几位综合规划界专家对存量和减量的总体综合规划的观点汇总.docx

几位计划界教授学者对存量和减量总体计划见解汇编教授名单以下：施卫良 邹 兵 金忠民 石晓冬 丁成日 王 凯 赵燕菁 郑 皓 林 坚 石 楠施卫良(中国城市计划学会常务理事，北京市城市计划设计研究院院长)过去20年，中国城市化处于一个快速发展时期，大多数城市在这期间进行是以增量为主总体计划编制。在上一轮总规编制中，大城市、特大城市总规普遍采取是扩大建设用地规模、发展新城新区模式，经过增量来确保城市发展。面对计划发展，我们计划师也习惯于增量式总规编制，尤其是大量新城新区计划，和多种园区、功效区计划。我们发展模式和发展经验走出了一条中国城市化发展道路，包含国外部分专业机构和计划师，也在向我们学习这方面经验。不过，从部分特大城市发展来看，正面临着上一轮发展带来问题，人口和资源环境矛盾、建设用地担心、社会分化加剧等，在此背景下怎样应对城市发展模式和城镇计划转型成为计划行业热议话题。尤其是去年城镇化工作会议和今年新型城镇化计划，全部提出了对特大城市要严格限制规模、控制建设用地“天花板”，也提出了划定城市增加边界、划定城市生态红线要求。面对这些问题，我们在思索下一轮特大城市总体计划是不是应该朝着面向存量和减量计划这个方一直编制，我们也看到部分城市已经在走这条道路。深圳新一轮总体计划就明确提出了存量用地计划概念，而且深圳也是最早在全国划定基础生态控制线城市；上海2040城市总体计划提出了建设用地零增加、负增加；北京面临新一轮总体计划修改，也提出了减量计划、“瘦身健体”思绪。邹兵(中国城市计划学会学术工作委员会副秘书长，深圳市计划国土发展研究中心总工程师，深圳市城市计划协会会长)第一，不管是增量、存量还是减量计划，全部是处理城市空间发展问题手段，应相互支持，协同配合。计划经济时期特大城市因为增量空间不足，旧城改造和历史文化保护全部举步维艰。以后土地制度改革和市场经济发展推进大规模空间扩张，经过增量支持破解了过去在存量空间里“面多加水、水多加面”困局。第二，增量和存量计划运行逻辑，类似中国渐进式改革路径。不从城市和国有企业入手，而是先从农村改革和乡镇企业寻求突破；在做大做强经济增量后再来推进城市和国企改革。城市计划先在外围发展新区，利用取得增量收益来处理老城存量优化问题。现在面临挑战是增量扩张受到约束，要在增量有限或没有增量收益情况下，怎样经过盘活存量来处理连续发展问题。第三，相关存量和减量内涵不一样了解及对策。存量既能够指城市已建成区，也能够指已出让土地使用权但并没有完成建设已批未建用地。对于前者，面临是土地二次开发更新改造问题；对于后者，则是闲置用地收回或产权回购政策问题。相关减量了解，一个是在生态保护区清退建设用地，进行生态恢复；另一个是减一部分增另一部分，如减村镇用地增城市用地，减工业用地增加居用地、公共空间和绿地等，实际是用地内部结构调整转换。第四，存量和减量计划全部是对既存利益调整，所以实施更难。增量计划是针对长远和未来，利益含有预期性、模糊性和不确定性；但存量和减量利益关系含有即时性、现实性和确定性，矛盾更为尖锐复杂。第五，编制存量和减量计划，首先要由大计划向小计划转变。增量计划考验计划师是想象力和洞察力，要有理想有激情有远见；存量和减量计划更多地需要理性、细心、耐心和恒心，更多是微空间、微设计、微循环、微更新。其次，存量计划要在规模锁定、空间结构基础不变前提下，经过用地结构调整来实现城市就业、居住、交通、服务等功效改善。存量计划要计算用地转换财务收益、需要支付成本，和怎样分配这些收益、分摊这些成本。增量计划重利益平衡，存量计划重利益分享，减量计划重利益赔偿。金忠民(上海市城市总体计划设计研究院副院长，教授级高级工程师)上海、深圳等城市经历了快速城市化发展阶段后，肯定会碰到建设用地存量和减量选择问题。首先，特大城市进入存量优化计划阶段是城市转型需要。现在，上海建设用地总量迫近土地利用总规“天花板”；中心城和周围连绵面积1250km2，新城发展滞后；我院在上海开展农村大调查表明，全市有3.6万个自然村，布局分散，基础设施和公共服务水平偏低；生态空间靠近底限，城市游憩空间匮乏；公共空间布局、环境品质、设施配置不适应发展需求。这种倒逼城市转型态势和存量、减量计划选择恰好契合。其次，回复存量和减量计划减什么、增哪里，需要转变总体计划思绪。上海提出“四个转变”。一是价值取向由经济导向传统增加观转变为以人为本科学发展观，围绕市民幸福宗旨，开门做计划，建立总体计划公众咨询团，开辟上海2040微信、微博和官网及市民热线、愿景调查平台进行互动。二是发展模式由空间扩张型转变为有机更新型，重视生态底线、基础保障、效率提升，节省集约用地。三是思维方法由终极目标型转变为过程控制型，建立计划实施全过程动态评定反馈机制。四是计划内涵由要求性技术文件转变为战略性空间政策，形成以政策区为关键空间管控体系；确立“发展目标实施策略保障政策”三位一体综合空间发展策略；以总规为空间统筹平台，实现“多规衔接”。第三，调控是存量和减量计划关键。上海提出“五量调控”策略。(1)总量锁定：根据土地利用总规锁定城市建设用地总规模。(2)增量递减：逐年降低新增建设用地规模，推进集建区外建设用地减量化。(3)存量优化：促进存量工业用地调整升级，旧城进行有机更新。(4)流量增效：强化土地利用全生命周期管理，加大违法用地、闲置土地整改力度。(5)质量提升：建立节省集约用地标准体系，激励土地立体开发和复合利用，提升产业准入门槛。为此，上海正探索实施路径，如：严格落实“三线管控”要求、预审新增建设用地年度计划、开展郊野单元计划实施减量化、建立多方利益平衡机制和土地信息共享平台等。石晓冬(北京市城市计划设计研究院副总计划师)北京市现在开启了总体计划修改工作，不管是中央还是北京市全市，全部形成了一个共识，明确提出建设用地减量提质。为何要做减法？根据国务院同意北京总体计划和土地利用计划指标，还有一定增量空间，在有增量余地条件下提出减量是基于以下部分认识。第一，北京平原地域国土开发强度超出了43%，有研究表明，北京平原地域开发强度警戒线为40%。 第二，北京现在处于特大城市快速发展和矛盾凸显期，生态、交通、能源供给全部处于紧平衡状态。第三，集体建设用地增加较快、缺乏管控，占整个建设用地半壁江山，城市计划过去对这类用地计划和管理缺乏理论经验和工作经验。第四，我们计划画了不少圈，圈内是所谓城镇建设用地，圈外是非建设用地和乡村地域，圈内普遍缺乏计划实施利益平衡机制，圈外疏于管理和引导。第五，生产、生活、生态空间结构失衡及职住失衡问题。同时现有经济增速和建设用地、人口增加之间有一定相关性，比如近些年北京GDP每增加1%对应了增加0.37%常住人口和0.51%从业人口增加，建设用地对应有0.11%增加。根据这一模式发展下去，人口资源环境将突破底线，不可连续。鉴于上述原因，从计划角度提出了做减法，以人口资源环境承载能力为底线，来倒逼城市发展质量和效率提升。经过水资源承载力、能源承载能力、大气环境容量、水环境容量和城镇建设用地利用水平、财政运行能力等多方面综合考量，来综合确定全市建设用地减量目标，包含针对原计划减量目标、对现实状况建设用地减量目标、对平原地域减量目标和集体建设用地减量目标。为了实现这些目标需要做出以下努力：一是在坚守空间管制底线，如生态红线、开发边界；二是加大建设用地利用增减挂钩力度；三是将工业用地和集体产业用地作为减量计划关键；四是调整“三生”空间结构；五是采取分圈层差异化土地管控策略，在中心城关键存量利用提升效率为主，在城镇结合部关键是整改集体产业用地，加大生态用地保护力度，在远郊平原区和山区以保护生态为主，在东南方向跨界地域要建立区域土地利用机制等。计划建设用地减量瘦身，关系到城市发展方法转变，是做到资源利用集约、经济增加健康、财政收入稳定、就业质量提升有效调控手段，使首全部进入经济发展、人口增加、土地投放紧平衡“新常态”丁成日(美国马里兰大学教授)什么是城市计划本义？城市计划勾画未来，这一定需要我们想象力；城市计划关乎未来，未来就意味着不确定，不确定伴伴随风险；城市计划关乎未来选择、决议和行动，它们一定产生结果，而结果一定意味着代价。最优城市计划需要经过比较不一样选择、决议和行动之间(后果所伴生)效益和代价，择优取舍来实现。遗憾是，整个年会鲜有文章论及这些内容。充足认识这些，没有想象力不成，仅有想象力也不够，需要理论、模型、解析分析等来辅助我们决议。现在讨论减量计划。我认为减量计划提法有几大错误，第一，减量计划背后假设错误。假设之一是处理中国城市发展问题路径是惟一(减量计划)，而没有认识到路径有多个(条条大路通罗马才有最优路径选择问题)。假设之二是城市增加有“天花板”，城市环境有容量，资源有约束等。但城市理论研究进展和东京(人口已达3700万)全部说明城市增加环境资源约束等论点是不成立。第二，减量计划引述理论认识是错误。我感到很失望是，我们天天讲尊重城市发展，遵照城市发展规律，可是我在这里就没听到一个讲什么是城市规律，讲得更多全部是指标。国外指标是在人均用地、公园面积等。不过没有些人均用地指标和工业用地产值指标，这类指标既没有理论支撑，也和城市发展实际不符。所以从国际理论和国际经验来讲，我们指标往往是乱用。第三，减量计划是一个错误“工具”选择。依据我了解，减量计划作为政策计划工具或方法，试图用来处理：(1)建设用地规模过大问题；(2)地方竞争；(3)土地财政。同时减量计划在北京上海等特大城市可被用来控制人口这个发展目标。当一个政策或计划工具被用来实现很多功效，实际效果一定会受到质疑。另外，当行政法规(计划手段)和经济激励机制相冲突时，理论和国际经验表明失效往往是行政法规(计划手段)。所以，假如问题背后动力机制不处理，减量计划难以胜任处理地方竞争、土地财政和建设用地规模过大，或代价过大、产生严重伴生问题。第四，减量计划定位错误。减量计划是计划方法和手段。我们需要将城市发展问题分类：哪些是发展带来问题；哪些是政策带来问题；哪些是计划失效引发问题。需要认识到计划方法和手段不足，经过计划方法来处理全部这些问题是不现实，这也是中国城市计划失败原因之一。最终，中国城市发展计划有太大乌托邦理念成份。试图创建理想模式城市，结果是城市问题往往愈加严重。我们需要正确定识城市问题，有些问题和城市规模没有肯定联络(如环境污染)；有些问题是城市增加伴生物(如大城市高工资和高房价)，我们需要学会接收和接纳。王凯( 中国城市计划学会理事，区域计划和城市经济学术委员会秘书长，中国城市计划设计研究院副院长)说到城市人口规模有没有没有限可能性？我认为要看条件。北京多少人口适宜？是1800万、万，还是3000万，拿水来算还是靠谱因为饮用水、市政用水等等使用是有基础标准，当年北京人口规模是靠包含南水北调进京以后水资源反算出来。当然，今天突破了这个规模，有很多原因，我们要分析，但不能说当年测算全部错了。大家说到人口规模估计，这里面有个误区，即大家认为计划师估计城市人口规模是一个“可丁可卯”死数，这是不正确。人口规模测算本质其实是一个“预案”，即城市发展到了一定规模后，我们需要提供什么样供给，如要多少住房、有多大交通量、多大市政需求等。不是说到了，估计万人多一个就不行。说到城市发展存量和增量问题，我认为有一个问题一直没有谈，就是我们税制。过去30年在城市发展过程中，我们在土地出让步骤、房地产开发步骤、交易步骤政府全部有收益，而且成为政府财政关键获取方法，政府它干嘛不干呢？但假如我们换一个方法，从物业和财产持有、运行步骤里面取得我们收益，自然就把我们土地从扩张增量型变成挖掘存量型了，这是一件很自然事情。当然对计划影响，就是土地使用方法改变，城市产业结构调整。现在存量做不下去有很多问题，我认为要从税制这个方面去思索。发觉原因所在，才能把存量和增量关系处理好。30年土地财政有它合理成份，假如没有土地财政，我们大量基础设施建设是没有财源。但现在不行了，要换一个玩法了，财政税收制度不改变，我们这一屋子人怎么画图全部没用。赵燕菁( 中国城市计划学会理事，厦门市计划局局长)第一个问题，存量计划时代是否已经到来？我答案是肯定。通常而言，城市发展相对于人口有一个超前。现在，中国城市化人口超出50%。而在建部分完成后，容纳60%70%城市化人水平时人口应该没有什么问题。超出70%，城市化进入常规发展阶段。大规模空间扩张阶段快速减弱。存量扩张必将替换增量扩张，成为城市增加关键形式。即使是北上广这么增量继续扩张一线城市，存量所占比重也会大大超出增量部分。尤其是规模政策复活，500万以上人口特大城市，被要求限制发展，也要求最少在计划上，要放弃空间扩张，转向从存量中求增加。加上城市发展边界划定，生态用地扩张，耕地底线收紧等一系列政策，全部这些全部意味着传统基于管理增量计划难认为继。另外，征地拆迁阻力急剧增加，也是城市发展从增量转为存量一个动力。在城市化早期，居民预期较低。经过征地拆迁扩张成本，远低于经过现实状况改造成本。伴随土地快速升值，巨大预期利益，使得居民要价不停提升。过去，政府为了求得友好，在舆论巨大压力下，为求政绩，不停提升征地赔偿标准。相较于基础设施比较完善建成区改造，经过增量取得土地成本已和改造建成区相差无几。这些全部意味着存量土地，将快速成为城市增加关键空间起源。针对存量计划体系，也肯定所以会替换针对增量设计计划体系，成为未来城市计划主流。紧接着问题是，存量计划是怎样？简单讲，增量计划回复问题是，怎样在空间上，最“合理”地配置多种色块(功效)；存量计划回复问题是，怎样把已经有色块(功效)，转变为更有效率色块(功效)。看上去全部是相关土地功效配置，方法和路径却截然不一样。假如说增量计划是新建一座城市施工图，存量计划就是已建成城市管理细则。存量计划理论基础是什么？增量计划理论基础，关键是工程学，城市各项建设，应符合工程学可行性和经济性，包含供水供电这些基础设施。存量计划则不一样，它关键回复是怎样把资源尤其是不动产资源，从现有使用者手里，比如现在是工厂转到一个更有效率使用者手里。传统城市计划处理存量理论工具，大多是社会学基础。从霍华德到简雅各布。回复大多偏重于社会问题。如阶层融合、性别平等、种族歧视等。需要大量价值判定，像公平、正义等。我则愈加倾向于使用经济学，尤其是制度经济学工具，对城市存量管理进行超越价值判定规范分析。转向存量计划最大障碍是什么？首先是审批。作为计划管理依据“三证一书”，完全是针对建设过程。一旦建设完成，再也没有任何针对存量计划许可。除非重新收回土地再出让，计划几乎无法对用途改变作出行政许可。现有容积率和土地性质管制，也对存量用途转变设置了众多制度和政策障碍。存量土地用途转变和开发强度改变，是计划许可“高压线”。其次是人才短缺和教育不足。我们计划教育，大多是基于工程设计背景。而存量计划需要计划师含有完备法律学、经济学、社会学知识。又要有和民众、业主、开发商谈判和讨价还价能力。在这些方面，我们教育体系显著滞后。存量计划意味着现有城市计划范式转变。我们要抛弃在现有体系内，发展出存量计划想法。没有些人喜爱从头来。尤其是像我这么干了一辈子计划人。放弃原来已经很熟悉方法，意味着必需像一个初学者那样从头学起，原来给予我们地位和权威知识全部作废了。不过我们只能面对现实，就算我们不改，我们也得让新一代计划师学习和掌握未来在社会上能够生存知识和工具。郑皓(北京市计划委员会总体计划四处长)第一，作为首全部和特大城市，北京计划建设含有一定特殊性。结合北京现在面临形势和问题，在开展此次总规修改工作之前，我们就已经明确了一个见解，那就是城镇用地必需要做减法。总规是一项纲领性文件，是以后全市全部部门、区县政府全部要实施、实施一个很关键抓手，在总规中明确减量这一见解，对于全市统一思想很关键。城市扩张和集体用地、产业用地是亲密相关，这和政府、企业等很多利益群体盲目建设冲动有很大关系，这种冲动在很大程度上扭曲了市场需求。我们现在提出在用地上做减法，有利于在源头把冲动遏制住。第二，要实事求是地做减法。做减法不等于不发展，而是要更合理、更集约地发展。北京作为首全部，负担着过多职能，需要进行疏解，我们也提出了北京要“瘦身提质”见解，但开展起来很困难，现在并没有一个成功经验和能够借鉴案例。“减法”其实是有增有减。对于北京来讲，城镇用地盲目扩张必需要控制，新增用地必需要减，但存量用地利用也很关键，现有1500km2集体用地，和500km2产业用地，全部是很有效资源。第三，未来，计划将会转变为有什么样政策才有什么样计划。未来总体计划可能形成不了一张“终极版”计划图，因为这张图实现前提是强有力实施政策保障。习总书记提出，北京能够编制部分 “点状”、“散落状”计划，这为我们指明了方向。假如这次计划图不是一张“终极版”蓝图，但只要把大减量目标定下来，就会对城市起到很有效管控。政策制订也是工作有力关键，提升制订政策水平很关键，作为政府部门，作为计划行政主管部门，我们制订政策、认识政策能力还应不停提升。实施计划不是计划部门一家事，而是全市各个部门、各个区县，各位教授、还有全部市民事，怎么样能让总规实施得到更有效地保障，才是计划关键。林坚(北京大学城市和区域计划系副系主任，教授)第一，我认为存量和减量计划时代逐步来临。前面大家谈到“小时代”，这更多地是从计划本身工具和手法上来讲。假如从计划本源来看，是进入了一个计划“大时代”，真正表现公共政策特色。过去，城市强调“做大、做强、做优、做美”，而存量和减量计划不仅强调“做强、做优”，更要讲究“精细美”。第二，存量和减量计划是被逼出来。首先这是中央和地方事权划分结果，前国务院颁发“深化改革严格土地管理决定”，明确提出调控新增建设用地总量权力和责任在中央，盘活存量建设用地权力和利益在地方，做存量计划是地方职责。其次，对于部分特大城市或是经济发达地域，到了尝试做存量和减量计划时候。一是国土开发强度显著偏高。和国外比，部分城市群、特大城市，感觉建设空间多了。二是产业用地效率偏低。这些年建设用地供给很大一部分投放到产业用地，差不多40%以上投放给工业，不过，工业用地所表现出来土地利用效率并不高，部分特大城市工业用地地均产出赶不上东京、巴黎等城市上世纪80年代水平。三是用地矛盾亟待处理。现在经济发达地域城镇结合部，全部面临功效混杂、设施不足等等多种矛盾，尤其是现存不正当、不合规用地问题亟需处理。第三，存量和减量计划要把握要素是什么？首先来了解对于存量和减量本身对应量关键是什么，它应该包含现有建设用地资源整体整合，不仅仅针对城市建成区。计划要从3个要素考虑。一是情况，现有存量用地利用情况需要摸清楚。国土资源部正在做建设用地节省集约评价工作，明后两年对城市现有存量建设用地进行集约评价。二是权益，不谈土地利用权属关系，不谈现有实际占有些人收益，后面计划工作极难做下去。三是价值，要从社会价值或经济价值角度去考量、评判计划方案。第四，怎样和总规衔接？首先，3条边界(城市开发边界、永久基础农田边界、生态红线)和“四线”要纳入总规盘子。其次，关注城镇统筹。计划区作为一个管理区，各地差异大，极难根据全域城镇统筹去做计划。要划定一个中心城区计划控制范围线，在线内编制全域覆盖、城镇统筹计划，对应计划管理方法也和之对接。另外，强调国土空间有效管制，计划要将用途管制和政策分区相结合，实际上作为计划基础用地分类能够有多个表示方法，根据用途、形态、政策意图来划分全部能够。最终，存量和减量计划关键是落实到实施上。首先，单纯靠自上而下机制推实施极难，必需要有一个自下而上机制，而且不一样地域处理问题时，自下而上机制可能还重于自上而下机制。其次，要建立一个利益均衡机制。做事大家一起来，包含政府、土地占有些人和社会资本，要想措施经过利益均衡方法使大家共同来做。再次，慎重处理历史遗留问题。让历史遗留问题在合理或说符合大改革方向前提下得到有效疏解，具体处理方法讲究因地制宜、分类处理。另外，谈存量和减量问题，一定要和增量相联络，计划编制和实施过程要走统筹之路。重提存量，呼叫减量，这是这个“大时代”将要面临一次大挑战和变革，它会在部分地方先发生，但先行者每一步经验全部是对以后者很好启发。石楠（国际城市和区域计划师学会副主席，中国城市计划学会副理事长兼秘书长）增量计划很简单，就是大家养牛，谁找了一片地，养牛多，喝奶就多。大家全部找地，无限量地扩张，为了养更多牛。以后发觉这不行，牧场破坏了，生态恶化了，牛奶市场饱和了，所以要限制奶总量不增加。结果就是动了谁奶酪问题。所以从过去增量来说是利益分配过程，占地多利益就大。现在是利益调整，总数就那么多，你多了我可能就少。我们总规一直很习惯做增量，估计完了增加土地，增加完了分配。现在不行了，要在现有存量里重新分配，所以要调整利益关系。怎么处理这个矛盾？靠行政方法自上而下未必行，“城中村”想拆拆不动，建设部大院一个平方公里占地你动一下试试。所以，要有城镇治理理念，这是第二次改革、第二次革命，对北京来讲是一个契机。有两点能够讨论，一是讲减量或是存量计划，到底是一个政治意愿？还是一个客观需求？确实到了必需要转型、出于发展规律选择，或说客观条件限制已经不可再连续了？这二者之间是有差异。假如确实感觉到要转型，从城市治理角度很多问题已经难认为继了，这就牵涉到一系列内生问题；假如只是政治意愿，那么就能够从另一个角度去看。第二点，这种转型有没有真正制度保障？这十二个月中央有两项重大制度变革，一是户籍制度，户籍制度改革可能带来什么？不仅是对主城区，还有远郊区县、周围地域，那些地方你能够说不是北京，但实际上就是大饼越摊越大。二是国家修改立法法，这个法跟我们关系太大了。现在要下放立法权，城市建设、基础设施、城市管理立法权交给城市去做，我就要问了，假如这些立法权全部交给这些城市去做，你国务院审批总规和地方政府立法，二者之间有矛盾怎么办？全国很多城市全部面临这两大变革，需要从治理角度来了解这些改变。研究这两点，再来看存量和减量问题，带来第三个话题是我们准备不足、能力不足。我们习惯于做增量计划，真要我们计划师去面对现有土地使用者、业主，讨论怎么动她们蛋糕，不是很擅长。需要提升我们能力，要愈加开放，愈加包容，大团体、一个系统，有更多学科背景教授加入进来。城市问题不仅需要计划师，还需要大家共同来推进。还要能够把研究结果影响到决议、影响到政策。