第二次全国土地调查总体专项方案介绍.doc

第二次全国土地调查总体方案介绍国土资源部地籍司副司长 温明炬二七年六月依据国务院相关深化改革严格土地管理决定（国发28号）相关“开启新一轮土地调查，确保土地数据真实性”和国务院相关开展第二次全国土地调查通知（国发38号）要求，国土资源部组织相关人员，成立方案编制小组，经数次调研和讨论，征求相关部门和各省（区、市）意见，数易其稿，完成了第二次全国土地调查总体方案等材料编制。5月14日，曾培炎副总理主持召开第二次全国土地调查领导小组第一次全体会议，审议并标准经过方案，6月5日，方案正式印发。一、编制过程开始，依据当初我们土地调查现实状况和国土资源管理需求，部就开始计划第二次全国土地调查工作，包含技术方案和技术规程准备。第二次全国土地调查总体方案编制历时三年多，历经以下多个阶段：（一）前期调研和试点阶段5月，开展了土地调查制度方面专题调研，对各地土地调查机构、人员和基础资料、技术水平等情况进行调研。同时，利用大调查项目，开展利用遥感等手段进行土地利用基础图件和数据更新调查试点工作。调研和试点工作为方案编制进行了心要前期准备和探索。（二）研讨和起草阶段3月，邀请了在京国土资源管理方面教授，就全方面开展第二次全国土地调查工作进行了研讨。和会人员一致认为开展第二次全国土地调查十分关键和紧迫，提议尽早开展。会后，成立了编写组，正式开启了方案起草和编制工作。（三）系统内教授论证阶段5月，组织部内相关机关、科研院所和大专院校、部分省区教授，对方案讨论稿进行了论证，对方案名称、组织模式、实施安排和调查内容等方面进行了关键讨论。依据论证意见，深入修改和完善，形成方案征求意见稿。（四）征求意见阶段7月，征求了相关单位、部内相关司局对方案意见，并对方案进行了修改。9月，将修改后方案下发各省（区、市）征求意见，修改补充方案。（五）内部讨论完善阶段部领导高度重视方案编制工作，并两次召开部长办公会专题研究。主管部领导数次召开专题讨论会，听取专题汇报，了解方案进展情况，并对方案编制工作提出了明确要求和具体修改意见。编写组根据部领导要求，对方案进行了数次修改完善，形成了方案论证稿。（六）社会教授论证阶段5月21日，邀请了多名院士和国土、财政、农业、林业、水利、科技等部门相关教授组成教授组，对方案进行了论证。和会教授对方案给了充足肯定。（七）方案后期补充阶段12月7日，国务院下发了相关开展第二次全国土地调查通知（国发38号）。我部立即组织人员，对38号文件进行深入学习，认真领会通知精神，并立即根据通知要求，对方案进行了深入补充。根据国务院“查清基础设施用地、金融商业服务、开发园区、房地产”等用地情况要求，深入拓展了调查任务，增加了城镇土地调查内容，并合适细化了调查内容及要求。二、柜架和内容方案包含第二次土地调查目标和意义、目标和任务、技术路线和方法、乍得预期关键结果和组织实施，共五个部分。（一）第二次全国土地调查目标和意义根据国务院要求，第二次全国土地调查作为一项重大国情国力调查，目标是全方面查清查实现阶段全国土地利用情况，掌握真实土地数据，满足国民经济建设和国土资源管理需要。方案从“落实落实科学发展观，加强土地调控，保持经济健康发展”、“保障国家粮食安全，维护农民权益，统筹城镇发展，构建友好社会”、“科学计划，合理利用，有效保护和严格土地资源管理”和“满足目前土地调控要求土地管理方法和管理职能转变需要，提升管理水平”四个方面，叙述开展第二次全国土地调查重大意义。（二）第二次全国土地调查目标和关键任务这部分是总体方案关键内容。依据通知要求，第二次全国土地调查目标是全方面查清全国范围内土地利用情况，掌握真实土地基础数据，建立和完善中国土地调查、土地统计和土地登记制度，实现土地资源信息社会化服务，满足经济社会发展及国土资源管理需要。具体工作目标：一是国家直接掌握全国每一次土地真实利用情况，并具体统计在案，实现国家直接监管每一块土地目标。二是查清全国基础农田情况，直接掌握耕地及基础农田数量和分布，明确和落实基础农田保护“红线”和“高压线”位置，促进地方耕地保护责任落实。三是充足依靠高新技术手段，建立全国每一块土地影像库和数据库，以此为基础，立即发觉土地利用改变信息，实现国家立即掌控全国各地土地利用动态改变及趋势目标。围绕调查目标，第二次土地调查关键任务包含：一是开展农村土地调查。实地调查农村每一块土地地类、范围、面积、分布等利用现实状况和权属情况，掌握全国农村集体土地全部权和公路、铁路、河流等国有土地使用权情况。二是开展城镇土地调查。对城镇范围内土地开展大百分比尺调查，掌握城镇内部建设用地使用权情况。三是开展基础农田情况调查。依据基础农田划定资料，将每一块基础农田落实在土地利用现实状况图上。四是建设覆盖“国家省市县”四级土地调查数据库，实现调查信息互联共享。在二次调查基础上，建立土地资源改变信息调查统计、立即监测和快速更新机制，以确保调查结果现势性。方案从五个方面对调查关键任务进行了具体解释：1开展农村土地调查。即现在土地利用现实状况调查，是此次调查关键任务，也是中央最为关注部分。农村土地调查是指对城镇及村庄以外土地调查。包含了农村土地利用现实状况调查和农村土地权属调查。农村土地现实状况调查是以1：1万为主百分比尺，实地调查全国城镇以外每一块土地地类、位置、范围、面积、分布等利用情况，查清全国耕地、园地、草地、林地、农村居民点等种类土地分布和利用现实状况；农村土地权属调查则是开展土地权属调查，查清城镇外农村集体土地全部权和公路、铁路、河流和农、林、牧、渔场等国有土地使用权情况，并利用调查结果加紧土地登记发证，完成农村集体土地全部权发证工作。2开展城镇土地调查。是指在城镇范围内，根据城镇土地调查相关技术规程，围绕国有土地使用权，开展以宗地为单位大百分比尺城镇地籍调查或变更地籍调查，查清城镇内部建设用地使用权，确定城镇内部每宗土地界址、范围、界线、数量、用途等。经过分析汇总，掌握各工业用地、基础设施用地、金融商业服务用地、房地产用地、开发园区用地等土地利用情况。3开展基础农田情况调查。一句现有基础农田划定等，以落实基础农田数量和分布为目标，落实基础农田地块、分布、和面积等，并汇总统计各级基础农田数量等。4分级建立各级调查数据库，实现覆盖“国家省市县”司机土地调查数据库，并利用已经有网络构架和系统，实现四级数据库互连互通。5实施对调查结果系列汇总，从数据逐层汇总到系列土建编制和对调查结果数据分析，编制汇报。（三）第二次全国土地调查技术路线和方法围绕调查总任务和总目标弄个村土地调查技术路线是：严格根据土地调查技术标准和规范，利用现有调查结果和资料，以航天航空遥感资料为信息源，以全球卫星定位技术为辅助，以地理信息技术为支撑，采取内外业相结合调查方法，形成集信息获取、处理、存放、传输、分析和应用服务为一体土地调查技术步骤，获取全国每一块土地类型、面积、权属和分部信息，建立四级土地调查数据库。城镇土地调查，严格根据全国城镇土地调查相关标准（城镇地籍调查规程），采取现场确定权属界线，实地测量界址坐标，计算机两算土地面积方法，并以调查信息为基础建立城镇地籍信息系统。二次调查技术方法和一次调查方法相比，含有以下特点：一是调查采取“遥感影像为关键信息源”，全国全部以正射影像图为调查底图。二是“基于内外业相结合调查方法”，依据各地情况不一样，能够采取室内在计算机上预判，然后再野外实地调查工作。三是严格根据“统一土地利用数据库建设方法”建立土地调查数据库，国家一样建立全国数据库，改变一次调查时全部数据和图件存放在县市做法。四是应用“基于网络共享及社会化服务技术方法”，实现土地信息传输、交换、及应用服务。这项工作要和“数字国土”和“金土工程”相结合，成份利用已经有网络，未来数据交换和传输关键经过网络实现。（四）第二次全国土地调查关键结果方案关键从数据结果、土建结果、文字结果和数据库结果四个方面，具体列举了第二次全国土地调查后预期系列结果。（五）第二次土地调查组织实施方案从进度安排、实施计划、宣传培训和保障方法四个方面要求了第二次全国土地调查组织实施。其中，进度安排严格根据国务院要求，统一布署，分阶段、分地域完成调查任务；实施计划明确了中央、地方再调查中具体分工负责调查任务；同事，方案也对开展调查所需舆论宣传和业务培训提出了要求。为做好调查，发难从五个方面提出了保障方法。即组织保障方面明确国家成立领导小组，建立办公室，设置教授组和巡视组，要求各地成立对应调查机构；政策保障方面明确“调查结果将作为核定各地实际耕地保有量、新增建设用地数量和建设用地审批、计划修编和土地开发复垦整理等各项管理工作基础依据”。到时，“为完成土地调查任务地域，将暂停土地征收、农用地转用、土地利用总体计划修编、土地开发复垦整理审批等工作。土地调查完成后，未经登记产权不明土地，不得流转。”同事，国家级土地利用数据库将作为国土资源管理基础平台，各地要在人员和经费上给和保障，立即确保变更到位。技术保障方面加强标准和规范统一，强调利用高新技术手段开展调查工作。机制保障方面要求引入竞争机制和招投标方法，以协议保障调查顺利开展，同时加强检验验收制度。经费保障方面要求各地根据国务院通知要求，“各级财政部门再调查经费上给确保”，立即编制预算，核定调查经费，并列入年度预算，确保经费足额按时到位，保障调查顺利进行。三、需要说明多个问题（一）相关组织实施此次调查根据“国家整体控制、地方细化调查、各级优势互补、分级负责实施”组织方法，由国家直接组织实施调查和地方组织开展调查相结合来组织实施。1国家直接组织实施调查为达成“国家总体控制”目标，确保调查结果统一性和真实性，此次调查部分工作由国家直接组织实施。 一是负责日常组织工作，包含：调查标准规范制订、国家级培训、舆论宣传、业务调查指导、质量抽查、全国结果汇总等工作，组织建设国家级土地利用数据库等；二是负责完成关键步骤工作，确保数据真实。具体是：统一购置遥感影像，集中制作调查基础地图，为地方调查提供基础土建，以确保调查资料统一性；同事，国家还对地方调查结果进行全方面内业检验，对关键地域关键地类开展外业检验，确保调查结果真实性。2地方组织展开调查为确保调查结果全方面性和实用性，充足发挥地方优势，调动地方调查主动性，再国家工作基础上，根据统一要求和布署，地方政府负责全方面完成各项调查任务。关键包含：实地开展农村土地调查、城镇土地调查和基础农田情况调查，开展集体土地权属调查和国有土地使用权调查，建立各级土地数据库。这将充足发挥地方优势，实现“地方细化调查”。（二）相关保持调查结果真实性方法为确保第二次全国调查按时完成，确保调查结果真实性，关键采取四个方面方法：一是国家直接组织购置遥感等基础资料，并集中制作和头欧冠以提供外野调查基础地图，以确保调查资料统一性；二是，由国家直接组织，采取数据库等技术，对地方调查结果进行全方面逐图斑内业检验，避免有地方考虑局部、短期利益，虚报和瞒报耕地、建设用地和基础农田等数据，确保调查结果真实性；三是，建立结果质量责任制，明确责任人，切实确保调查数据、图件和实地三者一致；四是，实施严格奖罚方法，对虚报、瞒报调查数据，将根据相关法律追究当事人法律责任，并对主管领导追究行政责任。（三）相关建立定时变更调查制度为确保调查结果现势性，国家建立定时变更调查制度。各地每十二个月组织对土地利用改变情况进行全方面调查、变更、汇总统计，形成全国年度土地变更调查结果。为确保耕地、建设用地等关键地类变更真实性，国家建立定时监测制度。国家利用遥感等技术手段，定时开展建设用地及耕地等关键地类改变监测，对全国50万以上人口城市及东部地域每十二个月监测一次，对中部地域每23年监测一次，西部地域每5年监测一次。监测结果作为“控制数”，地（市）及县级在此基础上开展变更调查。（四）调查基础资料情况基础遥感影像资料能否立即获取，是第二次土地调查能否顺利完成关键。据统计，全国可供二次调查使用卫星遥感及航摄资料共426万平方公里，占全国调查总面积45%。其中国家测绘局和航摄80万平方公里，计划航摄78万平方公里，西部测图为198万平方公里。部已呢SPOT5卫星遥感资料69万平方公里。除此之外，二次调查国家还需要购置遥感资料面积为529万平方公里，占全国调查总面积55%。现在，部已经对多个卫星遥感数据进行了试验和比较，经和省协商，正在制订数据具体定购计划。在取得遥感数据后，将采取招标方法生产加工数据，制作正射影像图。（五）经费预算情况1基础标准一是严格划分中央和地方事权。根据国家、地方事权分离标准，中央做事，经费由中央财政安排；地方负担责任和义务，经费由地方财政安排。二是严格遵守38号文要求任务范围。预算编制全方面考虑了38号文提出各项调查工作，优先确保了国家急需对整个调查起关键性作用工作任务。三是严格实施预算标准。对于已经有预算标准科目，严格按标准实施；对于还未形成标准科目，广泛调研，从中选择合理标准。四是充足表现资源共享。充足利用过去财政支持项目基础资料和结果，只对此次调查确需重新投入部分，进行预算安排。2相关经费定额标准因为现在土地调查尚没有国家统一经费定额标准，加上土地调查本身包含面很宽，给经费预算工作带来了不小难度。所以，此次预算编制采取经费定额，标准上使用财政部确定相关测绘定额标准，或利用相近测绘定额标准进行推算。部分采取了国土资源大调查多年来相关经费标准，并参考了目前市场价格。参考经费预算测算标准和依据有：中国民用航空总局，通用航空收费标准和措施；财政部、国家测绘局测绘生产成本费用定额；国家测绘局测绘工程产品价格；中国土地勘测计划院、中国国土资源经济研究院土地资源调查评价成本综合预算标准；中国土地勘测计划院土地调查成本测算研究汇报；国土资源大调查多年相关项目预算。3相关经费组成依据38号文精神，确保调查结果真实性、正确性是二次调查成败关键。二次调查中采取了两条方法，一是国家统一购置生产正射影像图，以确保调查底图精度和现势性，二是要求全部调查结果均由国家统一组织进行全方面影像核查和外业抽查，以最大程度地避免地方人为原因干扰。从预算中能够看出，用于基础资料购置和处理、数据核查经费约占中央财政总投入73%。其它如数据库建设、组织实施经费等，共占总经费27%。