地方政策执行不到位的原因和对策专项研究.doc

目录摘要1Abstract2序言31 地方政策解读41.3.1 地方政策是中央政策具体化51.3.2 地方政策制订要依靠中央政策52 地方政府政策实施现实状况63 政策实施问题及其原因分析73.1.1 政策虚假实施，即常称敷衍实施83.1.2 政策替换实施83.1.3 政策附加实施83.1.4 政策曲解盲目实施93.2.1 政策宣传不到位93.2.2 政策本身缺点93.2.3 政策实施环境影响103.2.4 政策实施受实施人员素质影响113.2.5 法制不健全，政策实施监控不力114 处理地方政策实施不到位对策分析12结论14参考文件15地方政策实施不到位原因和对策研究摘要地方政策实施是响应中央政策，根据上级政策文件要求对具体制订出符合当地方实施政策进行实施过程行为。在这么行为过程中，因为政策制订失误、政策认识缺乏、实施机制存在缺点和重视地方利益等各方面主客观原因存在，难免会碰到实施难、实施不到位问题。政策实施是地方政策过程中一个关键阶段，有效政策实施是政策目标唯一路径。这就要求不得不去找出处理这些很多问题路径和方法。纵观中国现在地方政策实施现实状况，本文从政策基础理论知识和地方政策制订、实施出发，研究分析对中国部分地方政府在实施上级政策过程中变相实施、敷衍实施、附加实施等原因造成地方政策实施不到位问题，有针对性提出对应提议和对策，从而提升政策实施水平，降低失误偏差，使地方政策实施达成预期目标。关键词：地方政策 政策制订 实施现实状况 原因 对策Local Policy and Its Implementation are not in place of the reason and countermeasure researchAbstractThe local policy was implemented in response to the central policy,according to the policy document on specific worked out according to the local implementation of the policy implementation process behavior.In the process of behavior,As a result of policy failure,lack of policy,Execution mechanism existence blemish and pay attention to the places of interest and other aspects of the subjective and objective factors,will inevitably encounter difficult execution, execution problems.Policy implementation is the place in the process of policy an important stage, the effective execution of policy is the only way to target.This requires to find solutions to these problems the ways and methods.Review our country current local status of policy implementation,This article from the policy theory knowledge and local policy formulation, implementation, research and Analysis on the part of Chinas local government in the implementation of the policy in the process of execution, execution, disguised with additional execution causes local policies are not in place, put forward the corresponding suggestions and countermeasures, so as to improve policy implementation, reduce error, make local policy implementation to achieve the anticipated target.Key words:Local policy Policy formulation Execution status Reason Countermeasure序言现现在，中国很多地方政策实施结果不尽如意，近几年来房价不停上涨、失业人员不停增加、食品安全问题倍出，看病难医药贵问题屡现不消，尽管国家出台了很多应对政策，却收效见微。为何这些看上去十全十美政策一样存在着实施不到位原因？这就要从地方政策实施来研究了。因为国家出台政策全部是下发到地方，由地方制订出具体、符合当地现实状况地方对应政策来实施，中央政策起指导作用，是政策目标精神所在。地方政策不管是制订还是在实施中全部必需依靠中央文件精神指导，就因为很多地方政府对中央文件精神了解不到位或存在地方利益主义，造成政策实施过程问题不停，最终结果是政策实施难、实施不到位。中国经济高速增加，社会形式日趋复杂，这对中国政策应对问题有了为了更高要求。所以处理地方政策实施不到位，对其成因及对策探索含相关键现实意义。1 地方政策解读1.1 地方政策概述 所谓地方政策就是符正当律要求，在不和法治标准相抵触并遵照中央政策指导下制订作用于自己所调整社会关系领域，实现政治、经济、文化等目标任务而确定行动指导准则。1.2 公共政策意义要了解地方政策就需要对公共政策有一定了解，地方政策属于公共政策。公共政策是政府为管理公共事务、提供公共服务而要求行为准则。公共政策是含义极广一个概念，比如说文化政策、教育政策、经济政策、农业政策、国防政策、地方政策等全部是公共政策一部分，所以不管是什么样政策它全部含有公共政策性质。公共政策把政府组织决议行为作为它关键和关键研究对象，公共政策是公共管理关键内容，它正当性和权威性是公共管理关键依据。实施公共政策意义在于降低政策失误 ,除了提升决议者素质和严格决议程序外 ,最关键就是加强政策分析步骤。经过政策分析将决议中存在问题加以消除 ,确保制订政策是优化。也就是说地方政策作为公共政策一部分，它就延续了公共政策应有特点性质和意义，不过在地方政策制订和实施上，地方政策又含有自己特点，它价值分配方案不仅仅包含到地方政府利益，还会影响到基础政策乃至元政策制订和实施。所以地方政策制订和实施是至关关键。1.3 中央政策和地方政策1.3.1 地方政策是中央政策具体化 中央政策制订是以“三个代表”关键思想、“毛泽东思想和邓小平理论”为指导依据，在对全国经济、文化发展等各关键综合信心进行数据搜集、整理和分析后，严格制订出符合中国特色社会主义发展决议。当中央政策经过中国中共中央政策研究室制订并提出后下发到各省中，由各省自行安排实施，地方政策关键是具体落实中央重大政策。因为中央政策制订是宏观，是从全国整体形式所出发，是一个总体性政策文件，所以这就要求地方政府在收到文件，了解到文件具体精神后，作出对应实施规化方案，也就是制订所谓地方政策。 地方政策针正确是当地政府管辖范围，地方政策制订内容就从中央政策大条文上具体细化了下来，即依据中央政策并结合地方实际因地制宜地制订落实落实中央重大政策含有地方特色具体政策方法。从制订到实施全部由地方上自己决定，当然这些全部是不能脱离中央文件精神。 所以，我们说地方政策是中央政策具体化。1.3.2 地方政策制订要依靠中央政策 地方政策制订必需紧紧依附于中央政策，不能和中央政策脱轨。中央政策是制订地方政策前提，在中央政策要求下做好落实工作，把中央文件作为指导落实实施。因为地方政府本身就是一个层级节制体系,所以,实际地方政策过程比上述过程模型要复杂得多,即在“中央政策地方政策”这一过程中还存在很多中间步骤。比如,对于县级地方政策来说,其过程表现为:中央政策省级政策市级政策县级政策。这么多层传输形式，很轻易造成文件精神了解错误，以造成地方政策在制订过程中有不全方面，这么情况也是造成政策实施不到位原因首先。所以，深入调查研究中央文件精神再制订适合当地地方政策是必不可少一步。2 地方政府政策实施现实状况 在几千年历史演变和文化沉淀里，中国一直全部处于中央集权管理体制下，对政策实施全部采取上级指挥下级控制模式，地方政府只需严格实施，在被动接收中完成任务。多年来，伴随改革开放和对公共政策研究不停深入，十一届三中全会以后,党中央和国务院下放了很多权力,其中在制订政策方面,给了地方(包含省以下政府、经济开发区、特区和企业)很大自主权,这是中央政府率先简政放权推进改革英明之举。 十年实践,已经充足证实了这种作法对调动地方改革开放主动性,加速和激励地方和企业发展起到了巨大作用。中央放权、分权，在实施上地方政府有了更多自主权，使在政策制订和实施中互动性加强，中央和地方政策关系也慢慢展现为合作关系，而不仅仅是上下级关系，地方政府本身利益也被重视起来。所以，在地方政府有了较大自由裁量权在政策实施上也偏向和本身利益，因为相对地融入了地方政府利益，使得政策实施出现较大偏差，也就会在地方政策实施上出现很多问题。现在中国地方政策实施问题表现在很多方面，比如说教育改革政策问题、新农村建设政策问题和房屋限购政策等，这些全部是当下热点政策问题，当初公布政策时候，政策被评判得怎样好，怎样有利益群众，期间大家全部在拭目以待，政策实施早期中，效果还是很显著，不过后期开始就变得形单影薄收效见微。究其根本原因无非是政策制订有漏洞及实施机制监管有偏差，虽从表面上遵照了中央政策，不过更多是在自己小政策里做文章，对出台政策做精心包装，首先谋得地方政府利益；其次， 还能够引用上级部门文件来增强实施自己政策底气。就比如说江苏扬州财政局和房管局联合出台文件，对扬州市内个人购置精装修住房行为给奖励，奖额竟高达房屋协议款百分之六，该局就是利用了上级部门下发“省政府办公厅转发省住房和城镇建设厅等部门相关加强成品住房开发建设实施意见通知”作为自己不合理政策保护伞，以谋取当地方利益。经过社会调查，大家全部感觉不到政策对自己好处，尤其是处于社会底层人，更是无法感受到政策存在，又谈何受益呢。政策本身就是为处理问题而存在，而因为有地方保护主义存在，地方政策实施中上有政策下有对策长久现实状况，造成问题得不四处理或造成问题方向转变衍生出新问题，所以经过这些政策实施现实状况就要求我们必需愈加深入研究地方政策制订，把其实施不到位原因综合起来分析，找出适宜对策。3 政策实施问题及其原因分析3.1 地方政策实施中存在问题3.1.1 政策虚假实施，即常称敷衍实施 地方政府机构在政策实施中并没有根据政策来具体实施，而是从表面做文章，应付性宣传一通，敷衍草草了事，对自己无利益政策更是避而不谈，采取消极态度来对待。这么行为就造成政策变成了一纸空文。冯李林在对政策实施问题研究里说“实施政策要果断落实、善始善终，但在现实中，有些部门、有些地域对上级政策虎头蛇尾、前松后紧，敷衍塞责、延宕推拖，消极实施，致使部分政策在实施中难以达成预期效果，甚至有时会出现负面效应，给国家和人民利益造成重大损失。”由此可见地方政府敷衍实施政策会带来巨大负面影响，不仅影响了国家整体利益，也辜负了群众对政府信任。3.1.2 政策替换实施 替换实施政策也就是我们常说“上有政策下有对策”。当中央下发文件中有对地方不利条文时，大多数地方政府就会在政策制订和实施中悄然换入表面和政策一致，实际却偏离政策内容。地方政府有政策制订自主性，所以就利用自己权利正当化把对自己不利政策用有利益本身地方利益政策替换掉，这种有利就实施不利就变形行为极大影响了国家形象和社会发展。3.1.3 政策附加实施很多地方政府政策实施者依据自己或本部门利益，在政策中加入部分新内容，或搞“土政策，这些“土政策”、“土要求”复杂了实施活动，影响了政策目标实现，同时，扩大了原政策调控力度和范围，消耗更多政策资源，也为地方保护主义提供了空档。 比如1970年推广计划生育政策后，各地开始针对自己地方情况制订出各自计划生育实施政策，不过不难看出，各地全部加入了罚款条例，并有各自不一样罚款数额，这么政策是作为一个经济手段附加上去，在这么情况下，罚款就被作为地方政府一个收入起源，就使得实施宗旨偏离到超生罚款上去，尽管在控制生育上有一定成效，不过对有钱而言这么政策相当于是空文，在农村封建思想下只要能生罚款不是问题也让此政策落实不到位， 而对于公认和社会底层低保人员来说。却是让她们体会到了政策不公平性。3.1.4 政策曲解盲目实施 参考郑恒峰“目前中国政策实施中阻滞现象分析”其中说到，中国住房改革目标原来是为了降低国家财政负担,搞活房产建筑企业,实现住房商品化,处理住房分配不公问题。但在实际落实实施过程中,部分地方和部门自行“变通”,要求了部分原政策所没有内容,结果使得这项政策显著向占有较大面积和较高质量住房既得利益者倾斜。还有相当多地方甚至公然曲解政策愿意,把住房商品化解释为低价出售公房。这么情况能够看出当地政府政策实施队伍整体素质不高，对原政策一知半解甚至是一无所知，造成曲解政策精神，无法用长远眼光看问题，制订出政策和实施不相容。3.2 地方政策实施不到位问题原因分析3.2.1 政策宣传不到位 要做好地方政策实施，有一个完善传输机制来向被实施者传输政策精神是至关关键。公众对政策不了解和不认同会阻碍到政策实施，要使公众对政策了解信任就必需把政策宣传工作做好。中国现实中政策下达方法和渠道关键有开会、报纸、广播、电视等。对于县级以下基层单位和群众，接收政策宣传渠道很有限，有根本接收不到，需要建立有效政策宣传系统。3.2.2 政策本身缺点 当政策本身就存在缺点时候，实施肯定会困难重重，胡建华在行政论坛发表地方政策制订中问题及对策研究里说，地方政策制订是处理地方社会公共事务关键导向。中国地方政策制订一直存在很多问题：背离中央或上级政策精神、地方保护主义严重、地方政策制订盲从性、透明程度不高和民主化程度偏低等。完善中国地方政策制订对策是：提升对地方政策制订工作意义认识，完善地方公共政策制订方法，建立和加强有利于地方政策制订相关机制和加大对地方政策制订监督等。那么，就需要从以下两方面来分析政策本身缺点造成政策实施不到位问题。 地方方政策制订过程从整体上看，地方政策制订过程是中央政策具体落实过程。因为中国国情特殊性，人口多，经济、社会发展不平衡，各地情况不一样，所以中央政策通常只是部分标准要求，。地方政策制订要依据中央政策并结合地方实际因地制宜地制订落实落实中央重大政策含有地方特色具体政策方法。从制订过程中而言，中央政策是制订地方政策前提。作为前提,它也能够看成地方政策制订过程逻辑起点。这么,地方政策制订过程就表现为“中央政策(通常政策)地方政策(特殊政策)”过程,这个过程也就是毛泽东所说从通常到部分过程。从具体上看，地方政策制订是针对某个政策问题提出，是论证并抉择处理方案过程，通常包含目标方向、方案设计、方案评定和论证、方案抉择这四个相互关联步骤。 地方政策制订过程关系到政策可行性，必需从基础国情出发，重视整体效益和系统性标准，重视社会公平和利益赔偿，审时度势落实才能有效预防政策实施过程中很多问题，避免政策实施不到位。 中国地方政策制订中问题 政策制订合理是否关系到政策实施是否顺利，关系到政策实施后最终效果，更关系到地方经济发展。而在中国地方政策制订中，伴随社会发展改变加紧问题也日益展现出来。首先，地方政策制订主体价值偏离。在具体地方政策制订过程中，部门考虑政策方案，往往会不自觉把狭隘地方利益至于国家利益之上，想方设法巩固扩大自己部门利益，甚至为此阻挠公众参与政策制订。其次，政策精神模糊，没有做出全方面调查研究。在现实中，很多地方政府为了图省事，在制订地方政策时候，并未深入基层调查，对中央文件也未认真研究就制订出对应政策，这么政策是缺乏可行性，也得不到公众认可，实施起来就会极难。最终，政策制订不透明而且缺乏前瞻性。政策透明性要求公众参与其中，这么才能制订出最符合广大人民利益政策，只有群众认同政策才是好政策，也只有这么政策才能顺利实施。地方政策制订必需符合实际，做到切实可行，民意实现是地方公共政策制订最终究属，不然就难以实现政策实施和落实。3.2.3 政策实施环境影响 一个地方认识水平、价值观、意识形态、行为规范道德传统等对政策实施也有着重大影响。 地方所处社会政治和经济环境全部各不相同。政策制订关键是为处理现代经济、政治中部分问题而提出，但因为社会政治、经济不停发展改变，可能原来问题已经发生了改变，甚至部分新政策会和之起反作用。这就要求政策在实施时应作合适调整。越是民族众多、宗教复杂地方，政策越难以实施。就像中国边疆地域贫穷落后，除了受地理环境影响外，关键就是受民族、宗教影响。3.2.4 政策实施受实施人员素质影响 政策实施人员在实施政策时本身素质缺乏，公务员素质参差不齐，整体上素质偏低，尤其是在在偏远山区村寨国家公务员中更是显著，其本身知识淡薄，不明政策长远影响，把政策盲目实施，把自我利益放于国家利益之上，所谓“上梁不正下梁歪”，假如政策实施人员全部无法对政策正确解读，以整体眼光看问题，那么要想抵达上级对地方政策要求自然是极难。政策实施人员素质不仅是对政策实施，还对政策制订和后期评价监督有一系列影响。3.2.5 法制不健全，政策实施监控不力 改革开放以来，即使中国制订了很多行政规章制度，建立了比较全方面行政监督体系，对国家公务员进行有效活动控制，可实际上，仍然有些人不按规章办事，相当一部分人善于搞形式主义，听听汇报、看看材料，吃好完好，一切全部好，对政策文件落实缺乏监督确保体系，行政人员利用职权谋个人所需，还违法执法，因为法制不健全，法律法规在她们面前就出现了弹性时间一长就形成了“上有政策下有对策”风气。政策实施错误追究机制不完善，监督力度不够，使得使得权力滥用，一把手说了算，干部能上不能下，决议失误不用负担责任等问题，很多政策实施失败后，并未收到应有处罚，把责任转移到人民群众身上，出现问题一调了之，对一把手监督体制就等于是形同虚设。4 处理地方政策实施不到位对策分析4.1 健全政策实施机制，优化政策实施环境 实施机制健全是政策顺利进行，目标全方面实现保障。在多变社会中努力把对实施机制完善起来至关关键。在地方组织机构中，部门繁多，要落实好地方政策实施就要把地方政策实施机制结构、作用和分工明确，把各自权责明确出来，做到权责明确，各司其职。要确保政策实施者拥有对应权利，不扯皮，提升政策实施效率。 当今社会发展加紧，地方越来越重视自己城市建设，在大力改造城市同时，房屋拆迁估价问题日益备受关注，以房屋拆迁为例，我们能够发觉城市房屋拆迁估价表现出市场垄断特征，因为房屋拆迁估价业务利润丰厚，大多数估价机构受利益驱动进行恶性竞争，这种现象是地方政策实施不到位表现。该政策实施机制没有把地方房屋拆迁评定工作做好，管理不规范。一些城市政府为市政拆迁降低成本而压低拆迁估价指导价格，损害被拆迁人利益。在这些管理制度方面缺点下，必需对政府欠缺实施机制完善起来，建立激励机制、责任追究机制和约束机制，树立良好政府形象，拒绝政策实施腐败，使得政策实施环境绿色化。4.2优化政策信息传输和反馈渠道，抓好政策信息宣传建设 政策宣传工作对政策是否能实施到位必不可少条件。很多问题出现全部是因为政策宣传没有做到位，被实施者没有了解信息渠道，或是对信息知之甚少，产生其对政策逃避和对抗，造成实施难、实施不到位问题。首先，为了提升政策透明度及政策支持度，地方政府应该健全信息传输渠道，政府内部要定时公布政策信息，经过大众媒体解释、说明政策内容，做到政策立即性，对边缘地方，信息闭塞地方要建立有线广播网络，做好农村邮政工作，并发展乡镇卫星电视网络，以加紧农村政策信息传输力度，提升政策实施时效。其次建立通畅政策实施反馈渠道，预防实施中政策精神偏离损害公众利益，坚持公开、公平、公正标准，让公众真实感受到政策和其本身利益息息相关，从而支持政策实施，让政策落实到位。最终，还能够建立信息网络和政府上网工程。利用现代化设施来实现信息宣传，使政策交流更便捷，信息流通速度加紧。4.3 优化地方政府政策实施主体，提升政策实施人员素质政策实施过程中，政策实施者会因为本身政治素质、业务素质和道德素质底下等原因、消极、被动、抵制实施政策，甚至影响和阻扰公共政策有效实施。提升地方政府人员道德素质，不仅能够提升政府在老百姓心中形象和威信，还能够取得大家对政策支持，使政策顺利实施。所以，必需加强实施人员素质教育，提升政策实施人员政策知识水平和政策实施能力，我们需要重视实施人员选择和配置。能够从以下两方面着手，严把公务员入口，制订严密录用标准，经过测试选聘，重视人员知识结构、语言能力、社会活动能力及思想主动性。激励在职人员自我学习，开展在职公务员培训工作，对政策实施人员在思想上教导，使其把人民利益放在第一位，坚持正确政治方向，做到真正为人民服务。4.4 加强地方政府政策实施监督为预防腐败，预防政策实施者受利益驱使违法违纪实施政策，纠正政策实施失败行为，提升政策实施力，预防政策实施中多种问题出现，加强地方政府政策实施监督是十分必需。为此，政府首先需要建立高效率监督机构，确保专业监督部门独立行使职权，使其不受其它部门利益干扰，调动政策监督部门主动性，增强其使命感，并构建部门内部监督，方便监督部门能够推行自己职责。其次，在中国，新闻媒体舆论监督一直被作为对党政权利组织公开监督方法，所以地方政府必需重视地方新闻舆论监督，给新闻机构充足自主监督权，使其为地方政策实施进行监督，从而避免政策因为多种不合理原所以实施不到位。还有一点就是人民群众也有监督权利，地方政府应该在政策实施时，让每个人全部了解到自己权利，并虚心接收群众提出提议。结论 经过对政策制订和政策实施和制订实施中问题分析，我们能够很清楚知道政策实施不到位是什么原因造成。尽管整体上中央和高层政府政策科学性和合理性已经有了很大提升，但政策实施和落实中问题却仍然比较严重。政策制订有缺点、实施中地方自我利益倾向全部极大损害了政策宗旨精神，使实施结果出现偏差。地方政策目标实现，要经过一个复杂政策实施过程，在实施中因为存在认知差异、机构缺失、利益协调不力等方面原因，出现了部分政策实施变异现象，妨碍了政策有效实施，使公共政策在现实中效力大大降低。所以完善好地方政策内容，杜绝政策实施过程中敷衍行为、盲目实施、替换政策、附加政策，使政策实施行为不偏离正确轨道。为了使地方政策落实好完善政策实施机制、提升政策实施人员素质、增强地方政策实施监督体系是应对政策实施不到位必需手段。参考文件1张曙光.中国制度变迁案例研究M.（第二集），北京：中国财经出版社，19992傅殷才.制度经济学派M.武汉：武汉出版社,1996.3 （美）D诺思.制度、制度变迁和经济绩效M.上海:上海三联书店,.4 陈庆云.公共政策分析M.北京：中国经济出版社，19965王春福.社会心理原因在政策实施中作用J.理论探讨，1991，（2）6 张国庆.现代公共政策导论M.北京：北京大学出版社，19977 刘尚希，孟春等著 . 公共政策和地域差距M.北京.中国财政经济出版社，8 胡春梅著. 教育政策实施运行机制分析.9 胡建华.中国地方政策制订中存在问题及其对策J.行政论坛，（6）：5457行管081 张婷