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交警非现场执法模式面临的困境及其破解张怡然，姬艳涛摘要：交警通过数据平台进行非现场执法符合建设智慧政府的号召和“互联网+监管”的应用需求，公安机关应积极推行。但是，其面临法律制度缺失和公正性不足等困境，亟待破解。为此，应尽快完善相关法律制度，规范交警非现场执法行为，建设交警执法办案审查中心，提升执法效率和执法公信力。关键词：交警非现场执法模式；数据平台；行政处罚；智慧交通；电子技术设备中图分类号：D631.5文献标识码：A文章编号：1674-5612（2023）03-0104-072023年6月第 35 卷 第 3 期四川警察学院学报Journal of Sichuan Police CollegeJun.，2023Vol.35No.3随着汽车保有量和驾驶人数量的不断增长，道路交通安全事故数量不断增加，交通安全形势不容乐观。传统的公安交警现场执法模式在当今社会暴露出诸多问题，已无法满足现代交通管理的需要。在这种形势下，注入科技力量，推进智慧交通建设，加强智慧执法，实行非现场执法尤为重要。一、问题的提出近年来，随着人民出行需求的日益提升和我国运输行业的蓬勃发展，我国线点交织的多层次交通运输网络逐步形成。这大大促进了现代交通运输方式的多样性，为民众出行提供了很大便利。然而，交通运输网络的不断变化和交通运输线的不断延伸给交通管理部门施加了双重压力，传统的公安交警现场执法方式已无法满足现代交通管理的需要。对于传统交警现场执法而言，执法的地点往往是交通岗、十字路口等开放性空间，这种面对面近距离互动的执法方式虽然处理直接，当事人可以当面解释辩论，但交警对违法行为拦车处理的执法模式会对其人身安全造成极大的隐患，同时也会影响道路的安全畅通。相较而言，非现场执法是人工智能时代新的执法模式，依靠现代技术手段建立交警执法与执法对象的远距离关系，交警不再进行现场干预，而在执法系统中实现从发现违法行为到最终处罚结束的电子化办案操作。这种远距离执法模式具有高效、精准、公平的优势，也大大缓解了交警部门警力不足的压力。但交警如果在执法中过分依赖技术设备，不注重行为人主观状基金项目：中国人民公安大学 2022 年度基本科研业务费学科基础理论体系项目“数字公安理论与实践”（2022JKF02042）收稿日期：2023-04-06作者简介：张怡然，女，河北邯郸人，中国人民公安大学2021级法律硕士研究生，主要从事宪法与行政法学研究；姬艳涛，中国人民公安大学法学院副教授，公安部公安发展战略研究所研究员，主要从事警察法学研究。104DOI:10.16022/51-1716/d.2023.03.001态，势必会违背相关的法律原则。关于非现场执法论题，不同学者从不同角度展开了研究。周文清从司法裁判角度分析新型非现场执法诉讼中存在的问题，认为应运用“行政过程方法论”对行政活动在时间和空间实现动态考察，实现对执法过程的精细化控制1。茅铭晨认为程序问题是目前非现场执法的软肋，目前的非现场执法程序是“自定程序”2。余凌云认为，非现场执法应升级到 2.0版本，非现场执法不仅要注重技术应用，更要重视将最终责任落实为线上3。非现场执法在城管执法领域应用广泛，但韩志明等认为，技术难以适应城市管理的复杂性及其治理需求，城管非现场执法要数字技术与执法队伍相结合4。上述观点对非现场执法模式发展具有参考意义，但因为缺乏对应的具体措施的研究。本文通过梳理交警非现场执法现状，分析存在的问题，展开对策探索，力求找到更贴合基层执法实际、更具有可操作性的交警非现场执法优化路径。二、交警非现场执法模式推行进程（一）交警非现场执法模式由来1996 年 5 月，北京市公安交管局在北京西四路口用国内第一台“抢红灯自动拍摄器”，这是我国道路交通非现场执法模式的雏形。1997 年全国第一套冲红灯电子警察系统在深圳市上线运行，这套系统可以对机动车闯红灯、逆行、超速行驶等违章行为实现实时监控，从此交通执法从人工执法转向设备执法，正式开启了非现场执法时代。北京市自 2000 年开始全面推行非现场执法模式，之后非现场执法设备不断更新。鉴于社会快速发展对提高行政执法效率、强化秩序管理的迫切要求，也鉴于避免“人情”因素和现场冲突给执法带来的困扰，该执法模式得到快速推行。2005 年轰动一时的杜某良案，显露出非现场执法违章信息告知不及时的弊端，出现“暗中执法”这个概念5，执法不公开、不透明现象开始受到人们的关注，这就要求非现场执法发展更加精确化、公开化。现如今，随着电子监控设备技术的不断完善，交警非现场执法模式应用范围更加广泛，适用对象不断丰富。非现场执法并不是目前法律规范中明确使用的“法言法语”。传统交警“现场执法”是指交通警察在道路上依照道路交通安全法及实施条例等法律、法规，执行维护交通秩序、实施交通管制、执行交通警卫任务、处理交通事故、对交通参与者实施纠正和处理其道路交通安全违法行为的具体行政行为6。本文在借鉴现场执法概念基础上对交警非现场执法的概念作如下定义：非现场执法是指交警在不与违法行为人直接接触的情况下，依据道路安全相关法律法规，利用现代道路交通信息系统，通过监控录像等技术设备收集、固定其违法事实证据，经人工技术审核后，通过自助处理平台形成行政处罚决定，进而对当事人的违法行为进行处罚的一种具体行政行为。（二）相关法律、法规的出台情况当前我国并未对交警非现场执法进行系统规范，其相关规定分散在法律、行政法规等规范文件中。在法律层面，只有 行政处罚法 第 41 条和 道路交通安全法 第 114 条对交警非现场执法提供了直接依据。行政处罚法（2021）第 41 条是针对非现场执法的专门条文，该法首次对电子技术监控设备收集、固定违法行为证据，当事人行使陈述、申辩权作出规张怡然 姬艳涛 交警非现场执法模式面临的困境及其破解105定。道路交通安全法（2021）第 114 条规定，交通管理部门根据监控记录资料对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚，新增对实际驾驶人的处罚，使处罚精准到实际责任人。在行政法规层面，道路交通安全法实施条例 大部分条文是基于传统现场执法作出的规定，但其处罚适用和处罚措施等在非现场执法中仍可以参考适用。三、交警非现场执法模式面临的困境交警非现场执法虽然相较于传统现场执法而言具有许多优势，但其作为实践中衍生出的新模式，在具体运用中暴露出技术依赖、对相对人陈述、申辩保障不到位等问题和困难，仍面临诸多挑战。下面将探析交警非现场执法模式应用面临的问题：（一）与 行政处罚法 相关原则存在隔阂与过罚相当原则存在隔阂。该原则旨在维持处罚与公平公正的平衡，使处罚幅度与违法行为人的违法过错程度相适应。我国 行政处罚法（2021）第 5 条第 2 款规定：设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。非现场执法使用监控设备可以快速收集、固定违法行为证据，做到及时处罚，但会使得交警的自由裁量权受限，难以保障处罚决定的“相当性”。非现场执法的优势在于操作的便捷性和高效性，交通监控设备收集到的违法行为证据经过人工审核后，交警只需简单输入违法行为性质对应的代码，系统就会根据既定算法代码分析出既定目标，得出最终结论。由于代码与处罚是一一对应的，因此执法者的处罚裁量空间被大大压缩，从轻处罚、减轻处罚、不予处罚的规定无法得到保障。交警非现场执法虽然可以有效公正执法，保证了处理结果的客观公正，避免“人情执法”，但其合理性却无法保证。与教育与处罚相结合原则存在隔阂。该原则不仅是我国注重的法治精神原则，也决定了处罚后的社会效果。我国 行政处罚法 第 6 条规定：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。处罚与教育二者是手段与目的的关系，要求交警在制止交通违法行为时，应当先教育当事人纠正其违法行为再实施处罚，不可直接处罚。但在实践中，该原则往往流于形式。交警非现场执法“重处罚、轻教育”的情形常常出现，甚至出现“只处罚”情形。当事人对处罚原因还不了解就被贴上罚单，使得交警常常被误解为“为罚而罚”“罚款机器”，被抓拍的行为人或将问题归结于运气不好，或是暗自思考监控盲区，唯独将最为重要的道路行驶安全意识抛之脑后，这对交警执法带来极大的负面影响，也违背处罚的初衷。久而久之，交警执法与普通群众之间会产生更大的隔阂，不利于社会和谐稳定。（二）证据审核过度依赖技术非现场执法作为一种新兴的行政执法模式，是技术赋能在交通管理领域的体现。其中“人工智能预审系统”（以下简称“预审系统”）的工作方式引人深思。该系统预先将法定的道路交通违法行为类型（如闯红灯、压实线、随意变道）通过算法技术编辑为代码，一旦实践中出现疑似系统中设定的违法行为，预审系统便会将收集抓拍到的图片与代码进行自动比对识别，通过预审的合格图片将会自动发送到人工审核平台，未通过预审的图片将被直接去掉。这样的操作流程既减少人力投入，又提高了工作效率，但预审系统往往会忽视事发张怡然 姬艳涛 交警非现场执法模式面临的困境及其破解106实际情况。预审系统在整个作业程序中受制于预先设定的算法和代码的约束，而这些算法和代码并不能结合事发实际状况分类识别，其缺乏执法人员的现场执法经验，缺乏人类思维和人文关怀，从而作出的决定具有片面性，不能结合全局考虑，因此处罚合理性不足的情况时常发生。例如，当正常行驶的车辆遇到前方障碍物时本能反应是避开，此时很有可能压线变道，监控设备一旦抓拍上传至预审平台，平台显示的只是机动车的外观以及车牌号，对于违法原因在所不究，缺乏交警现场随机应变的执法经验。而进入人工审核阶段，“行政机关通常更愿意相信依靠技术取证手段获得的监控资料作为定案证据”7，对技术设备产生依赖，对图片证据存在疏忽调查。一些执法人员对监控技术设备和预审系统的依赖性使审核环节流于形式，机械性地进行技术采证而忽视执法能动性。（三）相对人权益保障不充分行政处罚法 第 7 条第 1 款规定：公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在非现场执法中违法证据经过人工审核无误后将最终处罚决定发送到交通违法自助处理平台中，当事人可以直接查看并线上支付接受处罚。在这一系列环节中，由于一些执法人员没有面对面与当事人接触，在审核时也没有进行客观公正、全面的核查，当事人陈述申辩权利几乎被忽略。在一些行政执法机关将智能技术体现为“仅为执法方便而设定、不为相对方行权提供方便”的情况下，行政相对人通过线上方式行使陈述申辩权利更是难上加难。一些行政机关对非现场执法往往从行政本位、方便执法角度出发，自然更偏向执法权力而忽略义务承担。执法人员一旦输入违法行为对应的代码，随之而来的是与该代码对应的“格式条款”罚单，相对人想要陈述申辩也无从张口。（四）缺乏对提供技术设备的企业与技术人员的监管审查电子技术设备在非现场执法收集取证中扮演重要角色，其安装位置是否符合规范，以及安装人员的专业水平是否达到标准直接关联到交通道路行政执法的准确性和权威性。首先，电子技术设备的生产制造通常是政府委托专业技术企业进行，之后针对各地报告的需求数量进行分配，但对于电子设备的日常管理维护，则需各地各自负责。各地区根据各地不同财政预算状况，尤其一些区县级政府往往为了节省财政开支会把电子技术设备的维护管理外包给私营企业，中间环节自然缺乏专业机构对其进行评估监管，忽视对其进行技术监管审查，导致实践中电子设备日常维护不到位，抓拍、录像等灵敏度和准确度下降，误拍、错拍等执法失误率上升，从而影响交警非现场执法的公信力。其次，电子技术设备的取证操作往往由无执法资格的专业技术人员进行，由此会产生执法资格与电子取证之间合法性的冲突。并且取证过程由于缺乏必要的法律约束，易产生“算法黑箱”漏洞，公众“知其然而不知其所以然”，电子设备取证的合法性和电子证据的真实性容易遭受质疑。行政处罚法 第 41 条第 1 款规定：行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。该条文只对行政机关设置电子技术设备进行原则性规范，但对于安装位置、数量等细节问题缺乏具体规范，容易产生“暗中执张怡然 姬艳涛 交警非现场执法模式面临的困境及其破解107法”、一味追求“执法绩效”的情形，使相对人对非现场执法技术设备产生质疑，影响警民关系。一些偏远地区的乡镇网络技术发展相对落后，非现场执法技术设备普及数量少、操作难，对于专业技术人员更是缺乏，使得设备安装及管理难以进行科学评估，设置不合理、取证失误问题层出不穷，既违背高效执法的初衷，同时也难以满足执法需求。四、交警非现场执法面临困境的破解非现场执法作为国家行政机关“互联网+监管”系统建设的重点，在实践中已展现出智慧执法的独特魅力。但交警非现场执法在具体运用操作中暴露出一些问题和困难，仍需不断完善。（一）增设执法程序专门章节，确立非现场执法的适用原则当前的法律规范关于电子监控设备应用的规定大多是基于传统现场执法语境，并没有针对交警非现场执法形成一系列具备操作性的法律原则和程序规范。为实现行政执法有法可依，本文认为需要增加专门针对非现场执法的行政原则和执法程序章节。从上述非现场执法现状审视来看，无论是规范层面还是技术层面中的问题，产生的最根本原因是缺乏专业性、可操作性的法律原则和程序予以约束。非现场执法与传统现场执法相比具有其独特优势，在法律原则、实施认定程序、举证责任分配到技术设备监管审查、相对人权益保障等等方面都与现场执法有所差异，需要法律针对其特殊性重新予以整合规定，使得交警执法和执法对象都严格遵守既定的法律规定和程序流程。例如，在法律原则层面，严格去除非现场执法中“自定程序”方便执法、规避责任的理念，树立正确与科技相结合的行政执法原则。在落实处罚方面，发挥人道主义精神，注重人情执法。对驾驶人行政处罚采取分别处罚、累积记分处理：当机动车所有人与违法行为人不统一时，可采取对实际驾驶人扣分、罚款处理。对存在管理过错的机动车所有人，进行通报批评、口头警告处理。对一年内，因同一车辆违法被通报批评、警告三次以上的，对机动车所有人、管理人予以扣除机动车驾驶证三分的处罚。这样可以督促机动车所有人、管理人履行管理义务，也可以避免机械执法，做到教育警示在前、处罚在后。由于非现场执法是实战化的应用模式，故可以将非现场执法的法律原则融入到执法程序中，可以更好地发挥出其实践功能。首先，贯彻落实教育与处罚相结合原则。行政违法可以分为首次轻微违法和多次严重违法，故可以实行动态调整机制。对于违停、变道、压线等轻微违法行为可采取责令行为人观看警示教育视频或者口头批评教育等措施处理，不再给予罚款扣分处理。对于多次违法行为，系统可以自动检索其违法次数与情形，执法人员可以依法进行处罚。其次，贯彻落实过罚相当、合理行政原则。非现场执法模式之所以经常使当事人产生歧义，是因为大家普遍认为这种处罚主要是依靠技术设备机械执法，“一张抓拍照片、一条违章说明”就被告知违法需接受处罚，当事人有时表示“一头雾水”不知道处罚原因，这些情况更容易加大警民隔阂，激发矛盾和纠纷，甚至引起行政诉讼。故在法律规范层面要明确规定执法人员审核的自由裁量权限，对于电子技术设备取证存在争议的事实，由 2 人以上执法人员到达违法现场进行现场评判审核，并及时与相对人沟通，将技术与人工有效结合，确定公正、合理、合法的处罚。张怡然 姬艳涛 交警非现场执法模式面临的困境及其破解108（二）推进执法办案审查中心建设，减少技术依赖为了适应大数据时代的发展，利用现代信息技术提高执法办案效率，公安机关办理刑事案件会设置执法办案管理中心，主要负责对嫌疑人的人身检查、身份信息筛查录入、初步讯问等工作，使得“专业的人干专业的事”，刑警可以专注于侦破案件、搜集证据，简化程序，实现案管分离，提高执法效率。交警管理部门可以借鉴公安刑事案件的管理做法，着力推进交管部门执法办案审查中心建设，按照非现场执法中的程序环节对审查中心进行部门细分，进一步加强部门之间的监督与制约，减少大数据、人工智能、电子设备等对审核证据的干扰，减少技术依赖。交警非现场执法在完成电子监控设备抓拍、收集证据后，进入到人工审核阶段时，可以通过执法办案审查中心进行流水线程序操作。执法办案审查中心可以根据工作分工设置不同功能区，如在违法证据审核方面：针对电子监控设备传输的图片、视频资料等证据进行核实、验证其真实性的工作设置证据核实部门；在确定违法行为人方面：对负责根据违法证据确定违法行为人的工作设置检索、筛查部门；在罚单制作方面：对罚单制作进行监督的工作设置罚单监督部门；在技术监管方面：设置电子设备制造企业人员的值班部门，对于突发的监控技术问题和系统漏洞问题及时解决，减少因技术问题造成的错误罚单。将非现场执法中证据审核、罚单监管等工作进行整合，可以优化资源配置、完善功能区划，使得非现场执法在人工审核阶段更加精细合理，减少证据审核认定中的技术依赖，更注重保障相对人权益，以高度自动化保证行政效率的提升，更好地确立技术规则的权威。（三）完善线上线下执法程序体制，保障当事人合法权益我国非现场执法目前还处于半自动化阶段，图像和视频证据的核实离不开执法人员的参与，证据的真实性、合法性尤其需要执法人员审查判断。公安机关对违法行为人进行行政处罚时，行为人享有陈述、申辩的权利，此时电子执法平台并不等同于执法人员。行政执法依靠电子执法系统完成，电子执法系统依据行政程序和法律规定制定了环环相扣的执法环节。因此，电子执法平台只能在调查取证阶段发挥作用，但在解决争端时依靠的主力还是经验丰富的执法人员。由于非现场执法采用的是远距离执法方式，缺乏与行政相对人的互动与交流，故在程序中建立并落实公众参与制度和保障相对人陈述申辩权利制度尤为重要。在相对人权益保障方面，应注重采取线上线下执法程序体制，执法机关将审核无误的图片、视频证据依法在自助处理平台公开，当事人输入车辆信息即可查询，认可证据可直接线上缴纳罚款，不认可时可以到线下异议处理窗口提交异议，执法交警收到后对当事人当面进行说明解释。此措施将高效与便民相结合，使当事人实时掌握案件进度，这样行政执法运行才更加公开透明，当事人行使陈述、申辩权利才更加便利，矛盾才能及时化解在第一线。（四）加强企业监管审查，保障科技优势得以充分发挥非现场执法作为科学技术不断发展的产物，提高了执法效率的同时也出现了一系列实践问题，其中电子技术设备的安装和维护对于非现场执法来说至关重要，直接关系到非现场执法定位是否准确、取证是否清晰等重要环节。势必加强企业监管审查，严格规定电子技术监控设备生产安装的企业标准、技术人员的考核资质，注重执法合规性审查，针对电子监控设备做到“前期安装合规、后期维护合理”将科技力量发挥出其最大价值。张怡然 姬艳涛 交警非现场执法模式面临的困境及其破解109此外，还要注重专业技术人员的培训，实现交警执法人员的技术水平与专业技术人员法律素养相互促进，例如交警部门可提前规划列出培训菜单和时间进度表，各执法审查部门灵活机动开设内部小课堂，培训过程可邀请电子设备生产企业、日常维护技术人员参与，强化岗位练兵、专业练兵、法律基础练兵，提升一线执法人员与技术人员的能力水平。五、结语“坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。”这是中共中央国务院在 法治政府建设实施纲要（20212025 年）中提出的要求，这也是我国行政执法未来发展的方向。非现场执法符合当今道路交通迅猛发展的需求，能为道路交通顺畅保障人们日常出行提供更大的便利。推行非现场执法，有助于加大交通违法行为的惩治力度，提高驾驶人的遵纪守法意识，更有效地预防交通违法行为的发生。但是，作为新兴的执法模式，非现场执法存在的问题需引起重视，理论和实务界应加强研讨与探索。这一模式未来的发展应面向深度信息化、法治化。参考文献：1 周文清.过程论视野下自动化行政行为的司法审查以道路交通非现场执法时空情境分析为视角 J.行政法学研究，2022（1）：105-118.2 茅铭晨.从自定走向法定我国 行政处罚法 修改背景下的非现场执法程序立法研究 J.政治与法律，2020（6）：14-27.3 余凌云.交警非现场执法的规范构建 J.法学研究，2021（3）：36-51.4 韩志明，张鹏举.“面对面”与“键对键”：城管执法形态的比较及其适用性 J.学海，2022（3）：57-66.5 穆凯锋.“暗中执法”的若干问题探析及对策 J.湖北经济学院学报（人文社会科学版），2008（2）：98-100.6 宋佳奇.交通警察现场执法存在的主要问题及对策探究 J.辽宁警察学院学报，2020（1）：89-95.7 江国华，张彬.证据的内涵与依法取证以行政处罚证据的收集为分析视角 J.证据科学，2016（6）：645-655.The Dilemma Faced by Traffic Polices Off-site Law Enforcement Model and Its CrackingZHANG Yi-ran，JI Yan-taoAbstract：Off-site law enforcement by traffic police through data platforms is in line with the call for building a smart government and the application needs of Internet plus+supervision，and public security organs should actively promote it.However，it faces the dilemma of lack of legal system and lack of fairness，which needs to be solved urgently.To this end，the relevant legal system should be improved as soon as possible，the off-site law enforcement behavior of traffic police should be standardized，and the traffic police law enforcement investigation and review center should be built to enhance the efficiency and credibility of law enforcement.Keywords：traffic police off-site law enforcement mode；data platform；administrative penalty；smart transportation；electronic technology equipment（责任编辑：马李芬）张怡然 姬艳涛 交警非现场执法模式面临的困境及其破解110