中国的转型秩序与法治发展战略四研究与分析.doc

省人民政府水行政主管部门建立水土保持中国转型秩序与法治发展战略四详细说，人们可以笼统地认为，在西措施治发展进程中，法治发展要处理问题是随历史时间展开分别出现，也是分别予以处理。几百年历史进程使西方国家在处理分别出现不一样问题方面有了充足时间空间。当然，例外状况也是有，如李工真在其所著德意志道路：现代化进程研究中所说那样：“德意志统一，德意志边界，德意志自由，以及社会公正，这已经有四个问题了，它们同步出现了。这些问题在那些更幸运民族(如英、法)里可以一种一种地出现，一种一种地来处理，而在德意志则要同步处理，否则就一种也难以处理。而同步处理努力又面临着严重社会紧张。因此这并不偶尔：在德意志这个时代里，没有民族统一，就不也许有市民资产阶级统治;没有市民资产阶级统治，也不也许有民族真正、彻底统一。正是众多问题以及它不可处理性，最终导致了这场革命失败。”37从此意义上说，近代德国状况更象后来发展中国家，而远不象比它更早英国和法国。在中国现代法治发展中，与近代德国等国家同样，法治发展要处理所有问题，几乎是同步出现。这也正是人们所说中国法治进程“时空压缩”特点38。西方几百年发展进程，规定中国在一种有限社会时空里完毕，似乎所有问题都出现了，所有问题都具有处理紧迫性。在上世纪最终二十年里，当中国从内乱且封闭状态中走出，重新进入社会发展正常状态之后，法治建设先背面临着一系列目冲突。简朴说，有经济发展所需要稳定秩序与政治改革轻易带来动乱之间矛盾，政治改革规定限制国家权力与社会发展规定政府积极作为矛盾，政治改革规定限制国家权力与维护国家外部安全规定强化国家政权之间矛盾，其实，类似状况在中国近代以来百年历史上，已经多次出现了。在清末至国民党政权时代，中国法治发展即面临着民族危机、国家建设与个人自由目冲突问题。成果即如李泽厚先生说，救亡压倒了启蒙。以变法改革挽救国家危机和加强国家建设成了法律改革主题。在毛泽东时代，中国法律同样面临着外部安全、经济发展与个人自由目冲突问题。成果同样是，国家战略安全与经济建设成为影响和决定法律建设关键原因。在西方现代化理论研究中，亨廷顿大概是较早地注意到发展中国家现代化目冲突问题。在题为发展目著名论文中，亨廷顿批评了有关现代化诸多目“相容性假说”理论39，认为那种认为多种现代化目总是彼此相容且互补“所有好事情一起发生”观点，就二十世纪中后期发展中国家状况看，总来说是错误。在西方历史上曾经出现较顺利地通向“富裕、公平、稳定、民主与自主”目状况，那种友好和直线式实现现代化各方面任务状况，在现代化“后来者”那里几乎没有再出现过。较常常看到状况是，在短期内现代化诸目之间紧张、冲突与矛盾，如经济增长与公平冲突，增长与社会不稳定联络，以及经济发展与民主政治之间复杂关系。亨廷顿概述另一位西方学者研究成果说：“假如一种欠发达国家要想获得经济增增长率，它不得不接受一种致力于发展权威主义政府。民主政府免不了太软弱，不动调动资源、压缩消费和鼓励投资，以此争取高增长率”。40一种尤其值得深思问题是，在自由与权威、民主与稳定、政治发展与国家安全之间发生目冲突时，为何事实逻辑在多数条件下多是偏向秩序、权威与国家安全，而不是偏向自由、民主与政治发展?近代德国也好，近代中国也好，以及几乎所有发展中国家历史，都显示了这样一种事实逻辑。现代代中国法治发展，又是怎样处理这个问题呢?事后回过头来看，有三个方面基本矛盾制约着中国法治发展基本进程。一种是经济发展与政治发展矛盾，另一种是经济发展与社会发展矛盾，再有一种是经济社会与政治发展矛盾。简言之，法治发展受制于经济、政治、社会三者之间基本矛盾。在八、九十年代，经济发展与政治发展矛盾冲突及其权宜性处理，构成了制约法治发展最基本原因，围绕经济体制问题进行大规模制度构建成为法治发展重要任务。八十年代初中期，按中国政治决策层基本设想，在进行经济体制改革同步，应当不失时失地同步进行政治体制改革。为此，根据邓小平意见和提议，1986年，中共中央成立了中央政治体制改革研讨小组，通过研究和论证，形成了政治体制改革总体设想(初步方案)。411987年，邓小平提出，即将召开中国共产党第十三次代表大会将把政治体制改革问题提到议事日程，并最终在十三大上明确了中国政治体制改革近期目与长远目。然而，1988年“物价闯关”导致大抢购和1989年“64事件“，凸显了中国经济、政治条件脆弱性，以及在经济改革挫折面前企图进行激进政治改革所也许带来潜在危害，也暴露了民众对民主制度不健全条件下经济改革权色彩贵和利益分派不公正性普遍不满。在当时条件下，在经济改革对政治稳定和民主公正规定以及稳妥政治改革对经济改革绩效期盼之间，中国一时显然拿不出一种成熟完善处理方案。于是，优先处理经济问题，同步保持政治稳定，就成了缓和此间多种矛盾指导思想。在此种背景下，中国法治发展也明确转向了服务经济发展主方向，并在九十年代中期围绕市场经济体制法律问题，掀起了大规模制度构建高潮。对经济优先发展战略反思，构成了下一阶段中国社会发展主题。新世纪以来，经济优先发展战略先期成功，在世人面前造就了一种迅速堀起中国形象。然而，渐进所积累金融风险，民主制不健全所导致改革成果分享不公和，以及经济发展与社会发展之间诸多失衡所蕴含种种社会矛盾原因不仅没有因经济发展而缓和，反而有加剧趋势。在此背景下，中国提出了建设友好社会新目。有学者称，此项决策预示中国进入了一种与经济建设相区别所谓“社会建设”新阶段。42在此阶段，由于要应对大量高位风险原因，大规模民主政治建设估计仍无法提到议事日程，故此阶段所谓“社会建设”阶段，仍以经济与社会协调发展、都市与乡村协调发展以及人与自然协调发展为重要内容。因此，从至，将构成中国法治发展第二阶段，即社会发展主导法治发展阶段。在未来至2050年阶段，经济社会发展与政治发展矛盾将会构成制约法治发展最基本原因，处理此种矛盾，将构成中国政治发展以及法治发展主题。这也是本文估计中国法治发展第三阶段，即政治发展主导法治发展阶段。简要回忆，本文把从上世纪八十年代到本世纪中叶长达70数年法治进程大体划分为三个阶段：第一阶段，以1978年提出“加强社会主义民主法制”指导思想为起点，以本世纪初与社会主义市场经济体制相适应法律体系初步形成为终点，大体为期二十数年。此阶段法治建设以国家经济发展优先战略为关键，即经济发展主导法治发展阶段。第二阶段，以本世纪初中国提出构建友好社会目为起点，以跨越“矛盾凸显期”即为终点，也大体将通过近二十年时间。此阶段法治建设以构建友好社会、推进社会发展优先战略为关键，也可称之为以“社会发展主导”法治建设阶段。第三阶段，按邓小平设想(2050年中国实现直接选举)，此前期“小步推进”外延式政治体制改革成果为基础，以包括政党制度改革在内政治体制改革完毕为终点，以全面实现法律至上和法治精神成长为成功标志，大体在本世纪中叶完毕。此阶段法治建设将以整体推进民主政治建设优先战略为关键，也可称之为“政治发展主导”法治建设阶段。需要提醒读者是，把法治发展进程按经济建设、社会建设和政治建设等内容划分为三个阶段，强调是各个阶段主导性内容或是各个阶段主线。与此同步，在每个阶段主线内容外，尚有附属次要线索，最经典是，在每个阶段中，政治发展一直是必不可少内容之一，只不过不总是占主导地位而已。六、法治进程分析之一：经济发展为主导法治建设阶段第一阶段，是经济发展主导法治建设阶段(1980年)。如上面所说，在本阶段，经济发展与政治发展矛盾冲突及其权宜性处理，构成了制约法治发展最基本原因，围绕经济体制问题进行大规模制度构建成为法治发展重要任务。与此同步，由于中国社会仍处矛盾上升阶段，大规模制度构建并没有带来法律秩序同步生长，反而出现了所谓“有法律无秩序”现象。43早在上世纪八十年代初，邓小平就明确提出八十年代三件大事：第一，在国际事务中反对霸权主义，维护世界和平;第二，台湾归回祖国，实现祖国统一;第三，加紧经济建设，就是加紧四个现代化建设，关键是现代化建设(即经济建设-本文作者注)。到了九十年代初，由经“南方发言”确立了建设社会主义市场经济目同样规定了法治建设主导方向。由此奠定了改革开放前二十年中国法治建设主旋律。从事后理论分析看，人们可以对经济发展主导法治建设阶段做如下利弊分析。有利一面在于：第一、经济发展可以首先处理基本需求满足，最靠近帕累托效率(蛋糕做大，理论上所有人都受益)，中国八十年代农村家庭联产承包责任制，就是一种靠近帕累托最优改革措施，由于几乎没有人在此项改革中利益受损。第二、经济发展与其他目(如政治民主化等)长期相容。第三、经济发展可认为其他改革提供资源或代价赔偿。发达国家普遍出现工业化后期工业“反哺”农业状况也阐明了这一点。第四、经济发展决策成本相对较小，最轻易到达决策共识。虽然人们对怎样发展经济同样充斥分歧，但几乎没有人反对经济发展自身。从国际经验看，经济发展优先战略是上述三种选择中最轻易出现选择，也是发展中国家曾经普遍出现现象。44在经济发展主导之下，中国法治发展展现出对应局面。一是民主法制建设建设得到了恢复加强与发展，突出体现为“八二宪法”通过与实行，国家权力机关产生、运行走上法治轨道。二是法律一直发挥着维护秩序功能，竭力保持转型秩序总体稳定。三是法律积极地围绕经济发展问题发挥着制度设计功能，这是九十年代中后期尤其明显，就是构建与市场经济相适应法律制度框架。四是法律维护人权价值取向得到确立，制定了一批与人权保护有关法律制度，包括国际瞩目刑事诉讼法修改，等等。可以这样认为，自上世纪八十年代以来，中国通过经济发展优先战略在一定程度上缓和了社会发展目冲突矛盾，但并没有彻底地处理此项矛盾。后来状况已经表明，经济优先发展战略局限性是明显，这直接影响到了法律发展，使改革前二十数年法治发展出现了诸多缺陷。首先一点，民主参与不完善或民主缺失条件下经济改革与经济发展，出现了经济成果分享不公平，法律本可以起到调整作用出现缺位。这一点在中国九十年代后来一段时期物价改革、国企改革和都市建设(土地)等方面经济发展中已经明显暴露出来了。本来应当维护社会公正法律没有起到应有作用，法律在规范和调整社会一次分派和强化二次分派方面缺位。中国社会基尼系数凸显改革前二十年社会经济秩序不公正。图四：中国转型秩序主导趋势与法治发展环节示意图(注：本图也许趋势之二标注中“拉美化阴影”重要指动乱长期化)其二，经济发展以其他方面发展、尤其是以环境资源牺牲为代价，保护资源环境方面有关法律在实行过程中成了名符其实“软法”。中国近年来有一种新名词：GDP崇拜，反应就是对过去二十年经济发展代价反思。在环境保护方面，各国普遍教训“先污染、后治理”。其中，“先污染”就是经济发展以环境破坏为代价。目前中国已经成为世界第二大温室气体排放国，近半数以上都市空气质量处在中度或重度污染。国外有学者认为，中国在饰演所谓“世界制造工厂”角色时，以人均GDP一千美元发展水平，承担了人均五、六千美元水平时严重污染后果。在此期间，中国环境保护法实行普遍出现了“遵法者吃亏、违法者获利”局面，阐明中国环境保护法设计与实行在总体上是不成功。其三，经济发展不等于社会发展，反而是牺牲教育、卫生、文化等社会事业发展为代价，法律在增进社会发展方面明显滞后。市场化改革方向使教育、卫生等事业走向歧路。中国曾在毛泽东时代建立了低水平、覆盖广卫生医疗体系(尤其是包括广大农村在内)，至少维持了初级水平全民医疗保健问题。改革开放后，伴随农村集体公社取消，对应农村医疗体系体系随之彻底解体。卫生部公布第三次全国卫生服务调查数据显示：我国约有48.9%居民有病不就医，29.6%应住院而不住院。在经济发展、社会事业倒退事实面前，中国法律需要承担多少责任，也是需要检讨。第四，民主参与不完善或缺失条件下，法律制定与法律实行过份向部门利益倾斜，公共利益尤其是社会弱势群体利益被严重忽视。同步，与通过度税制调动地方发展经济积极性制度安排有关，法律运行受到大量地方性利益驱动消极影响，出现了普遍且严重司法上和行政执法上“地方主义”倾向。第五，由于法治建设指导思想上偏差，出现了法律自身建设中精英化导向，包括法律职业化、纠纷处理司法化、原有人民调解等工作衰退，民众利使用办法律机会存在诸多障碍，等等。第六是法律运行机制不健全，运行成本过高，法律效率低下。详细说，至少有如下几方面背离：一是法律制度建设加强趋势与法律绩效低下之间展现出背离倾向。二是为建立公正有序秩序而付出高昂社会投入与低水平秩序效果甚至是局部性秩序恶化之间展现严重背离倾向。三是法律制度社会效益低下与制度运作高昂社会成本之间展现严重背离。四是法律知识在社会生活中全面普及趋势与法律公信力弱化衰退趋势之间展现严重背离。总之，在法治发展第一阶段，虽然法律制度大体上建设起来，但由于社会仍处在矛盾上升阶段，法律运行机制也未良好确立，法律制度供应自身并不能有效地增进秩序生长，出现了所谓“有法律无秩序”现象。七、法治进程分析之二：社会发展主导法治建设阶段构建友好社会目提出，标志着中国开始从经济发展优先战略向社会协调发展战略转向。以此为界线，中国法治建设已经进入第二阶段，即以社会协调发展为战略法治建设阶段。本阶段以本世纪初中国提出构建友好社会目为起点，估计以跨越“矛盾凸显期”时期即为终点，也将大体通过近二十年时间。此阶段法治建设以构建友好社会、推进社会发展优先战略为关键，以跨过高风险期为历史使命，也可称之为以“社会建设主导”法治建设阶段。从理论上说，社会协调发展优先战略也可以成为中国改革开放前期政策选择。其合理性在于：第一、从开始阶段就重视社会协调发展，比较符合经济与社会关系理想特性。第二、可以防止“先发展、再矫治”状况。然而，理论上道理并局限性已成为现实优先选择实际理由，由于尚有更强有力行动逻辑在支配着人们实际行动选择。重要是：其一、社会协调发展优先战略与基本需求局限性矛盾轻易发生次序冲突。即人们在温饱问题未处理条件下，不愿望协调发展方面付出更多。在上世纪八、九十年代，中国农村因此普遍“接受”了高污染乡镇工业，是由于农民首先要迫切处理是“吃饭”问题。其二、社会协调发展优先战略所需要信息成本较高，人们不轻易从一开始就认识此问题重要性。第三、社会协调发展需要高额资金投入，这是经济发展之初是难以处理。中共十六届六中全会被官方学者称之为中国“社会建设”第一种大纲性文献。45此种提法虽有争议，46但中国从重视经济建设转向经济与社会协调发展时代却也是一种基本领实。从中国决策层传递出来信息看，中国为自己提出推进社会协调发展任务同样是艰巨。按照中共十六届六中全会提出目，到，中国将在一系列广泛社会领域实现新发展跨越，其中有相对硬性指标，如城镇、区域发展差距扩大趋势逐渐扭转，合理有序收入分派格局基本形成，创新型国家基本建成，城镇居民社会保障体系基本建立，基本公共服务体系愈加完备，资源运用效率显着提高，生态环境明显好转，等等。也有愈加柔性化软指标，如民主法制愈加完善，依法治国基本方略得到全面贯彻，人民权益得到切实尊重和保障，全民族思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高，良好道德风尚、友好人际关系深入形成，等等。应当说，有了前二十八年中国经济迅速发展基础和目前仍属良好经济增长势头，在未来十几年内实现上述一系列新目，在经济和财力支持方面不是重要问题，重要问题在于仍然是制度能力建设和机制完善。