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中国气候融资报告2021 CHINA CLIMATE FINANCING REPORTSpecial Edition on Climate Finance in the US,the EU and Japan2021美欧日气候投融资专篇关于本报告中央财经大学绿色金融国际研究院（IIGF）中央财经大学绿色金融国际研究院是国内首家以推动绿色金融发展为目标的开放型、国际化的研究院。绿金院前身为中央财经大学气候与能源金融研究中心，是中国金融学会绿色金融专业委员会的常务理事单位。绿金院以营造富有绿色金融精神的经济环境和社会氛围为己任，致力于打造国内一流、世界领先的具有中国特色的专业化金融智库。中央财经大学气候与能源金融研究中心（RCCEF）中央财经大学气候与能源金融研究中心成立于 2011 年 9 月，已连续十年发布 中国气候融资报告，基于广义的全球气候融资概念，形成了气候融资流的分析框架，构建了中国气候融资需求模型，并从国际气候资金治理以及中国气候融资的发展角度，逐年进行深入分析，积累了一系列的气候融资研究成果。基于长期信任与合作的基础，气候与能源金融研究中心与财政部建立了部委共建学术伙伴关系。王 遥 中央财经大学绿色金融国际研究院院长崔 莹 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长洪祥骏 厦门国家会计学院“一带一路”财经发展研究中心副教授刘慧心 中央财经大学气候与能源金融研究中心执行主任周杰俣 中央财经大学气候与能源金融研究中心研究员范欣宇 中央财经大学气候与能源金融研究中心助理研究员庞心睿 中央财经大学气候与能源金融研究中心助理研究员孙源希 中央财经大学气候与能源金融研究中心助理研究员作者前言1一、我国“一带一路”绿色发展战略面临新的国际竞争2二、美国气候投融资政策与实践梳理4（一）美国气候投融资政策历史沿革4（二）拜登政府国际气候融资政策解析7三、欧盟气候投融资政策与实践梳理25（一）欧盟应对气候变化政策梳理25（二）欧盟通过财政支出政策加强应对气候变化28（三）欧盟的可持续金融政策37（四）欧盟碳市场与碳边境调节机制39四、日本气候投融资政策与实践梳理51（一）日本气候投融资政策基本概况51（二）日本气候投融资政策历史沿革54（三）日本气候投融资政策重点内容梳理57（四）日本的绿色金融国际合作62目录CONTENTSCONTENTSCONTENTSCONTENTS五、美欧气候投融资政策对我国“一带一路”绿色发展战略影响的实证检验 65（一）理论分析与研究假说65（二）数据样本69（三）实证设计73（四）主要实证结果76（五）进一步分析：美欧气候投融资新政策对中国海外投资的竞争作用83（六）稳健性检验结果88六、美欧气候投融资政策对“一带一路”绿色发展战略的影响分析94（一）“一带一路”绿色发展战略总体布局94（二）美欧气候融资政策对“一带一路”绿色发展战略构成挑战100（三）美欧气候投融资政策一定程度上可推动“一带一路”绿色发展103七、政策启示与应对措施建议108（一）美国气候投融资政策启示108（二）欧盟气候投融资政策启示110（三）日本气候投融资政策启示112（四）对美欧日气候投融资政策的应对措施建议113参考文献116附录：日本气候投融资与绿色金融相关政策汇总120目录CONTENTSCONTENTSCONTENTSCONTENTS2021 中国气候融资报告2021 China Climate Financing Report2021 中国气候融资报告 2021 China Climate Financing Report 1 前言近年来，随着各国应对气候变化共识逐渐形成，我国的国际气候投融资影响力也日渐扩大。我国依托“一带一路”倡议在全球各地开展基础设施建设投融资。同时，美欧等发达国家不断提出各类国际气候投融资计划以增加自身的影响力。例如美国提出了面向发展中国家的“国际气候融资计划”（International Climate Finance Plan），并联合七国集团（G7）主导提出“重建更美好世界”（Build Back Better World，简称B3W）全球基建方案，旨在提高国际基础设施投融资的气候门槛；欧盟提出了“全球门户”（Global Gateway）全球基建计划，以整合欧盟和成员国现有的各项海外基础设施投资计划与绿色投资计划；英国政府提出了 30 亿英镑的“清洁绿色倡议”，计划帮助发展中国家推行太阳能等新能源技术、提供绿色金融融资手段；此外，日本也陆续出台 绿色增长战略 气候创新金融战略等政策文件，加强国际气候投融资合作。气候投融资为全球进入低碳和可持续发展提供了基础支撑。近年来，各国在支持应对气候变化方面取得了多项进展，中国也提出“3060”目标等具有雄心的气候目标，注重为应对气候变化贡献更多力量，将推动自身与国际社会节能减排、提高适应气候变化能力等作为重要使命和战略行动。但是必须认识到，全球应对气候变化仍有诸多不确定因素，各国在诸多气候相关领域展开竞争，国际气候投融资方面的探索和实践也处于初始阶段，需要在行动中克服多重挑战和障碍。本报告从中国的战略视角出发，深入研究我国如何在新的国际局势下更有效理解美欧和日本的气候投融资政策，并更有针对性地采取应对措施；在采取行动盘点、理论研究、数据分析和案例分析等多种方法梳理美国、欧盟以及作为对照与补充的日本的气候投融资政策发展历程的基础上，分析其行动成效，并通过建模的方式重点量化分析其对我国产生的影响，同时提炼可供我国借鉴的发展经验教训，为我国完善气候投融资举措、进一步推进“一带一路”绿色发展战略提供建议。当前，随着全球可持续发展理念不断深入，应对气候变化共识逐渐形成，“一带一路”战略正面临新的国际竞争。一方面，全球各主要经济体均已提出碳中和目标，气候转型正受到空前关注，我国在这一新形势下对全球气候投融资布局的研究与实践还有待加强；另一方面，在 2009 年哥本哈根联合国气候大会上，发达国家承诺对发展中国家提供每年 1000 亿美元的气候资金，但发达国家并未兑现相关承诺。2021 年以来，美欧的气候政策出现大量变化与进展。2021 年 3 月开始，美国总统拜登积极推行“绿色新政”：成立白宫气候政策办公室和国家气候工作组，发布限制油气、发展清洁能源的新政策，并在 通胀削减法案中重点突出气候领域支持；国际方面，重返 巴黎协定，并通过联合国、G7 和G20 等多边机制，谋求气候治理全球合作。欧盟是全球环境保护与应对气候变化理念与技术较为领先的地区，注重在对外投资和对外援助中融入环境保护与可持续发展理念，并提出了对外投资和对外援助“环境和气候主流化”的概念，以强化和发挥环境保护和气候变化因素在对外投资、对外援助决策及投融资活动执行过程中的地位和作用。自全球金融危机和欧债危机以来，欧盟能源市场一直存在着能源分布碎片化、吸引新投资难和竞争不充分等挑战，正通过加大基础设施领域的气候友好型投融资力度增强应对，同时随着欧盟碳市场建设持续推进，欧盟也提出了“碳边境调节机制”（CBAM）试图增加欧盟以外的碳排放成本。总体上，美国、欧盟和其它部分西方发达国家正不断推进各类国内与国际气候投融资政策，对中国“一带一路”倡议形成了新的竞争。此前，已有部分学者对美欧对外绿色与基础设施投资对“一带一路”战略构成的竞争与挑战进行研究。刘援等（2019）对欧盟环境和气候领域对外一、我国“一带一路”绿色发展战略面临新的国际竞争2 2021 中国气候融资报告 2021 China Climate Financing Report我 国 自 2017 年5 月 环 境 保 护部、外交部、发展改革委、商务部联合发布 关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见 以来，就 已 着 力 推 进“一 带 一 路”的绿色化建设。投资的政策与工具进行深入研究，发现欧盟成立了“欧盟委员会气候总司”这一负责气候政策、碳排放市场、碳排放监督及相关国际合作的专门职能部门，并通过设立由欧盟财政拨款为基础的 7 项基金和“欧洲对外投资计划”，以良好的社会资本撬动作用与经济效益推动了在非洲、亚洲、大洋洲与拉美等全球各地的环境与气候友好型基础设施投资项目落地，但同时也对“一带一路”战略形成一定程度的替代，对“一带一路”战略的推进造成竞争。美欧对“一带一路”战略展开的竞争并非新鲜事物。毛维准（2021）深入分析了美国的“印太战略”建构历程及其对“一带一路”战略形成的挑战，认为自奥巴马政府提出“重返亚洲”战略以来，基础设施就已成为美国政府实践“重返亚洲”政策、建构“印太”战略、应对中国崛起并提高其影响力的重要领域。特朗普执政时期，美国就已通过“太平洋承诺”“蓝点网络”等倡议、更好利用投资引导发展法案（BUILD）亚洲再保证倡议法案 等法案与“高质量基础设施投资”等基础设施标准制定不断加强其对外基础设施投资的竞争力，与“一带一路”倡议展开竞争，并拉拢欧洲多国加入，将基础设施与经济利益、国际规范、军事情报、同盟体系和国际领导地位等议题相联系。我国自 2017 年 5 月环境保护部、外交部、发展改革委、商务部联合发布 关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见 以来，就已着力推进“一带一路”的绿色化建设。2019 年 4 月，中国国家主席习近平在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲中强调，要把绿色作为底色，推动绿色基础设施建设、绿色投资、绿色金融。2020 年生态环境部等五部委联合发布 关于促进应对气候变化投融资的指导意见 以来，气候投融资已成为我国推动绿色“一带一路”建设新的重要抓手。同时，“一带一路”建设也是我国着力构建更全面、更深入、更多元的对外开放格局提出的重大倡议，而通过气候投融资推进绿色“一带一路”建设是实现全球可持续发展的内在要求，也是参与全球环境治理、推动绿色发展理念的重要实践，更是打造全球命运共同体的重要举措。但是，在美国、欧盟都宣布增加对外基础设施投资，并将气候投融资作为重点对外战略的背景下，我国绿色“一带一路”战略的推动将面临新的竞争。2021 中国气候融资报告2021 China Climate Financing Report2021 中国气候融资报告 2021 China Climate Financing Report 3 克林顿政府1二、美国气候投融资政策与实践梳理美国从克林顿政府开始加大对气候投融资的关注程度，随着民主党与共和党交替执政，气候政策也时常反复，至拜登政府气候投融资政策成为主流政策之一，在美国国内与国际气候投融资领域都出台多项举措提供支持。随着 2020 年新冠疫情爆发并在全球范围内扩散，大部分国家的经济或多或少都受到了冲击，美国也不例外。根据美国商务部和劳工部的数据显示，2020 年美国实际国内生产总值萎缩 3.5%，年度跌幅创下了 1946 年以来的最高记录，拜登政府希望通过以气候融资支出为主要内容之一的 通胀削减法案 帮助解决通胀飙升、经济下行等一系列问题。4 2021 中国气候融资报告 2021 China Climate Financing Report（一）美国气候投融资政策历史沿革美国气候投融资政策在其历史发展进程中存在较大波动。由于政权的交替，各届政府的政治立场和政治倾向发生转移，民主党和共和党对于应对气候变化议题的态度并不一致，导致了美国气候投融资政策的阶段性波动。整体来看，以克林顿、奥巴马、拜登为代表的来自民主党的美国总统对待应对气候变化态度更积极。比尔克林顿于 1993 年 1 月起担任美国总统，当时正是 联合国气候变化框架公约 签订后的第二年，克林顿政府对于气候议题的密切关注成为当时气候行动在美国发展的重要动力之一。在克林顿政府执政期间，该团队提出了一系列遏制温室气体排放的计划，包括能源税、财政和税收激励、建立能效标准等。然而由于国会的阻力，这些计划大多以自愿性的倡议1998年，克林顿政府在年度的国情咨文中提出了63亿 美 元 的 气候变化技术倡议（Climate Change Te c h n o l o g y Initiative），旨 在通过为能源效率以及新能源领域提供36亿美元的税收抵免，以及为科研领域提供27亿美元的支持，以降低美国的温室气体排放。2021 中国气候融资报告2021 China Climate Financing Report2021 中国气候融资报告 2021 China Climate Financing Report 5 形态提出，并未能得到有效落实。在执政初期，克林顿政府便提出了一项针对所有燃料征收能源税的政策，称为BTU（英国热量单位）税。BTU税所征收的税费和消耗能源所含的热量挂钩，旨在通过税收实现缩减赤字、环境保护、维护国家能源安全等政治目的。虽然该项提案在当时得到很多环保主义者的支持，但最终没有得到国会的通过，而是以每加仑上调4.3美分的汽车燃油税替代了原本的BTU税。1 1993年10月，克林顿政府发布了 气候变化行动计划（Climate Change Action Plan），提出了包括几乎覆盖所有经济领域的超过50条倡议，用于助力美国将其温室气体排放在2000年降低至1990年的水平。该计划强调了政府和私人企业间的合作，在气候投融资方面，指出要通过联邦政府在未来6年内投资19亿美元，加之鼓励私人投资600亿美元于节能项目，以期降低美国的温室气体排放水平。然而，该计划同样没有达到它所期待实现的效果。由于此项计划主要由一揽子自愿性措施构成，缺乏强制性措施保障执行，难以获得优先资源的支持，导致它无法对美国社会带来实际的减排效果，最终只成为一场象征性的行动。2 1998 年，克林顿政府在年度的国情咨文中提出了 63 亿美元的气候变化技术倡议（Climate Change Technology Initiative），旨在通过为能源效率以及新能源领域提供 36 亿美元的税收抵免，以及为科研领域提供 27亿美元的支持，以降低美国的温室气体排放。1999 年，克林顿在其 2000 年的财政预算中又提出了要为气候相关的政策和项目支出 41 亿美元，这其中就包括清洁空气伙伴基金（Clean Air Partnership Fund），该基金计划给为减排做出努力的地方政府、私人企业和研究团队提供资金支持，并继续支持气候变化技术倡议。3 1 Amy Royden,U.S.Climate Change Policy Under President Clinton:A Look Back,January 2002,https:/digitalcommons.law.ggu.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1842&context=ggulrev;US.2 Ronald D.Brunner&Roberta Klein,Harvesting experience:A reappraisal of the U.S.Climate Change Action Plan.1999,https:/sciencepolicy.colorado.edu/admin/publication_files/1999.17.pdf.3 Catherine E.Howard,White House Releases FY2000 Climate Change Budget Proposal,February 5,1999 http:/www.weathervane.rff.org Ifeatures!feature 058.html.奥巴马政府2在布什政府执政的 2001 至 2008 年期间，各届国会议员对于气候问题的重视程度逐步提高，但是由于布什对于气候议题的排挤，美国在气候变化问题上并未取得太多实质性的成果。随着 2009 年奥巴马上任总统，奥巴马政府重新将气候变化提上议程，并计划实施一系列支持低碳环保的绿色新政。2009 年，为了应对全球金融危机下的经济萧条，奥巴马政府颁布了2009 美国复苏和再投资法案，带来了美国历史上对于清洁能源最大手笔的单项投资。52009 年 7 月，奥巴马在国内推动形成了 2009 美国清洁能源与安全法案，对清洁能源、能源效率、减少全球变暖污染、向清洁能源经济过渡、农业与森林相关的碳抵消五方面内容做出了安排，并在其中提出了明确的减排目标和减排方案。6然而，该法案在众议院通过后并未在参议院通过，奥巴马政府的气候行动依旧受到阻碍。2013 年，在奥巴马发表第二次就职演说时，气候变化议题又再次被高调提出。奥巴马政府希望这届国会能够协同达成一个两党均满意的，以市场为导向的方案来应对气候变化问题。2013 年 6 月 25 日，奥巴马政府发布在布什政府执政的 2001 至 2008年期间，各届国会议员对于气候问题的重视程度逐步提高，但是由于布什对于气候议题的排挤，美国在气候变化问题上并未取得太多实质性的成果。6 2021 中国气候融资报告 2021 China Climate Financing Report然而，由于国会掌握着美国财政大权，国会对于克林顿的提案提出了众多质疑，仅同意了部分款项用于气候变化相关的研发。克林顿政府虽于1998 年签署了 京都议定书，美国国会却始终未曾通过该项协议，且严格控制克林顿政府和环保署为 京都议定书 的相关工作投入资金。最终，在布什政府执政时期的 2001 年，美国退出了 京都议定书。44 阎静，克林顿和小布什时期的美国应对气候变化政策解析，2008(09),理论导刊.5 Congress,American Recovery and Reinvestment Act of 2009,February 17,2009,https:/www.congress.gov/bill/111th-congress/house-bill/1/text6 Congress,American Clean Energy and Security Act of 2009,July 7.2009,https:/www.congress.gov/bill/111th-congress/house-bill/2454了 总统气候行动计划（Presidents Climate Action Plan），主要包括减少美国的碳排放、帮助美国应对气候变化影响、领导国际社会应对全球气候变化三方面内容。这份计划详细分析了奥巴马政府设定的中期减排目标，提出对于清洁能源创新发展的中期投资支持，指导联邦政府机构支持气候适应投资，并计划领导国际领域对清洁能源的公共资金支持，对于美国后续的气候投融资规划有着重要的意义。2015 年，奥巴马政府进一步推出了 清洁能源计划（Clean Power Plan），旨在到 2030 年将电力部门的排放量在 2005 年的水平上削减 32%。为此，它要求每个州起草计划，通过逐步淘汰煤炭和增加可再生能源的生产来减少发电厂的碳排放，被视为美国的重大减排举措。然而在 2016 年，这项议案以五比四的投票结果被美国最高法院搁置，并在后续遭到美国 24个州的联合诉讼，最终于特朗普执政时期遭到废除。在奥巴马政府执政期间，该政府对于应对气候变化领域的财政金融支持包括增加气候预算、开启在清洁能源方面的长期投资、加大对韧性基础设施的投资等。同时，美国东北部的“区域温室气体减排计划”（RGGI）与加州的碳排放权交易体系两大碳市场也在奥巴马政府执政期间启动，均是美国气候投融资领域的重要进展。美 国 现 任 总 统乔拜登在美国政坛中长期积极推进环保议题。在其从政生涯中，拜登很早就表现出对于气候变化问题的高度关注，并在美国积极推动相关立法。2021 中国气候融资报告2021 China Climate Financing Report2021 中国气候融资报告 2021 China Climate Financing Report 7（二）拜登政府国际气候融资政策解析美国现任总统乔拜登在美国政坛中长期积极推进环保议题。在其从政生涯中，拜登很早就表现出对于气候变化问题的高度关注，并在美国积极推动相关立法。早在 1986 年，拜登就以参议员身份在国会提出了 全球气候保护法案（Global Climate Protection Act），形成了参议院首份关于气候变化的法案7。在奥巴马-拜登政府任期，拜登作为副总统监督落实了7 S.2891-Global Climate Protection Act of 1986,https:/www.congress.gov/bill/99th-congress/senate-bill/2891拜登关于应对气候变化的行政命令1自 2021 年 1 月 20 日上任以来，拜登便积极推动应对气候变化相关工为2020年的美国总统大选，拜登发布了一系列“拜登方案”，在其中针对应对气候变化议题提出了激进的措施规划。他首先在2019年提出了 清洁能源革命与环境正义计划，计划通过1.7万亿的气候投资使美国在2050年前实现“碳中和”。8 2021 中国气候融资报告 2021 China Climate Financing Report2009 年美国复苏和在投资法案，带来了美国历史上最大的单笔清洁能源投资8。为2020年的美国总统大选，拜登发布了一系列“拜登方案”，在其中针对应对气候变化议题提出了激进的措施规划。他首先在2019年提出了 清洁能源革命与环境正义计划，计划通过1.7万亿的气候投资使美国在2050年前实现“碳中和”，并计划针对中国采取特别措施，以停止中国对于煤炭出口的补贴以及对于“一带一路”化石能源项目的资助9。2020年，作为“重建美好未来”（Build Back Better）计划中的一部分，拜登提出 建设现代化的、可持续的基础设施与公平清洁能源未来计划（Plan to Build a Modern,Sustainable Infrastructure and an Equitable Clean Energy Future），计划在未来的四年内由联邦财政投资2万亿美元支持应对气候变化10；并提出 维护环境正义和公平经济机会计划（Plan to Secure Environmental Justice and Equitable Economic Opportunity），计划在美国司法机关和政府部门中建立环境与气候司法部门，以维护环境正义11。这些早期“拜登方案”的提出为其在任期内的气候能源战略主张奠定了基调，也为2022年8月拜登政府通过 通胀削减法案加大气候投融资力度奠定基础。8 The White House,FACT SHEET:The Recovery Act Made The Largest Single Investment In Clean Energy In History,Driving The Deployment Of Clean Energy,Promoting Energy Efficiency,And Supporting Manufacturing,February 25,2016,https:/obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/02/25/fact-sheet-recovery-act-made-largest-single-investment-clean-energy.9 The Biden Plan For A Clean Energy Revolution And Environmental Justice,https:/ The Biden Plan to Build a Modern,Sustainable Infrastructure and an Equitable Clean Energy Future,https:/ The Biden Plan to Secure Environmental Justice and Equitable Economic Opportunity,https:/ 巴黎协定 的程序12，体现了气候政策在拜登团队中的优先级。由于行政命令在政策推行效率上的优势，拜登在其任职的一年多时间内签署了大量的行政命令，其中众多与应对气候变化议题相关，如下表所示：2021 中国气候融资报告2021 China Climate Financing Report2021 中国气候融资报告 2021 China Climate Financing Report 9 12 The White House,Acceptance on Behalf of the United States of America,January 20,2021.https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/01/20/paris-climate-agreement/.表 21 拜登关于应对气候变化的行政命令日期名称气候相关内容2021/01/20关于保护公共健康及环境，恢复科学以应对气候危机的行政命令1、重新审视特朗普时期的政策2、暂时中止沿海平原油气租赁项目以及撤除北极及白令海域的油气钻探项目3、计算碳排放社会成本4、撤销2019年3月Keystone XL管道许可2021/01/27关于在国内外应对气候危机的行政命令1、把气候危机放到美国外交和国家安全政策核心2、采取全政府的方式来应对气候变化3、制定一份气候融资计划2021/02/09关于重建和加强难民重新安置项目和规划气候变化对移民影响的行政命令1、国家安全事务助理等人员向总统递交一份关于气候变化及其对移民影响的报告2021/05/07关于设立气候变化支持办公室的行政命令1、建立气候变化支持办公室2、明确气候变化支持办公室职责2021/05/20关于气候相关金融风险的行政命令1、制定气候相关金融风险战略2、评估气候相关金融风险3、保障终身存款和养老金免受气候风险影响4、在联邦政府贷款、承销和采购中关注气候风险5、在将气候金融风险因素纳入长期财政预算2021/12/08关于通过联邦可持续发展促进清洁能源产业和就业的行政命令1、制定联邦机构减排目标2、保障联邦供应链的可持续，降低供应链排放3、教育和培训联邦工作人员4、成立联邦首席可持续发展官办公室拜登提出要测算二氧化碳、氧化亚氮、甲烷的社会成本，并成立温室气体社会成本机构间工作组，工作组成员包括美国财政部长、内政部长、农业部长、商务部长等十余个部门官员，以更好地支持各部门的政策制定。10 2021 中国气候融资报告 2021 China Climate Financing Report上任当天，拜登政府便启动了对特朗普政府执政时期气候政策的审查，发布了 关于保护公共健康及环境，恢复科学以应对气候危机的行政命令（Executive Order on Protecting Public Health and the Environment and Restoring Science to Tackle the Climate Crisis）13，强调政府未来的气候行动要以科学为指导，并要求相关机构中止、修改或废除特朗普时期不合法的政策文件。其中，该行政命令以建立北极野生动物保护区为由，提出了包括中止沿海平原油气租赁项目、撤除北极及白令海域的油气钻探项目等要求。同时，拜登提出要测算二氧化碳、氧化亚氮、甲烷的社会成本，并成立温室气体社会成本机构间工作组，工作组成员包括美国财政部长、内政部长、农业部长、商务部长等十余个部门官员，以更好地支持各部门的政策制定。此外，从美国能源安全和创造就业的角度，拜登撤销了特朗普于2019 年颁发的Keystone XL管道项目许可，该项目是一个美国和加拿大边界上的管道设施项目，该项目原本旨在将加拿大阿尔伯塔省生产的油砂泵送至美国德克萨斯州进行炼油并出口，从而为美加两国共同创造收益。1 月 27 日，针对气候变化议题的国内外应对措施，拜登签署了 关于在国内外应对气候危机的行政命令（Executive Order on Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad）14，下令要将气候危机的议题置于美国外交政策和国家安全的核心，同时要在政府各个部门层面建立一套“全政府”的应对措施，出台一项气候融资计划。该份文件同时对拜登政府的气候变化机构设置做出了安排，特设了总统气候特使一职，由前国务卿约翰克里担任，用于处理气候变化外交事宜。同时，在总统办公厅内设立白宫国内气候政策办公室，由总统助理或国家气候顾问直接领导，负责协调国内气候政策议题；建立国家气候工作组，成员包括 21 个联邦机构的内阁13 The White House,Executive Order on Protecting Public Health and the Environment and Restoring Science to Tackle the Climate Crisis,January 20,2021.https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/01/20/executive-order-protecting-public-health-and-environment-and-restoring-science-to-tackle-climate-crisis/14 The White House,Executive Order on Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad,January 27,2021,https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/01/27/executive-order-on-tackling-the-climate-crisis-at-home-and-abroad/.提出要在国务院内建立气候变化支持办公室，由国务卿领导，用于支持国务院和气候特使在多双边活动中的气候行动，以前调美国应对全球气候危机的承诺，并推广美国的气候倡议。2021 中国气候融资报告2021 China Climate Financing Report2021 中国气候融资报告 2021 China Climate Financing Report 11 级领导人和白宫高级官员，助力推动拜登政府实施“全政府”气候应对方案。拜登政府在其 2 月 4 日发布的另一份行政命令 关于重建和加强难民重新安置项目和规划气候变化对移民影响的行政命令（Executive Order on Rebuilding and Enhancing Programs to Resettle Refugees and Planning for the Impact of Climate Change on Migration）中表明了其所倡导的“环境正义”的政治理念。该行政命令主要关注为难民提供援助的人权项目，并特别将气候问题造成的移民问题单独列出，计划通过公开报告发布的形式探讨气候移民的国际安全影响，以及相关人员的保护和安置措施等。5月7日，针对气候变化的专门机构，拜登政府又做出了新的安排。拜登发布了 关于设立气候变化支持办公室的行政命令（Executive Order on Establishment of the Climate Change Support Office）15，提出要在国务院内建立气候变化支持办公室，由国务卿领导，用于支持国务院和气候特使在多双边活动中的气候行动，以强调美国应对全球气候危机的承诺，并推广美国的气候倡议。该办公室的设立进一步补充了拜登政府在国际应对气候变化的机构安排，旨在为国务院和气候特使的气候外交事宜提供支持。5 月 20 日，拜登政府为应对气候相关金融风险问题发布了 关于气候 相 关 金 融 风 险 的 行 政 命 令（Executive Order on Climate-Related Financial Risk）16，一方面要求国家经济委员会主任和国家气候顾问，联合财政部长与管理和预算办公室主任共同编制一个全政府的气候相关金融风险战略，以测量、评估、降低并且披露联邦政府的规划、资产、负债的气候风险，测算美国经济在 2050 年实现净零排放所需的资金，同时引导社会资15 The White House,Executive Order on Establishment of the Climate Change Support Office,May 07,2021,https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/05/07/executive-order-on-the-establishment-of-the-climate-change-support-office/16 The White House,Executive Order on Climate-Related Financial Risk,May 20,2021,https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/05/20/executive-order-on-climate-related-financial-risk/.拜登政府表明了联邦政府以身作则率先减少温室气体排放的决心。他首先对联邦各机构制定了减排目标，提出了系列措施以保障联邦供应链的可持续，同时对联邦工作人员开展可持续培训，成立联邦首席可持续发展官办公室，用于建立相应的规划、指标和绩效管理系统，以引导联邦机构达成上述目标。12 2021 中国气候融资报告 2021 China Climate Financing Report本和公共资金共同对相关领域提供资金支持；另一方面，要求金融监管机构开展气候相关金融风险的评估，由财政部长作为金融稳定监督委员会主席，采用详细和全面的方式评估气候相关的金融风险，包括物理和转型风险，以及它们对联邦政府的金融稳定和美国金融体系的稳定的影响。除此之外，拜登政府着重关注了终身存款和养老金、联邦贷款和承销采购、长期财政预算中的气候风险问题，并对相关领域做出了政策安排。在 12 月 8 日最新发布的 关于通过联邦可持续发展促进清洁能源产业 和 就 业 的 行 政 命 令（Executive Order on Catalyzing Clean Energy Industries and Jobs Through Federal Sustainability）17中，拜登政府表明了联邦政府以身作则率先减少温室气体排放的决心。他首先对联邦各机构制定了减排目标，提出了系列措施以保障联邦供应链的可持续，同时对联邦工作人员开展可持续培训，成立联邦首席可持续发展官办公室，用于建立相应的规划、指标和绩效管理系统，以引导联邦机构达成上述目标。其所设立的联邦政府目标如下图所示：17 The White House,Executive Order on Catalyzing Clean Energy Industries and Jobs Through Federal Sustainability,December 08,2021,https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/12/08/executive-order-on-catalyzing-clean-energy-industries-and-jobs-through-federal-sustainability/.图 21 关于通过联邦可持续发展促进清洁能源产业和就业的行政命令中的美国联邦气候目标到 2030年实现 100%的净年度无碳污染电力到 2035年实现购置车辆1