法规财政法律制度.doc

第四章 财政法律制度
第一节 预算法律制度
一、预算法律制度的构成
预算法律制度是指国家经过法定程序制定的，用以调整国家预算关系的法律、行政法规和相关规章制度
注：我国的预算法律制度由《预算法》、《预算法实施条例》以及有关国家预算管理的其他法规制度构成。

（一）《预算法》
1、预算法是财政法律制度的核心，而民主的财政是法治国家的基石，因此各国尤其是发达国家都十分重视预算立法，我国也不例外。
2、《预算法》是法律，制定机关为全国人民代表大会
3、是我国第一部财政“基本法律”，是我国国家预算管理工作的根本性法律，是制定其他预算法规的基本依据

1951年，政务院就颁布了《预决算暂行条例》，这个条例一直沿用了40年
1991年国务院发布了《国家预算管理条例》
1994年第八届全国人大第二次会议通过《预算法》自1995年1月1日起施行

（二）《预算法实施条例》及其他法规制度
1、为了贯彻实施《预算法》，使之更具操作性，为预算及其监督提供更为具体明确的行为准则，国务院于《预算法》施行的同年颁布了《预算法实施条例》
2、《预算法实施条例》是行政法规，由国务院制定
3、其他法规：《关于加强预算外资金管理的决定》《预算外资金管理实施办法》《政府采购法》

二、国家预算
（一）国家预算的概念
1、国家预算是指经法定程序批准的、国家在一定期间内预定的财政收支计划，是国家进行财政分配的依据和宏观调控的重要手段
2、意义：我国国家预算是具有法律效力的基本财政计划，是国家为了实现政治经济任务，有计划的集中和分配财政收入的重要工具，是国家经济政策的反映
3、我国的预算收入采用税收等形式，是社会主义经济的内部积累；我国的预算支出，主要用于经济建设和国防、文化、教育、科学、卫生、社会福利等各项事业

（二）国家预算的作用
国家预算作为财政分配和宏观调控的主要手段，具有分配、调控和监督职能。 主要包括三个方面：
1．财力保证作用
2．调节制约作用
3．反映监督作用

（三）国家预算的级次划分
1、我国国家预算级次结构是根据国家政权结构、行政区域划分和财政管理体制要求而确定的
2、我国的国家预算实行一级政府一级预算、共分为五级预算，具体包括：中央预算；省级（省、自治区、直辖市）预算；地市级（设区的市、自治州）预算；县市级（县、自治县、不设区的市、市辖区）预算；乡镇级（乡、民族乡、镇）预算。
3、不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算
注：各级预算应当实行收支平衡的原则

（四）国家预算的构成
1．我国的国家预算，根据政府层次不同可以分为中央预算、地方预算
（1）中央预算（由中央各部门的预算组成）
（2）地方预算（由各省、自治区、直辖市总预算组成）
2．我国的国家预算，根据预算对象不同可以分为各级总预算和部门单位预算

（1）总预算（各级总预算由本级政府预算和所属下级政府的总预算汇编而成，由财政部门负责编制）
（2）部门单位预算（是指部门、单位的收支预算）

三、预算管理的职权
（一）各级人民代表大会及其常务委员会的职权
1．全国人民代表大会职权（3项）
全国人民代表大会常务委员会职权（5项）
2．县级以上地方各级人民代表大会职权（4项）
县级以上地方各级人民代表大会常务委员会的职权（4项）
3．乡、民族乡、镇的人民代表大会职权（5项）

（二）各级政府的职权
1、国务院职权（9项）
2、县级以上地方各级政府职权（9项）
3、民族乡、镇政府职权（6项）

（三）各级政府财政部门的职权
1、国务院财政部门具体编制中央预算等
2、地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案等

（四）各部门、各单位的职权
1．各部门的职权
包括：编制本部门预算、决算草案；组织和监督本部门预算的执行；定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况
2．各单位的职权
包括：编制本单位预算、决算草案；按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出，并接受国家有关部门的监督

四、预算收入与预算支出
国家预算由预算收入和预算支出组成
（一）预算收入
预算收入划分为中央预算收入、地方预算收入、中央和地方预算共享收入（P229）
（二）预算支出
预算支出划分为中央预算支出和地方预算支出
（三）预算收支范围
1、预算收入包括：税收收入；依照规定应当上缴的国有资产收益；专项收入；其他收入
2、预算支出包括：经济建设支出；教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；国家管理费用支出；国防支出；各项补贴支出；其他支出

五、预算组织的程序
预算组织程序包括预算的编制、审批、执行和调整
（一）预算的编制
各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制。
各级预算收入的编制,应当与国民生产总值的增长率相适应。

1．预算年度
我国国家预算年度采取的是公历年制。《预算法》规定，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。
2．预算草案的编制依据
中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制。
各级政府编制年度预算草案的依据：
（1）法律、法规
（2）国民经济和社会发展计划，财政中长期计划以及有关的财政经济政策
（3）本级政府的预算管理职权和财政管理体制确定的预算收支范围
（4）上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素
（5）上级政府对编制本年度预算草案的指示和要求
各部门、各单位编制年度预算草案的依据：同上

3．预算草案的编制内容
中央预算的编制内容：
（1）本级预算收入和支出
（2）上一年度结余用于本年度安排的支出
（3）返还或者补助地方的支出
（4）地方上解的收入
中央财政本年度举借的国内外债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示

地方各级政府预算的编制内容：
（1）本级预算收入和支出
（2）上一年度结余用于本年度安排的支出
（3）上级返还或者补助的收入
（4）返还或者补助下级的支出
（5）上解上级的支出
（6）下级上解的收入

4．预算草案初步审查（一个月前）

（二）预算的审查和批复
国务院在全国人民代表大会举行会议时，向大会作出关于中央和地方预算草案的报告。
各级政府预算经本级人民代表大会批准时，本级政府财政部门应当及时向本级各部门批复预算

备案的两条途径：
1、下级政府将预算报送上级政府备案
2、上级政府一方面将本级预算向其上级政府报送备案，另一方面将下级预算汇总后向本级人大报送备案
注意点：
1、“政府”向“人大”（而不是“人大常委会”）报告，由“人大”批准
2、国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府依法规定报送备案的预算，认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处，需要撤销批准预算的决议的，应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定

（三）预算的执行
1、执行部门：各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。
2、依据：预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。
3、征收：预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入，不得违反法律、行政法规规定，擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入
4、国库的设立：县级以上各级预算必须设立国库；具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。中央国库业务由中国人民银行办理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理

（四）预算的调整
1、概念：预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总出支超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。
2、在预算执行中，因上级政府返还或者给予补助而外引起的预算收支变化，不属于预算调整。
3、备案：地方各级政府预算的调整方案经批准后，由本级政府报上一级政府备案

（五）决算
决算是对预算执行情况的总结，是预算管理的最终环节。决算草案由各级政府，各部门、各单位在每一预算年度终了后按照国务院规定的时间编制。

（六）预决算的监督
1．权力机关的监督
①全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。
②各级政府应当在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。

2．各级政府的监督
①各级政府监督下级政府的预算执行；下级政府应当定期向上一级政府报告预算执行情况。
②各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行；并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。

第二节 政府采购法律制度
一、政府采购法律制度的构成
1、政府采购制度改革是财政支出改革的重要组成部分。
2、我国的政府采购法律制度由《政府采购法》、国务院各部门特别是财政部颁布的一系列规章，以及地方性法规和政府规章组成。

（一）《政府采购法》
《政府采购法》于2002年6月29日颁布，自2003年1月1日起实施，包括总则、政府采购当事人、政府采购方式、政府采购程序、政府采购合同、质疑与投诉、监督检查、法律责任、附则共9章88条。

（二）政府采购部门规章
虽然目前国务院尚未出台有关政府采购方面的行政法规，但国务院各部门，特别是财政部，颁布了一系列有关政府采购的部门规章，以细化《政府采购法》中的原则性规定。
（三）政府采购地方性法规和政府规章
各地政府也根据各地的具体情况颁布了规范本行政区域内政府采购活动的地方性法规和政府规章。

二、政府采购的概念
1、根据《政府采购法》的规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用政府性资金采购依法制定的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
2、政府采购的对象包括货物、工程和服务

（一）政府采购的主体范围
政府采购的主体，即采购人，是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位和团体组织
（二）政府采购的资金范围
采购资金的性质是确定采购行为是否属于政府采购制度规范范围的重要依据。
根据政府采购的定义，政府采购资金为财政性资金
（三）政府集中采购目录和政府采购限额标准
政府集中采购目录和采购限额标准由省级以上人民政府确定并公布

三、政府采购的原则
《政府采购法》规定，政府采购应当遵循公开透明原则、公平竟争原则、公正原则和诚实信用原则。

（一）公开透明原则
分开透明原则应当贯彻于政府采购全过程，具体体现为以下三方面
1．公开的内容
2．公开的标准（内容真实、准确可靠、发布及时、便于获得查找等标准）
3．公开的途径（发布媒体上社会公布）

（二）公平竟争原则
公平竟争原则要求政府采购活动在确保公平的前提下充分引入竟争机制。因此，公平竟争原则可以进一步划分为竟争性原则和公平性原则。
（三）公正原则
（四）诚实信用原则
诚实信用原则约束的是政府采购活动中的各方当事人，一方面，要求采购主体在项目发标、信息公布、评标审标过程中要真实，不得有所隐瞒。

四、政府采购的功能
（一）节约财政支出，提高采购资金的使用效益
（二）强化宏观调控
政府在政府采购市场中处于有利地位，可以通过调整采购规模、采购时间、采购项目、采购规则等方式实现特定的宏观调控目标。
（三）活跃市场经济
（四）推进反腐倡廉
（五）保护民族产业

五、政府采购的执行模式
（一）集中采购
（二）分散采购

六、政府采购当事人
（一）采购人
从《政府采购法》的规定看，采购人的权利主要包括：
（1）自行选择采购代理机构的权利
（2）要求采购代理机构遵守委托协议约定的权利
（3）审查政府采购供应商的资格的权利
（4）依法确定中标供应商的权利
（5）签订采购合同并参与对供应商履行的验收的权利
（6）特殊情况下提出特殊要求的权利
（7）其他合法权利

（二）供应商
1、供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或自然人。
2、《政府采购法》规定，供应商参加政府采购活动应当具备以下条件：具有独立承担民事责任的能力；具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；有依法缴纳税收和社会保障资金良好记录；参加政府采购活动前3年内，在经营活动中没有重大违法记录；法律、行政法规规定的其他条件。

供应商的义务主要包括：
（1）遵守政府采购的各项法律、法规和规章制度；
（2）按规定接受供应商资格审查，并在资格审查中客观真实地反映自身情况
（3）在政府采购活动中，满足采购人和采购代理机构的正当要求
（4）投标中标后，按规定程序签订政府采购合同并严格履行合同义务
（5）其他法定义务

（三）采购代理机构
1、《政府采购法》中所称的集中采购机构是采购代理机构
2、采购代理机构分为一般采购代理机构和集中采购机构。
3、一般采购代理机构的资格由国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定，主要负责分散采购的代理业务。
4、集中采购机构是进行政府集中采购的法定代理机构，由设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立。

七、政府采购方式
1、政府采购可以采用公开招标、邀请招标、竟争性谈判、单一来源、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式
2、公开招标应作为政府采购的主要采购方式

八、政府采购的监督检查
各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。

第三节 国库集中收付制度
一、国库集中收付制度
1、国库集中收付，是指以国库单一账户体系为基础，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库和财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位的一项国库管理制度。
2、国库单一账户制度是国外普遍采用的一种有效的政府财政资金管理制度。

二、国库单一账户体系
（一）国库单一账户体系的概念
国库单一账户体系，是指以财政国库存款账户为核心的各类财政性资金账户的集合，所有财政性资金收入、支出、存储及资金清算活动均为该账户体系运行。

（二）国库单一账户体系的构成
1．国库单一账户体系由下列银行账户构成
（1）财政部门在中国人民银行开设的国库单一账户（国库单一账户）
（2）财政部门按资金使用性质在商业银行开设的零余额账户（财政部门零余额账户）
（3）财政部门在商业银行为预算单位开设的零余额账户（预算单位零余额账户）
（4）财政部门在商业银行开设的预算外资金财政专户（预算外资金专户）

（5）经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门批准开设的特殊专户（特设专户）
注：财政部门是持有和管理国库单一账户体系的职能部门，任何单位不得擅自设立、变更或撤销国库单一账户体系中的各类银行账户

2．各账户的功能
（1）国库单一账户
国库单一账户在财政总预算会计中使用，行政单位和事业单位会计中不设该账户
（2）财政部门零余额账户
该账户每日发生时支付，于当日营业终了前与国库单一账户清算；营业中单笔支付额在5000万元人民币以上（含 5000万元）的，应当及时与国库单一账户清算。财政部门零余额账户在国库会计中使用

（3）预算单位零余额账户
预算单位零余额账户用于财政授权支付和结算。
（4）预算外资金专户
预算外资金专户用于记录、核算和反映预算外资金的收入支出活动,并用于预算外资金日常收支清算。
注：预算外资金专户在财政部门设立和使用
（5）特设专户
特设专户用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并与国库单一账户清算。

三、财政收入收缴方式和程序
（一）收缴方式
财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴两种方式。
（二）收缴程序
1．直接缴库程序
2．集中汇缴程序

四、财政支出支付方式和程序
（一）支出类型
按照国库管理办法的规定，财政支出总体上分为购买性和转移性支出。
（二）支付方式
财政性资金的支付方式实行财政直接支付和财政授权支付两种方式

（三）支付程序
（四）年终结余资金的处理
预算结余资金是指实行国库集中支付的预算单位在预算年度内，按照财政部门批复的部门预算，当年尚未支用并按有关规定应留归预算单位继续使用的资金。
注：预算单位的预算结余资金应按规定程序由财政部门核定。