减轻教师的工作负担，从而建立共同支持学生成长的可持续学校环境。另外，紧急建议还提出，在各学校进行工作方式改革的同时，改善环境的支援也是必不可少的，应通过引入采用信息技术的综合型校务支持系统、加强地方与学校的合作、促进学校征收资金公账化和减轻征管工作负担的调研等措施，改进学校教职工工作时间管理，提高工作效率。27总之，日本政府通过给学校提供足够的人力资源，支持减轻教师、行政管理人员的工作负担，使教师与管理人员把工作重心集中于教育教学工作，并通过提供完备的环境设施，为学校教职员工创造高效、便利的工作环境，从而切实提高其工作效率，减少教师的在校工作时间。四、地方教育委员会的教师减负举措2018年2月9日，日本文部科学省向各都、道、府、县及指定都市教育委员会下发了关于贯彻落实学校工作方式改革紧急对策及学校工作改进和工作时间管理等相关措施的通知，要求各地教育委员会采取必要措施对学校工作方式进行改革。28为此，日本各地方教育委员会根据各地情况，也纷纷制定了减轻教师工作负担的相关措施。下面以东京都教育委员会和滋贺县大津市教育委员会为例，考察日本地方政府机构的教师减负举措。（一）东京都教育委员会“减轻教师负担、提高教师质量”工作方式改革以“建立学校管理体系，让教师充满自豪感地工作”为工作方向，东京都教育委员会于2019年进行了教师工作方式的改革，通过综合实施各种措施改进工作方式，推进信息与通信技术的应用，确保学校的人员合理结构，减轻教师负担，改善教师工作时间长的状况，以此来增加教师职位的吸引力，提高教育质量。为减轻教师的在校工作负担，首先须确保学校人员配备的完善，东京都教育委员会从退休教师、在职教师和学校管理人员三个层面入手，扩充教师队伍。具体措施如下：（1）东京都教育委员会与人力资源部和福利部合作，发起了“工作到70岁的运动”，调动具有学科指导等专门知识的退休教师的工作积极性；（2）通过聘请具有丰富知识和经验的教师校友参与，来减轻承担沉重校务工作教师的授课时数；（3）加强学校管理示范工程的建设，通过选拔设置“学校经营辅佐人员”“副校长助理”“副校长管理支援员”等兼职人员协助副校长工作。东京都教育委员会2019年开始完善学校支援人员配置，并由东京都教育委员会补助其人事费。东京都教育委员会希望通过这种方式，减轻教师的负担，使之能专注于对学生的指导、教材3.2023No.3982023年第 3期(总第398期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 11 研究等教学工作。其次是适当把握教师在校时间，推进教师工作方式改革。区、市、町、村教育委员会为掌握教职员在校时间，从2019年开始筹措经费，为各都立学校安装了上下班时间管理系统，以方便学校管理人员及时准确地把握教师的在校时间，并根据需要提供指导和建议等，帮助教师实现工作和生活的平衡。各区、市、町、村教育委员会还提供经费支持，引入综合型校务支持系统，将学生的成绩处理、通知书 指导纪要、名册管理等事务性工作交由校务系统来完成，以减轻全体职员的工作负担。最后是建立多元化的助学新体制。由于学习指导要领 的修订和基于社会要求的教育任务的增加，人们对学校的要求也不断提高。为了满足这些期待，必须确保有足够支援学校工作的人员，包括学校所在地区的志愿者、具有丰富知识和经验的老年人、具备教学专业性的人员、教师校友等多种学校外部人员。随着人力资源数量的扩大，学校在确保这些人力资源方面的负担也越来越大。另外，提高这些人员的素质和能力也是一个重要的问题。为确保教师减负与提高教学质量并重，东京都教育委员会联合总务部，设立了“支持学校基金会”。该基金会通过设立“人才库”，储备和介绍学校所需的人才，确保学校的各种人才需求，并设置教师咨询窗口，方便教师向专家咨询，为教师提供工作支持。基金会设立负责人，具体负责对教师的支援工作，帮助提高学校的办事效率。29（二）滋贺县大津市“减少教师工作时间，实行健康时间管理”关于教师在校工作时间，日本 工资特别法和紧急对策都提到了教师工作时间上限和加班时间的规定，那么如何科学掌握教师的工作时间呢？大津市教育委员会将教师工作电脑开关时间和教职员工作上下班时间联动起来进行管理。由于目前还不能实现电脑的电源开关和教职员工上班时间记录的自动联动，所以大津市教育委员会对于早上上班的工作时间，采用自我申报制，通过教职员工制作的加班申报单来掌握和管理教师的加班时间。此外，双休日和节假日的加班也通过加班申报单来掌握和管理。加班申报单由各教职员工自行申报制作，每月初提交上一月的申报单。在此基础上，大津市教育委员会还要求各学校根据电脑使用时间记录和教职员工编制提交的加班申报表，统计教师加班人数、教师加班时间、加班超过45小时的教师人数、每月加班超过80小时的教师人数，并向教委提交报告。该报告由各学校每3个月向教育委员会提交1次，每年提交4次。按照2019年关于教师工作时间指导方针的规定（1个月加班时间不能超过45小时，1年不能超过360小时），大津市教育委员会提出了“大津工作方式改革五星运动”。具体改革措施包括：第一，客观管理教职员工的上下班时间，引入信息与通信技术系统，提高有效管理工作时间，努力客观把握教职员工的工作时间。第二，努力改进校内业务管理，包括：统一学校支援系统通知表和指导纲要的格式，指定各种学习计划的幼小衔接；检讨各种调查、会议、研修会的必要性，提高各类工作的有效性；讨论校内各种业务或活动的必要性，精简校内业务；清理校外团体对学校的委托工作（作文和绘画比赛等）；从大津市整体规划出发，计划和组织社团活动。第三，充分有效利用校内的各种人才，包括：在各中小学校设立共同事务办公室，提高学校管理能力和办公效率；推进地方学校的建设；扩充学校后勤人员和社团活动指导人员的配置；努力确保全职和兼职教师的人数。第四，努力为教职工创造便利的工作环境，包括：推进与教职员工身心健康相关的培训和支援；设置“健康促进日”和长假期间的“校园关闭日”，创造一个易于休假的校园环境。第五，为推动学校工作方式的改革，提高教师的工作方式改革意识，包括：提供有关工作方式改革和业务改善的研修机会，培养学校工作方式改革领导人员；共享学校内部进行业务改善的实践案例，并将之数据化；向社会、学校发布关于工作方式改革的情况报告。3.2023No.3982023年第 3期(总第398期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 12 除以上改革举措外，大津市教育委员会还制定了 大津市立学校教职员压力检查实施要领（面谈指导），规定了检查教师压力制度的实施方法。2020年4月，大津市教育委员会向各中小学校长下发了 关于对进行长时间劳动的大津市立中小学教职员的健康管理对策（简称健康管理对策）。健康管理对策要求各学校校长须将每月加班超过45小时的教职员工记入“长时间劳动的教职员工面谈指导结果”，并将结果于次月25日前向教师办公室提交。另外，对于不希望接受指导医生面谈的教职员工，应鼓励其接受面谈指导，且须在相关文件中填写建议的日期和时间。接受面谈指导的教师包括：超过正常工作时间（每周38.75小时）且每月加班时间超过45小时的人员、26个月平均加班时间超过80小时的人员、每月加班超过100小时的人员。通过上述方式，大津市教育委员会对教师的工作时间和健康进行严格管理。30通过上述东京都教育委员会和大津市教育委员会教师减负措施的考察，可以发现，日本各都、道、府、县均根据中央政府政策因地制宜地制定了适合本地的减负措施，充分发挥本地资源与优势。例如，东京都教育委员会充分发挥了本地人才优势，侧重通过引进人才、优化教师结构，来减轻教师负担；大津市教育委员会则侧重于从教师的健康管理入手，以政策规制教师的工作时间，推动教师工作方式的改革，来促进教师减负工作的落实。五、结语通过上述对日本政府、文部科学省等机构以及地方教育委员会等相关地方教育部门教师减负措施的考察，可以看出“教师减负”绝不是学校以及教师个体的事情，它需要整个国家、社会和各地方团体（包括家庭、社区在内的相关人员）的集体参与，并需要明确各团体在此过程中的职责与任务。从政府层面来说，日本政府从政策层面明确了学校和教师的工作时长、职责与工作范围，并将调查统计等事务委托或移交给校外专业人员，鼓励民间团体、社会服务机构、社区和家庭参与学校事务，为减轻学校负担提供协助。政府也根据学校实际情况，在工作时间、人员配置、业务改善的基础上，设置了一体化管理的部门机构，减轻学校教职员工的工作负担。此外，政府还通过制定相应的法规等明确规定教师的工作时间与加班时间上限，对教师在校时间和加班活动予以规范。对于教育委员会来说，各地教育委员会因地制宜，根据各地实际情况制定学校工作业务改善的方针与计划，提高能够参与学校事务人员的资质，提高其工作能力与工作热情，并积极利用信息与通信技术提高学校的工作效率。对于学校来说，日本学校也明确其重点目标和经营方针，推进与相关机构和地方团体与个人的合作，促进教师工作方式的改革，提高教师的自我工作改革意识。总之，日本政府、地方教育委员会、社会和学校共同联手，共同推动了教师减负政策的落实。教师减负是各国政府、教育部门面临的一个共同课题，规制教师的工作时间、减轻教师的工作业务并不是减负的目的，如何通过“减负”实现“增效”才是教师减负最终目的之所在。随着当前为教师减负呼声的增高，减负之路已经开启，但是减什么、怎么减、如何减，才能实现“增”的目标，则需要多部门的配合与思考。这既需要宏观层面上政策的顶层设计、中观层面各部门的协调合作，更需要学校在微观层面上的具体落实。只有如此，才能还给教师一个“纯净”的教育教学环境，激发其教育教学活力，达到以减负实现增效的目的。参考文献：1 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