江苏省中医药政策文本的量化分析.pdf

江苏卫生事业管理第34卷第9期2023年9月中医药是极具特色的传统医学资源，在保障公众健康和推动社会经济发展上具有不可替代的重要作用1。优化中医药政策不仅有助于推进中医药治理体系的现代化进程，而且能为医疗卫生事业的发展提供有力的支撑2。江苏省是中医药大省，拥有深厚的中医药文化底蕴和广阔的中医药发展潜力。新一轮医药卫生体制改革以来，江苏省为推动中医药发展出台了诸多政策文件，但目前专注于江苏省中医药政策的量化分析研究相对稀缺。因此，本文运用内容分析法，从政策工具角度出发，结合中医药发展体系构建二维分析框架，探究当前江苏省中医药政策的侧重点和不足之处，为进一步优化江苏省中医药政策提供对策建议和参考依据。1资料来源与方法1.1资料来源选取2010-2022年期间江苏省发布的中医药相关政策作为研究对象。在北大法宝网站上以“中医药”“中医”“中药”为关键词进行检索和筛选，并在江苏省人民政府、江苏省中医药管理局等官方网站进行验证和补充。在排除与中医药关联性不足、针江苏省中医药政策文本的量化分析朱欣叶，钱爱兵*（南京中医药大学卫生经济管理学院，江苏南京210000）摘要 目的：分析现阶段江苏省中医药政策的侧重点，为后续政策制定与完善提供合理性建议。方法：运用内容分析法分析2010-2022年江苏省发布的中医药相关政策文件。结果：政策工具维度中，供给型、需求型和环境型政策工具的占比分别为36.19%、15.06%、48.71%。中医药发展体系维度中，医疗服务体系占比最大，为 34.73%，科研创新体系占比最小，仅有12.13%。结论：建议提高政府权威性和各部门合作力度；调整中医药政策工具的比例；优化中医药发展体系政策结构；发挥政策工具和中医药发展体系的协同作用。关键词 江苏省；中医药；政策分析中图分类号 R197.3文献标志码 A文章编号 1005-7803（2023）09-1166-06Quantitative Research of Traditional Chinese Medicine Policy in Jiangsu ProvinceZHU Xinye，QIAN Aibing*（School of Health Economicsand Management，Nanjing University of Chinese Medicine，Nanjing，Jiangsu，210000）Abstract Objective：Analyze the focus of the current Traditional Chinese Medicine（TCM）policies in Jiangsu Province，offering rational suggestions for subsequent policy formulation and improvement.Methods：Establish a content analysisof the TCM developmentsystem，analyzing the related policy documents of TCM issued by Jiangsu Province from 2010 to 2022.Results：In the dimension of policy tools，the proportions of supply-type，demand-type，and environment-type policy tools are 36.19%，15.06%，and 48.71%respectively.In the dimension of the TCM development system，the healthcare service system holds the largest proportion，being34.73%，while the scientific research innovation system has the smallest proportion，merely 12.13%.Conclusion：It is advised to enhance theauthority of the government and the cooperation among various departments；adjust the proportion of TCM policy tools；optimize the policy structure of the TCM development system；and play a synergistic role between policy tools and the TCM development system.Key words Jiangsu Province；TCM；Policy Analysis基金项目：江苏省社科基金重点项目（18TQA003）通讯作者：Email：1166对性不强的文件后，最终获取了27篇有效政策文件（见表1）。纳入标准：政策现行有效且发布时间在2010年1月1日至2022年12月31日内；政策内容直接体现中医药主题，能够明确反映政策意图；政策效力位阶为法规、部门规章、工作文件等；政策发文部门为江苏省直属机构。1.2研究方法1.2.1X维度：政策工具。借鉴Rothwell分类方法3，本文将政策工具划分为供给型、需求型和环境型。其中，供给型政策工具是指江苏省政府通过直接投入来推动江苏省中医药的建设，包括基础设施、资金投入、人才培养、信息支持、科研支持和公共服务。需求型政策工具是指江苏省政府借助刺激市场需求来间接拉动江苏省中医药的发展，包括组织协同、服务推广、产业塑造和试点项目。环境型政策工具是指江苏省政府通过营造良好的外部环境来间接促进江苏省中医药的发展，包括目标规划、法规管制、文化传播、质量评估和医保支持（见表2）。1.2.2Y维度：中医药发展体系。在进行中医药政策研究时，除了综合运用政策工具外，还应充分考虑中医药发展体系相关内容。本文基于中医药各领域全面协调发展的目标，通过仔细研读政策文件并参考相关文献4，将中医药发展体系划分为管理体系、医疗服务体系、科研创新、队伍建设和产业保护与发展五个方面，并结合政策工具构建二维分析框架（见图1）。序号1227文件名称关于进一步做好2010年中医药文化建设和新闻宣传工作的通知江苏省中药饮片监督管理工作方案关于医保支持中医药传承创新发展的实施意见发布时间201020112022发布机关江苏省中医药管理局江苏省食品药品监督管理局江苏省医疗保障局 江苏省中医药管理局表12010-2022年江苏省中医药政策文件（部分）工具类型供给型基础设施资金投入人才培养信息支持科研支持公共服务需求型组织协同服务推广产业塑造试点项目环境型目标规划法规管制文化传播质量评价医保支持内容概括加强基层中医医疗机构和中医药科室建设，落实人员配备。为中医药发展提供强有力的资金支持，包括划拨专项资金、提供建设经费等。完善中医药人才培养体系，保障中医药专业人才和管理人才供给。加强中医医疗机构信息化建设，实现中医药与信息化的结合。建立中医药科研平台，开展临床研究和实用技术研究。建立健全中医药服务网络，推动中医药服务水平提高。通过强化部门合作、提供组织保障和落实部门责任等措施拉动中医药事业发展。积极拓展国内外市场，推广中医药特色服务和有效方剂。促进中医药与养老、保健、旅游等产业融合发展。有计划、有步骤地开展中医药试点工作，适时总结工作经验并加以推广。基于江苏省中医药的现状和预期，对中医药发展进行宏观规划。建立健全中医药法规体系，加强监管服务，规范市场秩序。组织中医药文化科普和政策宣传活动，营造良好社会氛围。对中医医疗机构服务水平、中医疗效和中药质量等进行评价，保障安全性。增加医保定点管理范围内的中医医疗机构，增加医保报销范围内的中医诊疗项目和中药品种。表2政策工具分类及含义朱欣叶，等.江苏省中医药政策文本的量化分析第34卷第9期2023年9月1167江苏卫生事业管理第34卷第9期2023年9月1.2.3内容识别与编码。内容分析法可用数字呈现政策文本的量化分析结果5。本文首先按照发布时间对27份政策文件进行排序并编号，然后系统浏览各份文件，在不可细分原则指导下进行编码，使政策工具名称一一对应。2结果2.1政策发文特征在发文数量上，江苏省中医药政策的发布频率总体呈现波动上升趋势（见图2）。其中，2021年发布的政策文件数量为5份，达到峰值；其次为2019年，政策文件数量为4份；2016年无相关政策文件发布。在发文形式上，以“通知”形式发布的政策文件数量最多，为11份；其次为“方案”，共7份；以“意图1江苏省中医药政策的二维分析框架管理体系医疗服务体系科研创新队伍建设产业保护与发展X维度Y维度供给型需求型环境型目标规划法规管制文化传播质量评价医保支持基础设施资金投入人才培养信息支持科研支持公共服务组织协同服务推广产业塑造试点项目图2政策发文趋势2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022年份发文数量/篇6543210311112203245见”和“办法”形式发布的政策文件分别为4份、3份；以“法规”和“公告”形式发布的政策文件数量最少，均为1份。在发文主体上，单部门发布的政策文件数量为18份，多部门联合发布的政策文件数量为9份。其中，江苏省中医药管理局参与制定政策的频率最高，累计为17次。2.2X维度分布情况从政策工具维度来看，江苏省中医药政策综合使用了三种政策工具，形成合力共同推动江苏省中医药事业的发展，但三种政策工具的使用程度存在显著差异（见表3）。其中，环境型政策工具使用最多，占比为48.74%（233条）；供给型政策工具次之，占比为36.19%（173条）；需求型政策工具使用最少，仅占总数的15.06%（72条）。政策工具的内部构成也各有侧重，供给型政策工具包括基础设施（4.39%）、资金投入（1.46%）、人才培养（13.81%）、信息支持（2.51%）、科研支持（6.90%）和公共服务（7.11%）。需求型政策工具包括组织协同（2.72%）、服务推广（4.60%）、产业塑造（6.28%）和试点项目（1.46%）。环 境 型 政 策 工 具 包 括 目 标 规 划（14.64%）、法规管制（21.34%）、文化传播（8.79%）、质量评价（1.46%）和医保支持（2.51%）。工具类型供给型基础设施资金投入人才培养信息支持科研支持公共服务需求型组织协同频数173217661233347213占比36.194.391.4613.812.516.907.1115.062.72工具类型服务推广产业塑造试点项目环境型目标规划法规管制文化传播质量评价医保支持频数223072337010242712占比4.606.281.4648.7414.6421.348.791.462.51表3政策工具分布（n，%）11682.3Y维度分布情况在政策工具维度的基础上，本文加入了中医药发展体系维度，所得政策分布情况如表4所示。可以 看 出，江 苏 省 中 医 药 政 策 包 括 管 理 体 系（21.76%）、医疗服务体系（34.73%）、科研创新（12.13%）、队伍建设（15.06%）、产业保护与发展（16.32%）五个方面。其中，医疗服务体系占比最高，内部使用最多的是环境型政策工具，共92条；其次是管理体系，内部使用最多的也是环境型政策工具，共85条；科研创新占比最低，内部使用最多的是供给型政策工具，共34条。3讨论3.1政策文件发文特征分析通过梳理发现，2010年-2022年期间江苏省中医药政策的发文数量逐渐增加，但部门联合发文较少且政策的效力位阶不高。在发文数量上，江苏省中医药政策的年发文量呈现波动上升趋势，尤其是2019年以来的发文量明显增加，可能由于中医药在新冠疫情防治中展现出的巨大作用与价值，江苏省积极响应国家号召，进一步提升了对中医药的重视程度。在发文形式上，政策文件主要为“通知”和“方案”，具有较强的执行效力6，但政策的权威性不足，效力位阶较高的“法规”文件仅有1份。在发文主体上，江苏省中医药管理局参与频次较高，在政策制定中起到了引导作用。此外，多部门联合发文的频次较低，部门间分工协调与合作机制需进一步完善。3.2政策工具维度分析在政策工具维度上，江苏省中医药政策与其他医疗卫生政策一样，存在政策工具使用不均衡的现象，政府在推进中医药发展过程中表现出明显的倾向性。一是政策工具使用以环境型为主，其中目标规划和法规管制是重点，表明政府对中医药发展具有较高的介入程度，通过规范性政策发挥监督和管制作用7，例如2020年颁布的 江苏省中医药条例 为江苏省中医药发展提供了重要的管制依据。此外，政策宣传工具运用适当，为中医药发展营造了较为宽松的环境。值得注意的是，政府对医保支持和质量评价方面的关注度有限，与规范性管制政策形成鲜明对比。二是供给型政策工具使用适度，其内部具体政策主要集中在人才培养方面，较少分布于资金投入和信息支持。究其原因，人才是推动中医药发展的关键资源，是提高其竞争力的核心要素，故江苏省政府对中医药人才的关注度较高。尽管江苏省政府在“新医改”以来已经加大了对中医药事业的投入力度8，但投入基数仍然较小。此外，现代科学技术与方法可以有效推动中医药的发展9，因此缺乏信息支持将对中医药事业的高效率和高质量建设产生不利影响。三是需求型政策工具使用较少，且其内部结构存在失衡现象。政府目前主要采用产业塑造和服务推广的方式来促进中医药发展，产业塑造是通过将中医药融入养老、保健、旅游等产业来激发人们对于中医药服务的需求，服务推广则主要体现在促进中医药特色服务和有效方剂的推广使用。值得注意的是，组织协同和试点项目的占比较少，说明政府缺少部门间的组织协调和统筹规划，难以发挥引领作用。3.3中医药发展体系维度分析江苏省中医药政策主要作用于管理体系和医疗服务体系，对科研创新的关注度不高，呈现出“单面倾斜、整体失衡”的整体分布特征。具体来说，在管理体系和医疗服务体系上主要从环境面进行影响，在产业保护与发展上主要从需求面给予引导，在科研创新和队伍建设上主要从供给面提供支持。一是医疗服务体系政策工具运用最多。构建中医药医疗服务体系被视为江苏省政府发展中医药的重点方向，这充分体现了政府对公众健康的高度重视，旨在实现健康中国的战略目标。二是管理体系政策工具运用比较充分。李若兰指出地方中医药管理存在职能不协调、保障不高、权威性不足管理体系医疗服务体系科研创新队伍建设产业保护与发展供给型949346714需求型10253034环境型859221530合计104166587278百分比21.7634.7312.1315.0616.32表4中医药发展体系分布（n，%）朱欣叶，等.江苏省中医药政策文本的量化分析第34卷第9期2023年9月1169江苏卫生事业管理第34卷第9期2023年9月等问题10。江苏省吸取经验教训，重视法规管制政策工具的应用，以确保地方政府的权威性。三是队伍建设和产业保护与发展政策工具相对完善。队伍建设保障了中医药发展的人力资源供给，主要从人才培养和人才评价与激励两方面入手。产业保护与发展则是满足市场需求的必要手段，江苏省积极加强中医药产业的现代化建设，并促进中医药与康复、养老、体育、旅游等领域的融合，以推动中医药产业高质量、多元化发展。四是科研创新政策工具运用不足。加强中医药科技资源的整合有利于推进中医药基础研究和临床研究进程，是深化中医药研究中不可忽视的关键一环。4政策建议4.1提高政府权威性和各部门合作力度目前，江苏省在中医药领域缺乏高效力级别的纲领性政策文件，因此建议制定更加完善统一的战略性文件。政府可以对效力级别较低的政策文件进行试验，在总结经验教训的基础上及时完善法规层面的政策文件，从而增强政府的权威性。此外，规划缺失和各自为政会对部门间互通共享经验起到严重的阻碍作用11，因此建议明确各部门的工作职责，寻找利益契合点，并结合实际建立协同联动工作机制，在互利共赢的基础上加强合作，统筹推进江苏省中医药发展进程。4.2调整中医药政策工具的比例一是完善整体结构。过度依赖环境型政策工具容易导致制定的政策浮于表面12，不利于中医药的长期发展，因此建议减少使用环境型政策工具，加强使用供给型和需求型政策工具，通过供给推动和需求拉动为江苏省中医药事业发展提供直接动力。二是调整内部结构。在环境型政策工具内部，应加大对质量评价和医保支持政策工具的重视。具体而言，一方面可以借鉴国外先进经验落实政策评价指标，并建立政策制定、执行和评价的联动机制，另一方面可以拓宽中医药医保支付范围、统一支付标准、提高报销比例以及简化报销手续。公众对于中医药的认知程度会直接影响其就诊选择，因此建议重视政策宣传工具的使用，利用网络和新媒体以健康讲座、义诊咨询等形式普及中医药知识，推广中医药文化，引导社会更加关注和支持中医药事业发展。在供给型政策工具内部，由于优质中医药资源供给与人民高标准的中医药服务需求还不匹配，政府应当在重视人才培养的同时，增加资金、信息和公共服务的供给，合理分配各项资源并发挥其最大效用。在需求型政策工具内部，建议增加试点项目，如建设中医经典病房、打造中医药养老示范区等，利用项目示范效应推动江苏省中医药的创新发展。此外，政府也应继续加强组织协同，明确各部门的目的、职责、分工等，推进各部门联合检查、信息共享，协调促进中医药发展。4.3优化中医药发展体系政策结构目前，江苏省对中医药发展体系各方面的关注存在较大差异，需要适当平衡。首先应该加强科研创新，因为创新是引领发展的第一动力。中医药的创新不仅包括对传统秘方的更新创造，还涉及现代科技手段在中医药领域的应用。而要提升中医药的科研创新水平，队伍建设是重要的前提条件。因此，建议重视中医药人才培养的持续性，包括加强建设中医药重点学科和人才培养基地等。相对于西医药产业而言，中医药产业存在企业规模小、市场集中度低、研发滞后等问题，因此政策制定时需要从扶持小微企业的发展、改进生产工艺、促进产业融合等方面入手，推动中医药相关产业发展。4.4发挥政策工具和中医药发展体系的协同作用推动江苏省中医药事业发展是一个长期的任务，政府需充分考虑政策工具和中医药发展体系的协调性，加强中医药政策的稳定性和长远性。适当平衡三类政策工具在中医药发展体系中的运用，增加供给型政策工具在管理体系与产业保护与发展方面的应用，增加需求型政策在管理体系、医疗服务体系、科研创新方面的应用，增加环境型政策工具在队伍建设方面的应用，充分发挥各类政策工具与中医药发展体系的协同作用，从而促进江苏省中医药全方位、全周期高效健康发展。参考文献1 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