本科毕业论文---行政公益诉讼论文.doc

南华大学文法学院毕业论文一、 行政公益诉讼的概念目前我国法学界对行政公益诉讼之涵义尚无统一而明确的定义，有人认为“行政公益诉讼是指当行政行为侵害公共利益时，为维护该公共利益，法律允许无利害关系的私人或国家公诉机关向法院提起行政诉讼或司法审查的制度” ， 王月辉：略论行政公益诉讼制度.山西师大学报(社会科学版)研究生论文专刊，2006,(9)也有人认为“行政公益诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。” 龚雄艳：我国应该建立行政公益诉讼制度，法学杂志，2001笔者根据自己的理解和认识对行政公益诉讼作如下界定：行政机关、法律法规授权的组织或其他社会公权力组织违法行为或不作为，导致国家利益或社会公共利益遭受侵害或有侵害之危险时，法律允许公民、法人或其他组织为了维护公共利益而向法院提起行政诉讼，人民法院依法进行审理和审判的制度。具体而言，它首先是指本案与原告没有直接利害关系，即被诉行政行为损害的是社会公益，而没有直接损害原告私人的利益。此处之所以使用“没有直接损害”一语，是因损害公共利益之行为必然间接损害私人利益，但这里只能作狭义理解，仅用以指被诉行政行为未“直接损害”原告自身的利益。当然，此处所说的非直接利害关系人不限于公民个人，还包括各种社会团体。其次，这种诉讼的对象是国家机关及其公务员，接受司法审查的是国家机关的作为或不作为，多数表现为不作为。因为受害者是国家或者全体人民，侵害人（行政机关）本身就是这种利益的法定守护人，所以公益诉讼理应主要为制约行政性权力而设。需要指出的是，西方法治国家突出强调司法是对各种公共权力的最终复审，所以被纳入行政公益诉讼中的违法行政行为就不止于具体行政行为，如果行政主体的抽象行政行为侵害到公共利益，公民亦可提起诉讼。最后，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不需要公益侵害现实地发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提起诉讼。这有利于把潜在的大规模损害消灭在萌芽状态，实际上是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的意义。二、 行政公益诉讼的现实必要性（一 ）行政公益诉讼的理论依据 1、公民社会公共性权利的司法保护 公民权利（包括社会公共性权利）受到尊重和保护的程度，是一国法治状况和人权发育水平的反映，而公民权利的保障离不开法律作用的发挥。法律的制定和实施，实际上是法律使公民权利从应然权利演变为法定权利，再发展成为现实权利的过程。公民权利的重要内容，总是通过法律来确认和规范的，因而公民权利的主要内容是法律权利，这是由公民权利的性质和法律的性质决定的，也是权利获得法律保障的必然要求。法律要保障公民权利首先要设立相应的权利制度，即提供制度根据，包括宪法和普通法律两个层面的根据。 刘海年主编：人权与宪政，中国法制出版社1999年版。 然而，仅有制度根据没有制度保障是不够的，实体权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。” 刘武俊：可诉性：法律文书的脉搏-兼论公司法的立法完善， 2000年6月28日法制日报。 虽然我国宪法和法律对公民的社会公共性权利设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，其原告资格不被认可。须知，无救济即无权利，权利受侵害者都应享有申请救济的资格；司法必须成为保护公民的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济。公民所享有的社会公共性权利不应是停留在纸面上的空泛的东西，而应是具体的存在，当其受到损害时必须为之提供合法的矫正手段。2、私人力量对行政权的制约 于安：行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题，法学2001年第5期。依我国行政诉讼法法之规定，只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其自身合法权益时，才有提请司法审查的权利；而如果政府行为侵害了社会公共利益，因这种侵害与私人没有直接利害关系，则被排除在司法审查的范围之外。此种观念和制度之所以存在，其理论根据就在于：行政权本身就是为维护公益而设的，它的行使原则上不受司法审查。私人无权为公益提起诉讼，当法院认定公民个人与案件不存在直接利害关系，则不认可其具有诉的利益，也即不认可其原告资格。按照这样的传统理论，公权的行使如侵害了公共利益，是由另一种公权来纠正，以公权控制公权。依此，行政权在其固有范围内运作，即使其行为危及或害及社会公益，只要没有直接损害私人利益，普通公民就无权干预，无权借助司法手段对之进行审查；而只能靠公权系统内部解决，即以分权和制衡的机制加以解决。这不由引起了作者对该理论的思考：它完美吗？首先，行政权无限扩张。任何国家，任何政府，都经常提出“小政府，大社会”，精简机构；中华人民共和国自建国以来就提出了精简的目标，建立廉洁政府、效率政府的目标；但不知精简了多少次，但精简过后，一段时间又恢复了，只不过换了别的名字罢了。为什么精简不下去？归根到底就在于这个基本理论，用公权来控制公权，它必然是要增设机构，增设授权，其结果是恶性循环，行政权呈现出无限扩张的趋势。其次，从公务的廉洁性上说，按照现行法律，对国家机关有损公益的违法行为，公民可以向上级机关检举；对检举有功的公民，国家还可以给予奖励。人们期望这些行政机关上下左右之间互相监督和制衡，使任何一种违法行为都不可能逃脱。这在理论上是很好的，但有一个前提，这些国家机关是真正依法办事的，廉洁奉公，忠于正义。然而在事实上，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相之间也有形形色色的利益关系。不难看到，很多擅权渎职、贪赃枉法的官员在被查处之前，都受过上级表彰，罩着许多光环，这难道还不能引起人们的警醒？总之，封闭的权力分立与制衡之设计一方面使得公权系统呈无限扩张的趋势，运作效率愈来愈低下，造成社会资源的极度浪费；另一方面也使得各种权力日益聚合为一个拥有自身利益的庞大系统，堵塞了公民管理国家事务、主张各种权益的途径，违背了人民主权的根本法理。笔者作此种分析，当然不是主张权力制约的悲观主义或取消主义，也不是完全否定先哲们关于国家权力制约的理论和那些英明的主权者及杰出的政治家的伟大实践。这种认识的意旨在于，我们需要从权力和权利资源的整体配置和互动上进行深刻反省，运用公权以外的力量私人力量，通过司法审查的手段，对行政权力进行制约。司法审查的精髓是什么呢？我们不应只看到这是法院通过司法程序来审查行政行为，实质上其意义在于动用私权的力量来制约行政权之行使，来保护各种私益和公益。（二）、行政公益诉讼的现实依据我国是个传统的人治高于法治的国家，官本位的思想根深蒂固，作为官方的行政机关，对于自己的行政行为长期以来都没有认真考虑过合法，合理与否的问题，因此侵害公益与私人利益的事情屡见不鲜。随着社会法制的发展，保护公共利益，特别是与环境，资源，公共设施等与公共利益息息相关的一些具体方面与行政行为之间的矛盾正变得越来越尖锐。 主要摘自梁慧星先生在中南财经政法大学法学论坛上的发言。具体来说，从现实的急迫性来看，主要体现在三个方面：保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教书环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。如教育环境方面，据中央电视台今日说法栏目2001年6月6日报道的严正学诉椒区文化局不履行职责案，某县文化局批准位于某小学对面的下属文化馆开设娱乐场所，且贴出大量带有色情内容影响少年儿童健康成长的广告画。该市居民阎正学先生，因看不惯这种明火执仗侵害未成年人合法权益的行为，要求文化局制止这种行为，遭到文化局的拒绝，遂于2000年12月12日向该县法院提起行政诉讼。法院以阎正学的孩子并不在该小学读书，利益没有受到实际影响为由，驳回起诉。关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路主管部门、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可靠的公益诉讼制度。保护资源公共利益的需要。我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性开发、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。例如，1997年山东省黄河河务管理部门应东平县斑鸠店镇政府和六个村的要求，决定把开凿于50年代的用于黄河汛期分洪的“小清河”淤平，以便增加耕地的数量。几十年以来，周围群众引小清河里的水灌溉土地，发展渔业和多种经营，环境也得到极大改善，可谓受益无穷，对该河有十分深厚的感情。群众多方寻求帮助，但苦于投诉无门。有关部门皆以该行为没有直接侵害个人利益为由，不予受理。几年过去了，该河已有70%以上的流域面积遭毁。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人民重大利益的事情，必定不会陷入像今天这样的被动局面。保护公共设施等公共财产利益的需要。有些行政机关的首长出于追求政绩的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”，而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护，酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。某省一个乡政府下令毁掉花费了几代人心血和汗水才建成的、用于防风固沙的“三北防护林”，建设葡萄园，发展“高效农业”。要保护上述公共利益，没有一套行之有效的健全的法律制度，是不现实的。（三）、行政公益诉讼制度建立的可行性公民人权法律意识普遍提高，为确立行政公益诉讼制度提供了文化纷围。随着我国经济的发展，社会的全面进步，民众素质的日益提高，民主意识、法制观念已渐入人心，维权意识、公益意识日益加强。为了确保行政机关依法行政，维护社会公共利益，已经有不少群众就无关自己利益之事主动向法院提起诉讼。尽管他们的“公益维权”行为遇到了很多困难，但由于其出于监督行政、维护公益的目的，获得了人民群众的广泛赞誉和支持。社会各界要求建立行政公益诉讼制度的呼声很高。可见，在我国建立行政公益诉讼制度反映了广大群众的要求。诉讼理论研究的深入和法官整体素质的提高，为确立行政公益诉讼制度奠定的基础。行政诉讼法、行政处罚法及诸多行政法律的颁布实施，使我国的行政法治体系日趋完备；二十年的行政法学理论研究取得了长足发展，为行政公益诉讼制度的建立提供了理论基础；民事诉讼和刑事诉讼中相关立法和理论经验以及国外的公益诉讼制度也具有重要的参考价值。而且我国各级法院在长期的审理行政案件中，已积累了相当丰富的审判经验；在司法改革的进程中，各地都在进行法官的职业化、精英化建设，同时也在不断吸纳高学历的法学专业人才，使得法官队伍的整体素质日益提高，基本具备了审理此类案件的能力。有成功的实践经验可资借鉴。目前，世界上已有许多国家和地区降低了原告资格门槛，建立了行政公益诉讼制度。如美国的私人检察总长制度，英国的以公法名义保护私权之诉，法国的越权之诉，德国的公益代表人制度，日本的民众之诉等。在已经入世的今天，他们的成功经验，值得我们吸收和借鉴。三、国外相关成功经验的借鉴事物重要性的表现，最重要的体现就是在实践中的运用。法律制度也概莫能外。一种法律制度的建立的过程是极及复杂的，需要不断总结和吸收国内外的成功实践。由于我国还没有这一方面的相关实践，而且关于行政公益诉讼各家都有自己的观点，难分是非，因此只能借鉴国外的一些成功立法及司法实践，再根据我国的具体情况灵活运用。（一）英国保护私权之诉行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”，指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。 按照英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为。而且也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。但在实践中，检察总长却是只应请求人的请求而动。而且，检察总长一旦赋予请求人必要的起诉资格后，对公共利益就不再表现进一步的关注，实际上也就是退出了诉讼，而让案件像其他普通私人诉讼一样进行下去。在此过程中，检察总长只是把他的名字出借给请求人而已。 但英国这一诉讼制度的不足是：检察总长是否出借它的名字完全由他自己自由判断。上议院的判例已经设定，如果检察总长拒绝同意请求人，法院便不能对他行使自由裁量权提出质疑，也不能容许私人单纯以公众的一员的身份，既以自己的名义起诉。而检察总长判断时到底遵循什么规则却不得而知。（二）、美国行政公益诉讼 姜明安：外国行政法教程，北京法律出版社1993年版。 “行政公益诉讼”是美国司法审查制度的重要组成部分。但美国作为典型的普通法系国家，并不将该类诉讼与其他普通诉讼相区别。也即，在美国所谓“行政公益诉讼”与其他普通诉讼一样受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。美国联邦行政程序法第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查”。 在美国的司法实践中，原告的资格经历了一个从“法定损害标准”到“双重损害标准”，最后到现在的“事实不利影响标准”的演变。即相对人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格，而不管这种利益是否有特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他如审美的、娱乐的、环境的利益等。正如美国最高法院法官布卢南所说“如果原告证明他请求审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害，那他就有了原告资格。” 可见在美国，公民具有广泛的诉的利益。（三）、法国越权之诉 姜明安：外国行政法教程，北京：法律出版社1993年版。法国的行政诉讼可分为完全管辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉，其中越权之诉是法国最重要也是最具特色的诉讼制度，性质上属于客观诉讼 。它是指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。 该诉讼的基础是为了纠正违法的行政行为，保障良好的社会秩序，公民提起越权之诉的条件是，必须与所起诉的行政决定有某种利益关系。这种利益包括物质和精神两种，只要申诉人认为自己的利益受到行政行为的侵害就可提起，并不要求与申诉个人利益有直接利害关系。 如果利益是集体的，或是公共利益时，其中的某一人可以提起，代表该利益的团体、组织也可提起。在实践中各种团体的作用尤为广泛和活跃，当他们的集体利益受到行政决定的直接影响时，一般以自己的名义提起越权之诉。另外，在法国越权之诉可以免去律师代理，事先无需缴纳诉讼费用。(四)、德国公益代表人之诉设置公益代表人制度并由其参加诉讼，是德国行政公诉的一大特点。德国十分注意在行政诉讼中对公共利益的保护。因为德国学者认为，对于公共利益和私人利益不能用同一标准进行衡量。因此，为了保障公共利益，德国1960年颁布的德国法院法专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行 政法院以及地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。四、 我国行政公益诉讼发展构想 根据我国的特点，再结合国外的经验，笔者认为，可以从前置程序、原告资格、受案范围、举证责任、诉讼时效、诉讼费用等多方面进行这个制度进行相应的研究。由于行政公益诉讼的特殊性，下面将以原告资格与受案范围作为笔者论述的重点。（一）、设置前置审查程序由于公益诉讼原告的情况较复杂，相互之间的差异较大，难免会发生有人滥用诉权的问题。为保证公益诉讼健康、有序的发展，笔者认为防止滥用诉权行为的最有效的方法就是设置公益诉讼的前置审查程序。先由作出有争议的行政行为的机关的上级主管机关对案件进行诉前审查，并适当行使职权，做出相应的处理决定。这样会提高效率，也有利于对行政公益的保护。同时，应规定若原告对决定不服，有合理理由也可提起诉讼，由法院来决定是否启动公益诉讼，全面保障诉讼的进行。（二）、原告资格 公益诉讼与私益诉讼区分的关键在于原告资格不同。事实上，“面对维护国家利益和社会公共利益的公民，如果不给予司法救济，仍将其拒绝于法院的大门之外的话，这样的法律是令人怀疑也是令人感到悲哀的。”然而，赋予什么条件下的法律主体具备行政诉讼的原告资格，世界各国做法不一：德国赋予检察官以公益代表人资格，日本赋予普通民众以原告资格，美国赋予了纳税人、消费者、社会团体等主体原告资格，法国规定“只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可以提起越权之诉，并不要求申诉人个人利益”。如何界定原告资格，实际上直接涉及行政诉讼对政府行政的监督范围，我国学者基于不同的考虑，对原告资格范围争议颇大：有学者从司法资源的有限性和防止滥诉的角度出发，主张只赋予检察官和社会公共团体组织提起公益诉讼的权利。有学者认为由检察院提起公益诉讼违背法理，也有学者主张应赋予无利害关系的一般公众和检察官，以及其它社会组织同时具有提起公益诉讼的原告资格。 笔者同意第三种观点。首先，事实上，依据我国宪政体制，人民是国家的主人，是国家一切公共财富和利益的最终的、真正的所有者，那么，任何侵犯公共利益的行为，其最终侵犯的都是人民自己的利益。因此，广大民众基于其利益所有者身份提起诉讼，在现有的法律体制中都是可行的，这一诉讼要求是应当得到法律支持的。再者，既然是为保护公共利益而设置的程序制度，就应当体现其社会性、公共性，允许更广泛的代表不同层次利益的法律主体进行行政公益诉讼，而不应有所限制。丹尼勋爵在法律的训诫一书中指出：每个有责任感的公民都有权利确保法律得到实施，而这本身就是他为确保法律得到实施要求法院颁布调卷令和训令时的充分的利益。”最后，赋予国家机关，社会组织和公民个人均有起诉权，能分别发挥其各自的优势，弥补不足之处，形成强大的诉讼合力，更能充分保障违反公益的行政行为受到法律追究。例如，国家机关对某些损害公益的行为可能会顾虑方方面面的关系，面临重重压力而懈怠诉讼，但他的力量较公民个人而言更强，有诉讼对抗力的优势，公民个人的诉讼力量较弱，但“舍得一身剐，敢把皇帝拉下马”的民众在诉讼意志上很少会受到干扰，更敢于举起公益诉讼的大旗。而且，由于公民具有分散的广泛性，其对行政机关更容易形成全面的监督。至于可能产生的滥诉问题，笔者认为，提起公共诉讼需要花费大量的时间、精力和金钱，且当事人还要承担败诉的风险，因此一般民众不会随意提起诉讼，导致滥诉。伯纳得施瓦茨曾风趣地说：“只有疯子才会认为法院拥有复审权是因为行政诉讼具有无穷的乐趣。”综上，笔者认为，在行政公益诉讼制度的设计上，我国完全有理由也有必要同时赋予一般公民，法人，其他社会组织和人民检察院提起公益诉讼的原告资格。在法律条文的设计上，可在我国现行行政诉讼法第二条之后增加一条：“公民，法人，其他组织或人民检察院认为行政机关或其工作人员的行政行为侵犯公共利益的，有权向人民法院提起诉讼”作为第三条。（三）、受案范围行政公益诉讼受案范围，是指人民法院受理行政公益诉讼案件的范围。从理论上讲，所有侵犯公共利益的违法行政行为都应纳入司法审查的范围，才能实现依法行政、建立法治国家的目标。正如施瓦茨指出的那样：“法律就是朝着允许全体公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展。”但作为一项制度设计，只有从实际情况出发，结合本国国情的基础上，适度超前和留有可进一步发展的空间，才能成功。考虑到我国行政诉讼理论的发展状况，行政机关行使职权及自我约束机制，司法机关解决行政争议的能力等几个影响受案范围的因素，笔者认为，应将损害公共利益的抽象行政行为和具体行政行为一同纳入司法审查的范畴。1、损害公共利益的抽象行政行为抽象行政行为是指由行政主体对不特定的行政相对人单方作出的具有普遍约束力的行政行为。世界上很多国家都把抽象行政行为作为司法审查的对象。随着我国行政诉讼制度的发展，特别是入世后受世界贸易组织协议的影响，将抽象行政行为纳入司法审查的范围，是大势所趋。首先，抽象行政行为是单方的行为，极有可能违背人民的意志，与宪法、法律相抵触，所以抽象行政行为不应享有司法豁免权。其次，由于抽象行政行为是针对不特定对象作出的、能够反复适用的、具有普遍约束力的规范性文件，决定了法院审查抽象行政行为是审查具体行政行为的前提，法院如果不对具体行政行为据以作出的具有普遍约束力的行政决定、命令加以审查，则具体行政行为的合法性审查便无从谈起。所以，笔者认为行政公益诉讼的诉讼对象应包括抽象行政行为。但并非所有的抽象行政行为都纳入到司法审查的范围内，这里主要指规章及规章以下文件，具体表现为行政机关制定的侵害社会公共利益的“红头文件”。现今，有些行政机关、特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权，推卸责任和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这类行为因为针对的是广泛的、不特定的对象，又具有反复适用性，大都带有侵害公益性质，因此应纳入司法审查的范围，以维护法律的统一，国家的尊严。2、损害公共利益的具体行政行为这里所指的具体行政行为包括行政作为和行政不作为。所谓“作为”是指行政机关通过采取积极的损害公共利益的行为；“不作为”是指具有法定职责的行政主体，在其职责范围内，对侵害公共利益的违法行为置之不理，或放纵该行为。积极行政行为现代国家的法治原则，不仅要求行政行为合法，而且要求行政主体积极采取措施，保证法律的实施，维护国家利益和公民的合法权益。积极行政行为就是要求行政机关依据法定职权，在不需要行政相对人申请的情况下即作出行政行为，以确保政府能够更好地满足不断增长的行政需要。但是，当行政机关或其工作人员基于地区利益、部门利益和个人私利行政时，往往是借行政行为之名，以侵害国家利益和社会公共利益为代价而为相对人谋取利益。实践中出现了以“公共利益”为名，肆意侵犯公民合法权益的事例。一些地方政府机关和政府官员打着“公共利益”的旗号滥用权力，激起民愤，引发群体事件和社会不安定因素。如江苏的“铁本之乱”、湖南的“嘉禾之祸”、沈阳的“野蛮拆迁”事件，等等。显然，按照原告适格理论，没有谁有权对行政机关损害公共利益的行政行为提起行政诉讼。损害公共利益的行政不作为行政机关具有行政执法职权，是处理行政违法行为的唯一法定机关。对于侵害国家利益和社会公共利益的违法行为，只能先通过行政机关处理。当行政机关对揭发侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为的投诉不予答复或处理违法时，此时投诉人面临的是行政行为的迟延、不作为和违法，并不具有对实施侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为人的直接诉权。投诉人面临的救济渠道只能是提起行政诉讼。当然，根据我国现行行政诉讼法的规定，对不作为提起的行政诉讼，必须是这种不作为侵犯了相对人的个人利益，如对有关许可证和执照的申请拒绝颁发或不予答复；不履行保护人身权、财产权的法定职责等。但是，当行政不作为侵犯国家利益和社会公共利益时，由于不存在明确的受到侵害的利害关系人，按照现行行政诉讼法的规定是无法得到救济的，而行政机关这种“不审讯、不予裁决，或拒绝审讯、拒绝裁决，与错误的裁决具有同样的危害性”。因此，这种损害国家利益和社会公共利益的不作为，应当纳入公益行政诉讼的范围。结合我国行政管理的实际情况，笔者认为，以下领域内的行政行为应该纳入行政公益诉讼的受案范围：环境保护方面；国有资产的保护方面；国有土地的开发利用方面；政策性价格垄断方面，同业竞争方面。在具体的法条设计上，可在我国行政诉讼法第十一条之后，单列一条：“人民法院应当受理公民，法人，其他组织，或者人民检察院对下列行政行为提起的诉讼：(1)认为行政机关不履行或怠于履行其保护生态环境方面的法定职责，造成生态环境持续恶化的；(2)认为行政机关应当对国有资产的流失承担责任的；(3)认为行政机关对国有土地进行不合理或不合法地开发，使国有土地资源造成重大浪费的；(4)对政策性价格垄断行为不服，认为其严重损害了公共利益的。(5)其他认为行政机关违法或不当行政使公共利益遭到重大损害的。（四）举证责任的分配原则 一般行政诉讼(即私益诉讼)中强调被告承担更多的举证责任，这与原告举证能力有限有关。鉴于此，笔者认为，对于由一般民众提起的公益诉讼，可以借鉴现行行政诉讼中举证责任的分配原则，强调被告对其行政行为的合法性承担举证责任，并且被告应当承担向法庭提供其行政行为所依据的国家法律，法规及规范性文件的责任；有关损害事实及程序上的事实，仍应遵循“谁主张、谁举证”的原则。在由检察机关和社会团体组织提起的行政诉讼中，则应强调原告的举证责任，原告除应对损害事实及程序上的事实负举证责任外，法院还可以责令其对行政行为的违法性负举证责任。最后，如果案件复杂，可在诉前设置独立的证据调查阶段，在这一阶段，法院可依申请参加证据收集工作(法院在职权范围内，对被诉行政行为的危害性，以及对因该行政行为所引起的公共利益受到的损害的大小，社会的损失金额进行评估和调查)，这有利于及早确立案件的性质和特点，防止诉讼拖延，以便更有利于维护公共利益和行政效率。（五）、诉讼费用的承担原则 行政公益诉讼一般涉及面较大，因此诉讼费用相对较高，考虑到原告的承担能力有限和其维护公共利益的诉讼目的。笔者以为，应当实行事先不缴纳诉讼费用原则，或者实行按件缴纳诉讼费原则，每件费用不应超过当地每月人均生活费用的5倍，其不足法院办案支出部分应由国家财政给予补贴，最终的判决中，可以不适用谁败诉谁承担的原则，法院可以责令原被告双方分担或一方独立承担。（六）、异地审判的采用我国通过几十年的法制建设，人们的法治意识不断增强，对法院的期望值也不断提高。但在现有国情下，由于部分法院存在地方保护、人情案、部分法官素质低等情况，严重影响了司法公正，造成法院的公信力下降，司法权威得不到真正维护。“人们遇到行政行为的侵害后，不想告、不愿告、不敢告。”对此，笔者建议对于行政公益诉讼案件，法院可以采取“异地审判”的形式来进行审理。即由中级及中级以上人民法院直接受理，再由该院指定被告所在地以外的其他法院进行审判。这样做：一是有利于法院独立行使审判权，减少外界干扰，真正做到审判独立；二是使案件双方当事人地位进一步平等，有利于矛盾的解决；三是有利于法官能够真正公平、公正的审理案件，提高人们对法院的信任度。例如，我国台州自2002年7月开始，对行政诉讼案件实行异地交叉审判。结果，政府败诉率上升近4倍，群众的正当利益得到了更多的维护。对此，中国社科院教授刘俊海赞誉说：“中国人的官本思想很浓，一朝一夕很难剔除。行政官员对老百姓告状心存芥蒂。所以老百姓要告官而且要告赢是很难的事情。台州中院行政庭法官为实现司法公正作出了不懈努力。他们的这种做法，我觉得有推广价值。一是可以打破种种保护伞，督促各级政府依法行政；二是老百姓可摘除包袱；三是有利于增强法院的公信力。将我国法治建设推向新的良性循环。”（七）、奖励机制公民提起行政公益诉讼往往要花费大量时间、金钱与精力，给予胜诉的原告适当的奖励，一方面是对其因诉讼而受到损失的补偿；另一方面，有利于鼓励更多的公民加入法律监督的领域。在此，笔者以为，在行政公益诉讼制度实施的前期对胜诉的一方应给予相当可观的奖励，虽然对胜诉方来说可能给予过多，但与损害公共利益的违法行政行为得不到制止的状况相比，是不足为提的。而且，这也有利于公益的保护，促使行政主体依法行政，将我国的法治状况推向良性循环。这在国外不无先例，如美国反欺骗政府法规定，败诉的被告将被处以一定数额的罚金，提起公益诉讼的原告有权从被告的罚金中提取1530%的金额作为奖励。这一规定对我国也不无借鉴意义。五、 结 语哪里有侵权，哪里就应该有救济，而司法救济应该成为一种常规的、常设的，最后的救济底线，这是由于司法权的独立性、中立性等因素决定的，无论侵犯的是公共利益还是私有利益，都应该有司法救济来予以保障。在我国，法律之所以至今未确认公民可提起行政公益诉讼的制度，除在本文中所探讨列举的一些原因外，还有一个重要原因是因为我国现在还在大量地运用行政管理的手段来解决本可以用行政公益诉讼解决的问题，这既与我国传统的重行政管理，轻视司法救济的习惯有关，又是我国目前司法制度不健全的结果。行政管理，的确可以解决许多问题，但是行政管理毕竟不能代替司法救济，对公共利益的侵犯，应该建立起一套行政管理与行政公益诉讼相结合的制度来防止和救济，才能相得益彰。期待公益诉讼在我国早日得以建立健全与完善。相关参考文献：1 马原：行政诉讼条文精释M人民法院出版社2003。2 刘善春：行政诉讼原理及名案解析M北京：中国法制出版社2001。3 胡肖华：权利与权力的博弈：行政诉讼法修改纵横谈C 北京：中国法制出版社2005。4 张树义：行政法与行政诉讼法学M北京：高等教育出版社2002。5 胡建淼：行政诉讼法学M北京：高等教育出版社2003。6 杨海中，章志远：中国行政法基本理论研究M北京：北京大学出版社2004。7 周佑勇：行政法基本原则研究M武汉:武汉大学出版社2005。8 佟丽华，白羽：和谐社会与公益法中美公益法比较研究M北京：法律出版社2005。9 中国法学会行政法学研究会：修宪之后的中国行政法中国法学行政法学研究会2004年年会论文集C北京：中国政法大学出版社2005。10 樊崇义：诉讼法学研究（第一卷）M北京：中国检察出版社2002。11 尹晋华 ：法律的真谛：写给执法者的书M北京：中国检察出版社2006。12蔡虹：行政诉讼证据问题研究M，武汉水利电力大学出版社1998年版。13郑春艳：论民众诉讼J，法学2001年第4期。14王名扬：法国行政法M，中国政法大学出版社1988年版。15 李全庆 ：域外行政公益诉讼考察J徐州教育学院学报。16 蔡虹，梁远：也论行政公益诉讼J法学评论（双月刊）。17 解志勇：论公益诉讼J行政法学研究，2002（2）。文献综述本论文是有关于行政公益诉讼现实必要性以及相关的制度构建方面的文章，论文以现实必要性作为切入点，以制度构建为文章核心重点层层张开，尝试对行政公益诉讼进行阐述。在文章成文的过程中，大量的文献对成文起到了基础性的作用。首先就行政公益诉讼的概念这一整篇论文的基础概念，所参考的各论文或者是著作表述概念不一，比如“行政公益诉讼是指当行政行为侵害公共利益时，为维护该公共利益，法律允许无利害关系的私人或国家公诉机关向法院提起行政诉讼或司法审查的制度”，再比如“行政公益诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。”然而有共同的特点就是均是采用对比以及比较的研究方法，在前人成果的基础之上，提出自己的观点和看法。笔者相应的提出自己对此的定义，并就其内涵、外延进一步的展开论述。在现实必要性这一板块，法理基础是笔者文章动笔的难点之一。笔者查阅大量资料、论著，甚至于知名法学家法学论坛发表的言论进行查证。就这一主题，刘善春著行政诉讼原理及名案解析、王名扬著法国行政法等文章都提出了相应的法理基础，综合各家言论笔者总结出公民社会公共性权利的司法保护、私人力量对行政权的制约这样两个法理观点。在现实依据这一板块上，数据和现实案例当是最有效地文章佐证。 文章所列的美国、法国、英国、德国之具体立法实践大部分采自姜明安著外国行政法教程中的内容。笔者认为该著作论述较为全面，既包括德法等大陆法系国家行政法立法实践，也具有英美等普通法系立法实践，具有较大的代表性。 而在文章的核心部分即制度的构建，综合胡肖华：权利与权力的博弈：行政诉讼法修改纵横谈、张树义行政法与行政诉讼法学、蔡虹，梁远也论行政公益诉讼、解志勇论公益诉讼等大量著作，分成7个部分，考虑到行政公益诉讼的特殊性，笔者尤其借鉴了张树义：行政法与行政诉讼法学、蔡虹，梁远：也论行政公益诉讼论述中的有关于原告资格、受案范围的见解。比如就原告资格这一方面，张树义：行政法与行政诉讼法学就主张应赋予无利害关系的一般公众和检察官，以及其它社会组织同时具有提起公益诉讼原告资格。 致 谢 词在本次毕业设计过程中，左洪剑副教授对该论文从选题、构思、资料收集到最后定稿的各个环节给予细心指引与教导，使我对行政公益诉讼有了深刻的认识，得以最终完成毕业设计，在此表示衷心感谢。左老师严谨的治学的态度、丰富渊博的知识、敏锐的学术思维、精益求精的工作态度、积极进取的科研精神以及诲人不倦的师者风范是我终生学习的楷模。同时也要感谢我们文法学院的各位老师，他们在本文写作的各个阶段给出了许多宝贵意见。导师们的高深精湛的造诣与严谨求实的治学精神将永远激励着我。在四年的大学生涯里，还得到众多老师的关心支持和帮助，在此，谨向老师们致以衷心的感谢和崇高的敬意!大学四年生活转瞬即逝，毕业在即，在此衷心祝愿各位老师工作顺利身体健康，祝各位同学前程似锦！第 17 页 共 17 页