十年探索时期人民信访制度建设研究.doc

十年探索时期人民信访制度建设研究摘 要 人民信访制度作为我国一项重要的民主制度，在不同的历史时期担负着不同的时代使命，服务于不同的中心任务。特别是新中国成立后的十数年，在旧秩序被打破而新秩序尚未完全建立之际，社会的冲动与无序影响到方方面面，这些社会问题通过各种形式反映出来，人民信访就是其中的一个重要的渠道。党和政府给予了信访制度以连续和高度的重视。当前，中国社会已经进入转型期，新时期出现了很多新的社会问题。这些形形色色的问题和矛盾，假如得不到及时的反馈和解决，就会给党和国家带来严重的影响，因此，人民信访建设就显得尤为重要。同样面对社会转型的十年探索时期，党和国家是如何通过信访制度建设为社会主义建设服务的，值得我们研究。本文通过探讨十年探索时期人民信访制度建设的历史背景，为人民信访制度建设找到历史依据、理论基础和实践基础；通过对十年探索时期人民信访制度建设的历史进程的把握，总结出十年探索时期人民信访制度建设所取得的成效及其特点；最后通过对十年探索时期人民信访制度建设的反思总结出经验教训，并为新时期人民信访制度建设提出意见和建议。关键词：十年探索时期；人民信访；制度建设Peoples petition system construction research in China during the ten years exploration periodAbstract Peoples petition system as a resilient system, service in the center of the different tasks in different periods and times mission. Especially after the founding of new China for more than ten years, in the old order is broken and the new order has not yet been fully established, impulse and disorder affects all aspects of society, these social problems reflected through a variety of forms, peoples petition is one of the important channels. The Party and the government giving continued to petition system and a high degree of attention. At present, Chinese society has entered the transition period, the appearance of many new social problems in the new period. These various problems and contradictions, if not timely feedback and solve, will give the Party and the state bring serious impact, therefore, construction of peoples petition is particularly important. Also face the social transformation period of ten years of exploration, the party and the country is how to through the petition system construction to serve socialist construction, is worth us study. In this article, through ten years of exploration history of the construction of the peoples petition system background, find historical basis for peoples petition system construction, theory basis and practice basis; Based on ten years exploring the historical process of the construction of the peoples petition system, summed up the construction of peoples petition system during the period of ten years exploration had results and characteristics; Finally through the ten years to explore the reflection of the construction of the peoples petition system summed up the experience and lessons, as well as peoples petition system construction in the new period puts forward opinions and suggestions.Key words: The ten years exploration period; Peoples petition system ;The system construction目 录前 言1（一）选题的缘由及意义1（二）研究综述2（三）本文的逻辑结构及其研究的重点5一、十年探索时期人民信访制度建设的历史背景6（一）人民信访制度建设的时代背景6（二）人民信访制度建设的理论基础7（三）人民信访制度建设的实践基础7二、十年探索时期人民信访制度建设的历史进程8（一）总结前期经验与制度调整阶段8（二）信访工作的转型与制度规范阶段10（三）信访工作的强化与制度成型阶段17三、十年探索时期人民信访制度建设的成效23（一）信访机构的设立及规章制度的建立23（二）信访队伍建设的强化24（三）信访工作机制的完善27四、十年探索时期人民信访制度建设的特点30（一）突出基层信访业务建设30（二）具体业务与政策研究相结合31（三）解决个案与综合分析、解决共案相结合32五、十年探索时期人民信访制度建设的经验教训33（一）渠道畅通和信息及时反馈是前提33（二）领导人重视和严抓是关键34（三）队伍建设是基础34（四）制度建设是保障35结束语36参 考 文 献37后 记40附：本人在读期间发表科研论文与获奖情况一览表41前 言 （一）选题的缘由及意义 人民来信来访是中国共产党和人民政府赋予人民群众的民主权利，是人民群众参政议政的重要方式和渠道。来自人民群众的信息材料，是对的制定法律、政策不可缺少的重要依据，信访也因此成为各级党政机关及有关职能部门最关注、最重视的问题。信访工作在协调利益冲突、化解社会矛盾中承担的任务越来越艰巨。改革开放三十数年来，我国经济社会发生了翻天覆地的变化。相应地出现了很多新的、复杂的矛盾，其中有许多矛盾长时期没有得到妥善解决，使得目前存在着大量信访问题。如何解决改革开放中出现的方方面面的矛盾，是摆在党和政府面前的大事。回顾历史，我国完毕对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造后，经济体制和社会结构都发生了巨大的变化。然而，经济模式和社会结构的嬗变必然引发某些社会不适应，特别是在高潮迭起的政治运动中，许多社会矛盾不断涌现。因此，作为社会矛盾的集中体现和发泄的渠道之一，信访机器被一再地运用。 李宏勃：法制现代化进程中的人民信访，清华大学出版社2023年版，第47页。十年探索时期，即从1957年的整风运动、反右运动开始，到1966年“文化大革命”开始之前，这时期的信访工作一直是围绕中心问题、围绕大事件而运转。十年探索时期，出现了一系列的群众性政治运动：整风运动、反右运动、“大跃进”和“四清”社教运动等等，信访与这些群众性政治运动都有相应的关系。这一时期的群众运动大多是没有依照法律进行的，它对解决政治问题和社会问题所产生的悲观影响，随着建国后历次大的政治运动逐渐凸显出来。“这种所谓群众运动，往往没有真正的群众基础,而是在逼迫命令的情况下进行的，表面上轰轰烈烈，事实上空空洞洞。这种违反群众路线的所谓的群众运动，不仅不能真正反映群众的意见和规定，并且损害了群众的积极性，损害了党的威信” 刘少奇选集下卷，人民出版社1985年版，第404页。新问题、新矛盾不断涌现，人民信访的内容和形式也相继变化，给党和政府带来了前所未有的压力，这种政治环境深深影响了当时信访制度的运用和发展，并使之呈现出强烈的时代特点。十年探索时期，围绕信访工作，中共中央召开了大量的会议，做出相应的指示并出台相关政策来进一步规范和健全信访制度。如：“归口管理”的完善，尽量把问题解决在基层，采用措施有序引导和规范进京来访 李宏勃：法制现代化进程中的人民信访，清华大学出版社2023年版，第60-62页。等。从中央到地方在十年探索时期的不同阶段，针对不同的信访内容和信访形势采用了不同的工作方针和方法，使得这一时期的信访制度建设有了长足的发展。研究十年探索时期人民信访制度建设，对我们在新时期，分析研究我国信访工作现状，深刻查找存在的问题，进一步明确信访工作的职能定位，探究创新新形势下信访工作，切实发挥信访工作的作用，最大限度地增长和谐因素，不断促进社会和谐，具有重大现实意义和深远历史意义。（二）研究综述 1.研究的基本情况国内对人民信访制度建设这一课题的研究，从1995年国务院颁布实行我国第一部信访条例以来，成为热点。信访条例的诞生，标志着我国依法办理信访的原则得到了进一步的贯彻和发展，为开创信访工作的新局面发明了条件。通过对人民信访制度建设的研究可以从侧面真实、详尽地反映我国在社会主义建设过程中的成绩与失误，为我们总结过去，并为实现社会主义现代化，建成中国特色社会主义提供宝贵的经验教训。当前，中国社会已经进入转型期，新时期出现的形形色色的问题和矛盾，假如得不到及时的反馈和解决，就会给党和国家带来严重的影响，这极大地推动了关于人民信访制度建设的研究。理论界、学术界对相关问题进行了探讨和研究，形成了一些学术成果 。如：刁杰成的人民信访史略、应星主编的新中国信访制度的历史、周占顺的中国信访写真、金国华与汤啸天主编的信访制度改革研究、李宏勃的法制化进程中的人民信访等。此外，于建嵘的中国信访制度批判、段占清的试论我国的信访制度改革、朱最新与朱孔武的权利的迷思：法秩序中的信访制度、李齐申的我国信访制度的局限性和完善、王栖的我国信访制度存在的问题及对策分析、孙大雄的信访制度功能的扭曲与理性回归、杨静的完善我国信访制度问题研究等，从不同角度对我国信访制度的现状进行分析和研究，并提出很多故意义的思考。此外，少数著作也有部分章节涉及到信访制度，如中华人民共和国政治制度、中国行政救济理论与实务等。学者们研究信访制度建设所涉及到的问题相称广泛，本文对此进行概要的介绍，以帮助我们进一步结识和研究人民信访制度建设。2.研究的重要成果及其观点 （1）关于信访制度运营现状及其因素的研究关于我国信访制度运营现状方面的的研究，学者有很多，研究的视角也有所不同。一是从信访的数量变化来研究。有学者认为，我国信访总量几年来居高不下，上升趋势明显。我国经济社会发展过程中，出现的所有矛盾和问题基本上都可以通过信访形式反映。而信访部门实际解决问题的能力又受到现实的制度和政策制约，导致问题长期解决不了，出现积案。二是从信访内容变化来研究。学者认为，我国目前信访内容复杂，涉及面广。信访主体重要是广大工人、农民，近几年来，城市拆迁户、下岗分流人员等新型信访群体的出现，使得信访主体范围的扩大，信访内容更加复杂，涉及面变广 段高祥，陈祤：浅谈当今我国行政信访，今日南国2023年第11期，第124页。同时，杨静认为我国信访内容呈现相对集中趋势。如，房屋拆迁问题 杨静：完善我国信访制度问题研究，法商论丛2023年第6期，第67页。越来越受到广大人民群众的关注。张春照将这些信访内容总结为：三农问题、城乡拆迁安顿问题、干部作风问题、劳动社保问题 张春照：中国信访制度的历史及现状分析，新西部2023年第22期，第79页。等等。三是关于信访方式的研究。有学者通过调查研究后，认为目前我国信访方式上，群访、越级访等极端不良上访行为增长。缠访、闹访、反复访、越级访问题严重。经常有拉标语横幅、请愿静坐、围堵马路等现象发生。甚至有人通过自杀的方式和手段向职能部门请愿。四是关于信访职能部门的研究。学者研究发现，当前我国各级信访机构“不作为”现象层出不穷。某些信访干部存有不对的的政绩观，为了一己之私，对待群众放映的问题和诉求，非但不帮助解决，反而设法阻挠，比如通过截访和堵访 王会智，刘新君：论我国信访制度的困境及对策，吉林经济管理干部学院学报2023年第2期，第44页。的恶劣行为阻止信息的及时反馈。 （2）关于信访制度的功能问题的研究任何制度的设立都有其特定的功能，信访制度也不例外。准确把握信访制度的功能对研究我国信访制度有着至关重要的作用。理论界对信访制度的功能定位各不相同，总体上可归纳为：沟通功能、调节功能、监督功能、救济功能等。有学者指出，假如过高地估计信访制度的功能，只会使信访制度成为一种负功能，信访量的激增就是一个很好的例证。所以，一些学者建议弱化直至取消信访制度的救济功能 肖萍：信访制度的功能定位研究，政法论丛2023年第6期，第36页。关于安全阀功能。多数学者认为，社会在不断运动变化，社会矛盾也在所难免。信访制度作为一种民情上达的特殊通道，对社会起着安全阀的作用。“群众有气就要出，我们的办法就是使群众有出气的地方，有说话的地方，有申诉的地方” 邓小平文选第1卷，人民出版社1994版，第273页。 （3）关于信访制度存在问题的对策研究毋庸置疑，我国信访制度存在很多问题。对此，学者们给予的解决方案有以下四点：第一，重建信访组织机构。如，王会智等提出应当统一信访机构。长期以来，我国从中央到地方，各级机关、部门都设有信访机构，但是由于缺少沟通和交流，致使各部门的责任不明确，影响了信访机构的运作效率和公信力，制约了信访制度的功能发挥，因此必须优化信访机构的设立，完善信访机构体系。重建信访机构，并在此基础上完善信访的法律法规。如，李齐申提出应当尽快出台信访法，实现信访制度的法制化、程序化，使公民的信访活动和政府的信访工作真正纳入法制化轨道 李齐申：我国信访制度的局限性和完善，商业文化2023年第8期，第145页。第二，完善信访制度的外部机制。多数学者认为信访在很大限度上是由于司法救济不能满足人民的规定而导致的。因此，信访制度的改革必须同我国的司法体制改革统一起来，增长信访问题的解决途径。如，通过对司法制度的改革和完善，将绝大部分信访案件回归司法救济程序中去解决 杨静：完善我国信访制度问题研究，法商论丛2023年第6期，第67页。第三，借鉴国外相关经验。有学者认为，信访制度改革也可以借鉴瑞典的议会监察专员制度，设立一个监察机构专门作为各级人民代表大会对外接受群众来信来访的部门。其中，机构成员由同一级别的人大代表大会任命精通法律的人大代表担任 唐丽萍，叶磊：我国信访制度的功能错位和制度困境分析，上海海关学院学报2023年第4期，第49页。，保证各级人民代表大会有效的发挥监督权力。第四，一些学者对信访制度提出的新设想。如：代琳提出建立信访代理制度 代琳：社会转型时期我国信访制度的困境与改革途径，法治与社会，2023年第12期，第88页。，毛淑梅提出建立信访终结制度 毛淑梅：新时期信访工作创新机制对策研究，辽宁教育行政学院学报，2023年第5期，第102页。以及多数学者提出建立信访听证制度等等。总体来说，近年来研究信访的学术成果颇多，这些研究成果对本文的写作很有帮助。但学术界关于人民信访制度的研究，多数是从当代的视角来探讨如何建设信访制度，从历史学的角度进行研究的成果不多，更没有对人民信访制度建设的各个时期进行具体研究。本文以史论结合的方式来研究十年探索时期我国信访制度的建设，希望可以充实现有相关领域的研究。（三）本文的逻辑结构及其研究的重点论文主体内容包含五个部分。第一部分探讨十年探索时期人民信访制度建设的历史背景，并阐明人民信访制度建设的历史依据、理论基础和实践基础。第二部分，从三个历史阶段来概述十年探索时期人民信访制度建设的历史进程，揭示：三个历史阶段的信访制度建设是一个层层递进，不断创新和巩固的过程。论文研究重点是第三部分和第四部分，分别对十年探索时期人民信访制度建设所取得的成效及其特点进行研究，并作出归纳。第五部分，总结和反思十年探索时期人民信访制度建设的经验教训，并为当今人民信访制度建设提出意见和建议。一、十年探索时期人民信访制度建设的历史背景（一）人民信访制度建设的时代背景 新中国是建立在一个一穷二白、社会极度混乱的国家基础上的，中国共产党及其领导的新政权必需对其进行大刀阔斧的除旧革新。外部环境上，面对西方国家对中国的敌视和封锁，以及与西方发达国家的巨大差距，加之中苏关系恶化直至破裂后，苏联对中国政治、经济、军事上的巨大压力等被动的局面，迫使中国希望尽也许的快速发展起来，强大起来。然而“党在全国执政的时间不长，对于如何开展全面的、大规模的社会主义建设，缺少足够的思想结识和经验多数情况是，对有些问题结识到了但没有找到解决的办法，有些采用了相应措施但对其长远的影响和结果一时还看不清楚，这就使得一些对的结识不够稳定、不够成熟，导致在实践中不易坚持下去，甚至出现反复，有些对的结识往往会被自己否认”。 中国共产党历史第2卷（19491978），中共党史出版社2023年版，第744-745页。社会主义改造完毕后，中国社会从经济体制到社会结构的巨大变化，以及国家在十年探索时期制定的很多政策、措施、制度没有稳定性和延续性，这些都必然引发社会的不适应，使得大量矛盾突显出来，人民群众只能通过来信来访反映问题。此外，当时我国对于什么是社会主义和如何建设社会主义，经常只是从马克思主义关于社会主义的已有论述中去理解，甚至照搬某些具体结论，以马克思主义对未来社会的某些具体设想来衡量现实生活，这严重脱离了当时中国实际的生产力和人民生活水平。“十年中出现的一些脱离实际、超越阶段的主观主义的思想和做法，许多是把马克思主义经典著作中某些设想和论点加以片面理解或教条化的结果。由于党对领导全面的大规模的社会主义建设缺少实践经验，一方面，以往革命战争时期行之有效的那种依靠群众的极大政治热情、依靠群众大搞突击运动的思维方式和工作方法，被广泛运用于经济建设并发挥了重要作用，因而被认为是加快社会主义建设的重要法宝，过去的成功经验在新的历史条件下被教条化、绝对化；另一方面，面对一些新矛盾新问题时，又习惯于沿用过去熟习而这时已不能照搬的进行大规模疾风暴雨式群众性斗争的旧方法和旧经验” 中国共产党历史第2卷（19491978），中共党史出版社2023年版，第745页。在此期间出现了一系列的政治运动：整风运动，反右运动，“大跃进”和“四清”社教运动等，也使得许多社会矛盾不断涌现。因此，作为社会矛盾集中体现和发泄的渠道之一，信访被一再地运用。这些内、外部的政治环境也深深的影响了当时的人民信访制度建设。 （二）人民信访制度建设的理论基础 任何一种制度的存在和发展都需要相应的理论为支撑和指导。中国共产党自成立之初就坚持以马克思主义为指导，并结合中国的具体实际走自己的道路。人民信访制度的创建以服务人民为宗旨，体现了马克思主义关于人民主体论的思想。1956年4月，在论十大关系中，毛泽东对社会上的各类矛盾进行了科学的分析，提出了相应的解决办法。如，在科学文化工作中实行“百花齐放，百家争鸣”；在各民族关系上采用民族平等，实行民族区域自治；在经济工作中实行对全国城乡各阶层统筹兼顾，适当安排和兼顾国家、集体、个人三者之间的利益等一系列对的方针 何沁主编：中华人民共和国史（第二版），高等教育出版社1999年版，第128页。1957年2月，在关于对的解决人民内部矛盾的问题中，毛泽东提出“凡属于思想性质的问题，凡属于人民内部的争论问题，只能用民主的方法去解决，只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决，而不能用强制的、压服的方法去解决” 何沁主编：中华人民共和国史（第二版），高等教育出版社1999年版，第128页。的思想，这些科学论断，是分析、结识、解决信访问题和信访制度建设的理论依据和指导思想。信访制度因此也被定性为一种解决人民内部矛盾的制度。1957年6月，彭真在人大常委会的工作报告中总结：“在过去的一年中，常委会共收到代表来信113件，除了自己的工作报告外，需要有关部门解决的94件，已有68件解决完毕；收到人民来信14215件，接见人民来访3064次，其中检举国家机关干部违纪的4481件，不服法院判决的1513件，对国家建设工作提出建议或批评的1185件，反映工作情况的1430件，规定解答有关法律、法令问题的503件，规定就业的3043件，规定救济和帮助解决就学、治病的5104件，检举反革命分子的20件” 中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会的工作报告，人民日报，1957年7月3日，第3版。历来信来访数字上看，人民同阶级敌人之间的矛盾已基本解决，大多数是人民内部矛盾。“通过人民来信、来访，可以帮助了解和解决人民内部矛盾。自中央提出对的解决人民内部矛盾问题以后，许多地方已经注意通过人民来信、来访，积极地解决一些问题，既改善了工作，又获得了群众拥护” 结合整风运动，加强解决人民来信来访工作，人民日报，1957年6月3日，第1版。因此，以马克思主义和毛泽东思想作为理论支撑和指导，成为人民信访制度建设的理论基础。 （三）人民信访制度建设的实践基础人民信访制度建设早在新中国筹建时期就已经开始。1949年8月，中共中央正式成立了以任弼时为主任的中央书记处政治秘书室，这是中共成立最早专职信访的机构。1951年3月，政务院秘书厅正式成立了群众信件组，专职信访工作。1951年4月，第一次全国政府秘书长及省市政协秘书长会议上，讨论并拟定了信访工作的性质、基本框架、基本的规章制度。1951年5月，毛泽东明确规定“假如人民来信很多本人解决困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人，来解决这些信件” 中共中央文献研究室：建国以来重要文献选编第2册，中央文献出版社1985年版，第265页。1951年6月，政务院正式颁发了关于解决人民来信和接见人民工作的决定，标志着人民信访制度的正式建立。自此，从中央到地方都设立了专门的信访机构、扩充了负责信访的工作人员。通过人民来信来访，决策机构可以及时掌握新情况，了解并解决新问题，为提高人民生活水平以及巩固政权起到了不可替代的作用。因此，人民信访制度作为一个中间环节，如何使其正常、高效运作，尤为重要。从建国初期的实践来看，人民信访制度作为一个新产物，具有很强的生命力，为十年探索时期的人民信访制度建设奠定了实践基础。然而，和其它制度同样，它自身在运作的过程中，存在着很多缺陷和局限性，这也为十年探索时期进一步发展和完善人民信访制度提出了迫切的规定。二、十年探索时期人民信访制度建设的历史进程（一）总结前期经验与制度调整阶段 1第一次全国信访工作会议的召开第一次全国信访工作会议对信访制度的发展具有重要的意义，它是对1951年以来全国信访工作经验的总结，同时对出现的各种新情况新问题作研究分析，提出了相应的对策、建议。从1957年3月到5月中央机关召开的三次来访工作会议，先后开展了多次信访研讨活动。总括起来，三次会议的最大收获是：第一，在思想上统一了结识；第二，认定群众来信来访是送上门来的群众工作、政治工作；第三，信访工作要克服官僚主义，对信访工作中反映出来的问题，规定提高到对的解决内部矛盾的高度来结识，并加以妥善解决。第一次全国信访工作会议就是在这一基础上召开的。这次会议着重解决信访工作中的两个主线问题：领导问题与提高结识问题。领导重视是做好信访工作的关键，在各地实行领导同志接待来访群众日制度后，更体会到领导重视是极为重要的一环。这次全国信访工作会议对这方面的经验进行了总结、交流，还对下一步如何加强领导同志的责任，做出了新的明确规定。会议总结和交流了领导同志如何做好信访工作的经验：（1）领导重视必须与专职信访机构相结合。（2）具体解决信访问题时，要在领导同志的指导下，采用专职干部与广大群众相结合的办法。（3）解决来信来访与平常工作相结合。在解决具体案件中，领导同志要举一反三，才干提高信访工作的质量。（4）对于集体来访，领导同志亲自接待，及时解决。这次会议的重要奉献之一在于把领导抓信访工作贯彻到实处。“一切共产党员，不管职位高低，都是人民群众的勤务员，都应当把自己当作普通劳动者，没有任何特权，都必须关心群众生活，和群众同甘共苦，那种旧官僚的恶习，在我们的队伍里是完全不能允许的”。 刘少奇选集下卷，人民出版社1985年版，第401-402页。结识问题是当时又一个突出问题。所谓解决结识问题实质就是克服官僚主义的问题。 刁杰成：人民信访史略，北京经济学院出版社1996年版，第105页。有的省重视，实行省长、专员、县长和书记定期接见来访群众与阅批人民来信的制度较早，人民群众中的许多问题可以及时解决，信访形势的发展比较正常，但也有相称多的省结识局限性，不很重视。因此，思想结识问题是最主线的问题，提高结识是做好信访工作的基础和关键，这也是这次会议要解决的问题之一。 杨尚昆在这次会议上作了报告，强调要“把信访工作提高到解决人民内部矛盾的高度来”，并指出，“目前信访工作中最主线的缺陷是官僚主义”。 杨尚昆：杨尚昆日记，中央文献出版社2023年版，第471页。习仲勋在总结报告中也指出这一点，认为官僚主义表现在：一方面从中央到地方，领导人管的少，只是少数人动手，多数人不动手；另一方面是照抄、照转，错转、错办，解决草率，互相推诿的现象严重。 在全国来信来访工作会议上的发言（1957年5月31日），习仲勋文选，中央文献出版社1995年版，第224页。为什么很多机关不能把解决人民来信、来访工作做好呢?最主线的因素是“我们许多机关滋长了官僚主义作风。革命胜利以后，领导机关进了城，工作环境和生活环境变了，干部思想作风也发生了变化。有很多人，涉及某些老干部在内，和群众疏远了，群众观点薄弱了，不大关心群众的疾苦，不乐意进一步做群众工作。有些机关领导人，把群众来信、来访当作鸡毛蒜皮的小事情，不乐意过问；许多业务部门把群众来信、来访当作是额外承担，认为做多了，影响自己的业务。一些做这项工作的同志，也认为这项工作不是专业专行，没有钻头，觉得自己低人一等” 结合整风运动，加强解决人民来信来访工作，人民日报，1957年6月3日，第1版。这些想法都是错误的。第一次全国信访工作会议后，许多省级机关对信访干部进行了充实调整。遵循的原则是本着精简机关编制，根据信访任务，实事求是地加强信访机构，充实干部力量。工作方法创新上，1957年5月，第一次全国信访工作会议肯定和推广了领导接见群众来访日制度。在毛泽东、周恩来的表率作用带动下，各级领导普遍实行阅批人民来信和接见来访群众的制度。1957年7月，国务院秘书厅制定国务院秘书厅处级以上领导同志接见群众的制度，拟定了领导同志接见的范围是：反映有关政策性的问题；目前来访中带有普遍性的问题；久悬未结的复杂问题；难解决的问题；国外华侨、民主人士的问题；有代表性人物和集体来访以及其他问题。 中央人民政府法制委员会编：中央人民政府法令汇编（1957年），法律出版社1982年版，第214页。同时，还制定了接见来访群众工作细则简朴介绍，着重向领导同志介绍了工作程序和注意事项。这一办法实行后，取得了较好的效果。第一次全国信访工作会议的召开，促进了信访工作全面、进一步地开展，各地的信访工作均有较大的起色。2国务院关于加强解决人民来信和接待人民来访工作的指示的颁布和实行 1957年11月，国务院第62次会议，在第一次全国信访会议进行讨论的基础上，制定和颁布了信访史上第二部重要法令：国务院关于加强解决人民来信和接待人民来访工作的指示。指示的重要内容涉及：（1）规定各省、自治区、直辖市人民委员会，中央各部门，以及其他各级国家机关，都必须有一个领导人亲自掌管本机关的信访工作。（2）规定了解决群众来信来访的原则。（3）解决人民来信和接待人民来访工作，要实行专人负责和大家动手相结合的办法。县以上人民政府一定要有专职人员或专职机构。（4）正式提出“归口交办”的原则。（5）建立和健全必要的手续和制度，提高工作效率。 中央人民政府法制委员会编：中央人民政府法令汇编（1957年），法律出版社1982年版，第246页。国务院关于加强解决人民来信和接待人民来访工作的指示对1951年政务院关于解决人民来信和接见人民工作的决定作了重要的补充，使当时的信访工作有了更为具体和全面的制度支撑。 （二）信访工作的转型与制度规范阶段 1信访形势的变化及因素从1957年下半年到1961年初，全国范围内的信访形势有了明显变化，信访数量逐年下降，但匿名信增多。来信来访数量大幅度下降的因素重要有几点：（1）第一次全国信访工作会议后，各地重视了信访工作，县以上机关普遍设立了专门的信访机构，配备了专、兼职信访干部，明确了主管领导同志，建立了制度，解决了大量的信访问题和案件，许多个人问题得到了解决。因而，来信来访特别是给中央机关写信和到中央机关来访的减少。（2）1957年以后，各地区、各行业都根据自己的特点，办了一些社会福利事业，解决了群众的一些切身利益问题。如，卫生医疗系统普遍建立了合作医疗制度，送医送药到农村，还在农村培训了大批亦农亦医的医务工作者（俗称“赤脚医生”）。这些人活跃在农村，为防病治病做出了奉献。再如，劳动就业问题，当时，在“大跃进”的形势下，曾出现了暂时的工、农业争劳动力的现象，但规定就业的来信来访在一段时间内还是大量减少。 刁杰成：人民信访史略，北京经济学院出版社1996年版，第120页。同时，中央将劳动权下放到省、自治区、直辖市，许多问题由省里决定，这就减少了群众向中央来信来访。（3）当时，处在“大跃进”年代，许多地方不顾客观条件，头脑发热，工作上“冒进”，发生了一些偏差，人民群众纷纷上书中央，反映这方面的问题。但少数领导干部思想不端正，怕群众向上级特别是中央反映他们工作的问题，对群众中来信采用扣压、拆阅、涂改等不合法做法，对写信人进行打击迫害，破坏民主生活，压制了群众的积极性，使许多人不乐意写信。由于某些领导同志思想不端正，对反映其工作中问题的人，进行追查迫害。如，河南省某县接到上级机关转回去的一封匿名信，这件信反映该县因缺粮，有的群众出现浮肿，甚至饿死人。县委书记不能对的对待这封信，责令公安局追查写信人，并指示县公安局给某市公安局去信，规定对其按敌对分子解决。 刁杰成：人民信访史略，北京经济学院出版社1996年版，第121页。刘少奇针对这些问题做出了严厉的批评：“公然扣压群众来信，追究反映真实情况的人，并使用对付阶级敌人和坏分子的专政工具，任意扣押、监禁群众，甚至对群众施行肉体上的处罚，这是严重的犯罪行为” 刘少奇选集下卷，人民出版社1985年版，第401页。这些违法行为，导致了严重后果，人们的民主权利受到了侵害，影响了群众参政议政的积极性，自然写信就少了。（4）反右扩大化，伤害了一些人，在许多人的心中留下了阴影，束缚着人们的思想。过去敢发言的人现在不敢发言了，怕被批判、被扣帽子，写信自然少了。反右扩大化成为信访量下降的重要因素之一。此外，有一部分信访干部也被扣上“右派”的帽子，使得信访干部的工作积极性变淡。“大跃进”时期，许多地方实行生活集体化、行动军事化，有些同志，醉心于那种表面上轰轰烈烈，事实上脱离群众和违反群众利益的所谓“群众运动”，谁假如不批准那种“群众运动”，就被认为是否认群众的干劲，泼群众的冷水，泄群众的气。 刘少奇选集下卷，人民出版社1985年版，第404页。凡不符合或反对这一活动方式的人经常遭到批斗。这样，即使故意见也不敢反映，或没有机会反映。（5）有的地方对信访工作不重视，表现在两方面：一方面，第一次全国信访工作会议精神和以国务院总理周恩来的名义颁发的关于加强解决人民来信和接见人民工作的指示，有的县一年后尚未传达贯彻；另一方面，对群众来信或不认真解决，或迟延不解决，“这些脱离群众的作风，在有些地方、有些部门、有些同志身上，表现的相称严重” 刘少奇选集下卷，人民出版社1985年版，第401页。，使得许多群众认为问题解决不了，失去了写信的信心。与此同时，信访内容也发生了一些变化。根据部分中央机关和省（自治区、直辖市）的分类记录，以1959年为界，分两个阶段，前一阶段总的趋势是：规定解决个人问题的减少，反映集体问题的增多；规定解决生活困难问题的减少，反映政策性问题的增多；控告、申诉问题的减少，发明、发明、建议的增多。后一阶段：反映干部作风问题的增多，规定解决个人问题和缺粮问题的大幅度增长。例如，在三年困难时期，安徽、甘肃有群众给国务院写信反映本地缺粮死人的问题，竟被打成反革民分子关押起来。 张成良：我历经的三次信访高潮，在光荣的信访岗位上，中国民主法制出版社1999年版，第11页。事实上，许多反映个人问题的来信来访，也都是带有集体性和政策性的问题。集中反映了工农业生产“大跃进”中的问题，群众生活和精简下放问题等。特别是1959年以后，反映少数基层干部在工作中逼迫命令和群众生活的信件增长较多。这两类信件，在以后的很长时间占信访总数的比例都很大，成为信访的重要内容。 2信访工作的新方式在“大跃进”的年代，一切工作，涉及信访工作，都是按“大跃进”的需要，按“大跃进”的精神进行的。当时，在工农业生产方面经常开展评选、竞赛、摆擂台、现场会、田头会等。这些形式被移植到信访工作来。 刁杰成：人民信访史略，北京经济学院出版社1996年版，第126页。（1）现场会。1957年以后的3年多，许多省、自治区、直辖市和中央业务部门都及时抓住好的、成功的信访工作经验，发挥典型经验的指导作用，召开现场会进行推广。现场会有两种形式：一是推广先进经验的现场会；二是将先进和后进的现场会对比着开，以告诉大家应当怎么做。通过现场会的形