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某县基础教育 PPP 项目实施方案二一六年九月键入文档的引述或关注点的摘要。您可将文本框放置在文档中的任何位置。请使用“绘图工具”选项卡更改引言文本框的格式。太和县基础教育 PPP 项目实施方案前言前言2014 年，国务院出台 43 号文，加强地方政府性债务管理，对地方政府债务实行规模控制和预算管理，地方政府融资受到限制。同时，国务院以及财政部、发改委等大力推广投融资机制改革创新，鼓励社会资本参与公共服务领域的建设，围绕增加公共产品和公共服务的供给，在能源、交通运输、环境保护、农业、林业、教育等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作的模式。在此宏观背景下，为贯彻落实相关精神，积极响应国家政策，太和县县委、县政府决定采取PPP（政府和社会资本合作）模式运作太和县基础教育 PPP 项目。太和县基础教育 PPP 项目包括 5 所学校，分别为太和县三中附小项目、太和县吉祥路小学项目、太和县旧县镇中心学校项目、太和县平安路小学项目、太和县曙光学校项目。太和县人民政府(下称“政府”)授权太和县重点工程建设管理局(下称“实施机构”)作为本项目的实施机构，通过公平、公开、公正的竞争机制选择社会资本，政府与选定的社会资本共同组建项目公司，采用 BTO 模式（建设-转让-运营），由项目公司负责本项目的投资、融资、建设、移交和运营维护等。根据财政部政府和社会资本合作模式操作指南(试行)(财金2014113 号)，“项目实施机构应组织编制项目实施方案”。根据此要求，实施机构委托我公司组织编写本实施方案。编制依据如下：1、中华人民共和国政府采购法（2014 年修订）；2、中华人民共和国政府采购法实施条例（中华人民共和国国务院令第 658 号）；3、中华人民共和国预算法（2014 年修正）；4、关于印发政府购买服务管理办法（暂行）的通知；5、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号文）；6、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发201460 号)；7、国务院关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知(国办发201542 号)；8、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金201476 号)；9、财政部政府和社会资本合作模式操作指南(试行)(财金2014113 号)；10、财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法(财库2014215 号)；11、财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引(财金201521 号)；12、国家发改委 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资20142724 号)；13、基础设施和公用事业特许经营管理办法；14、安徽省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的意见（财金20141828 号）；15、安徽省城市基础设施领域 PPP 模式操作指南（安徽省住房城乡建设厅 2014 年 9 月）；16、民用建筑设计通则GB50352-2006；17、由太和县财政局、重点局提供的设计文件、管养标准及相关批复等资料。目目录录一、项目概况.1(一)项目名称.1(二)项目实施机构.1(三)项目建设内容及规模.1(四)项目投资.2(五)运营范围.2(六)项目实施进度.3(七)运作方式和合作期.3(八)建设、运营标准.3二、必要性和可行性分析.6(一)项目建设的必要性.6(二)PPP 运作的必要性分析.7(三)PPP 运作的可行性分析.9(四)采用 PPP 模式的目标和意义.11三、项目实施的基本原则和模式.12(一)基本原则.12(二)基本模式.12四、项目交易结构.20(一)项目交易总体结构体系.20(二)项目运作流程.22(三)项目投融资结构.23(四)项目回报机制.23(五)付费保障.24(六)考核机制.24五、风险识别和分配方案.25(一)风险识别.25(二)风险分配.26六、项目采购.29(一)采购人.29(二)PPP 采购要求.29(三)供应商的选择方式.30(四)供应商的资格条件.33(五)资格审查.34(六)投标保证金.34(七)招标标的.35(八)评审办法.36(九)合同签署.38七、项目服务费测算.40(一)测算原则.40(二)影响回报主要因素.40(三)基本参数及假设前提.41(四)测算方法.41(五)政府支付的服务费用.42(六)可行性服务费和运维服务费用的调整.43八、合同体系.45(一)PPP 协议编制原则.45(二)PPP 协议主要条款.47(三)股东协议主要条敖.57九、监管体系.60(一)授权关系.60(二)履约监管.61(三)行政监管.61(四)公众监管.62十、项目实施的操作程序和计划.63(一)项目准备阶段.63(二)项目采购阶段.64(三)项目执行阶段.67(四)项目移交阶段.67十一、其他注意事宜.69(一)本项目的实施机构.69(二)将政府付费责任纳入财政预算及财政中长期规划.69(三)政府补贴费用.69(四)绩效考核.69附件一、可用性绩效指标及付费.70附件二、运营维护绩效考核.72附件三、可用性服务费用的计算和调整.75附件四、运维服务费用的调整.761一、项目概况一、项目概况(一一)项目名称项目名称太和县基础教育 PPP 项目(下称“本项目”)(二二)项目实施机构项目实施机构太和县人民政府(下称“政府”)授权太和县重点工程建设管理局(下称“实施机构”)作为本项目的实施机构。(三三)项目建设内容及规模项目建设内容及规模项目投资估算约 23569.10 万元（含建设期利息 269.50 万元），总建筑面积 88585 平方米。具体内容如下：1.太和县三中附小项目建设地点：太和县三中附小改扩建工程项目位于太和县沙河路以南，国泰路以西。总建筑面积 1.12 万平方米，项目含以下单体：综合楼建筑面积 1721.9 平方米，教学楼建筑面积5856.86 平方米，行政楼、食堂建筑面积 3628.02 平方米、大门及室外配套工程。2.太和县吉祥路小学项目建设地点：民安路西侧，吉祥路北侧（具体位置以规划选址为准）。太和县吉祥路小学包括教学楼及室外附属工程，其中，教学楼为四层框架结构，局部二、三层,建筑面积15898.72 平方米；室外附属包括道路、运动场、室外给排水、绿化、景观等。3.太和县旧县镇中心学校项目建设地点：福寿路北侧、太和大道西侧、国泰路东侧（具体位置以规划选址为准）。总建筑面积:15541.27 平方米，项目含以下单体：教学楼建筑面积：5603 平方米、2综合楼建筑面积：5200.82 平方米、学生公寓建筑面积：2526.6 平方米、食堂建筑面积：1963.28 平方米、泵房建筑面积：151.77 平方米、门卫建筑面积：95.8 平方米、看台及室外配套工程。4.太和县平安路小学项目建设地点：平安路北侧、国泰路西侧（具体位置以规划选址为准）。太和县平安路小学包括教学楼及室外附属工程，其中，教学楼为五层框架结构，局部三层，建筑面积 14518.43平方米；大门为一层框架结构,建筑面积 40.00 平方米；室外附属包括道路、运动场、室外给排水、绿化、景观等。5.太和县曙光学校项目建设地点：项目东侧紧邻长征路，北侧紧临解放中路，用地南侧及西侧均为 20 米规划道路。总建筑面积31428.26 平方米，项目含以下单体：小学东西侧教学楼：建筑面积（4089.97+4879.10）*2 平方米、综合楼：建筑面积 5444.44 平方米、食堂、风雨操场:建筑面积 5289.40m 平方米、宿舍：建筑面积 2716.68平方米、西入口大门：建筑面积 39.60 平方米。(四四)项目投资项目投资本项目总投资约 23569.10 万元。(五五)运营范围运营范围运营、管理、维护范围包括但不限于：1、安全保卫系统主要包括学区总体安全环境的管理；进出车辆交通及道路管理。2、环境绿化及保洁系统主要包括校园内室外停车、道路、绿化等的日常保洁。3(六六)项目实施进度项目实施进度已完成项目立项（关于同意扩建太和县三中附小项目立项的批复（发改投资【2016】51 号）、关于同意太和县吉祥路小学项目立项的批复（发改中心【2016】85 号）、关于同意太和县旧县镇中心学校项目立项的批复（发改中心【2016】87 号）、关于同意太和县平安路小学项目立项的批复（发改中心【2016】88号）、关于同意太和县曙光学校项目立项的批复（发改中心【2016】89 号）、可研、环评、设计，已取得规划许可证和土地使用证。(七七)运作方式和合作期运作方式和合作期本项目采用 BTO（建设-移交-运营）的 PPP 项目运作方式。本项目合作期：X（建设期）+10 年（运维期），X 为工程建设总工期，X8 个月，单项工程另行约定。(八八)建设、运营标准建设、运营标准1、建设标准施工质量符合 建筑工程施工质量验收统一标准(GB50300-2001)以及地方标准等。2、需符合建筑工程施工质量验收统一标准(GB50300-2001)等，并做到一次性验收合格，验收合格后移交给实施机构或政府指定机构。3、运营标准（1）门岗室美观整洁，人员统一着装，设专人 24 小时值勤，其中主出入口不少于 12 小时立岗值勤。对本区机动车出入验证；对外4来机动车登记换证。按照规定路线和时间进行 24 小时不间断巡逻，不少于 12 次，对学区重点部位每小时巡查一次，并做好巡查记录。巡逻过程中对可疑人员进行询问，发现火警或治安隐患、事故及时报告有关部门。保证设备正常运转，负责学区物业机电设备的日常维护保养工作。（2）大厅及走道：地面每日清扫两次，保持地面无污渍、水渍；门及窗台每周擦拭一至两次，保证无尘土、污迹；公用设施擦拭：每日一次，保证无灰尘、污迹；不锈钢垃圾桶：垃圾及时清倒，烟灰缸及时清洗，保证无烟头、脏物等；大厅门口地台清扫每日两次，保证无大量灰尘、污迹、杂物。（3）卫生间：地面保持无污渍、水渍；蹲厕池不得有脏物；洗手池及台面无污渍、水渍；洗手池水龙头保持清洁光亮，无水印；镜面保持无水渍、污渍；小便池：每日刷洗两次，保证无污渍、水渍；隔断板每周擦拭两至三次保证无污渍、水渍；垃圾篓：及时清倒，里面垃圾不得过半；垃圾桶：每日清倒一次，保证无污迹、灰尘；厕纸箱每日擦拭两次，保证无污迹、灰尘；门、窗台、墙壁：每周擦拭一至两次，保证无灰尘、水渍；及时补充卷纸、擦手纸及洗手液。（4）楼梯：扶手每日擦拭两次，保持无灰尘、手印；扶梯每日擦拭一次，保证无尘土、脏物；不锈钢垃圾桶：垃圾及时清倒，烟灰缸及时清洗，保证无烟头、脏物等。（5）电梯：轿箱内干净无垃圾、无异味、无污渍；顶部无灰尘、蜘蛛网；电梯门轨槽、显示屏、按键干净无尘；轿厢内壁洁净，无乱写乱画、无明显手印、灰尘及污迹。室外保洁内容：主要包括学区道路（车道、步道等）、广场、绿5化、标识牌、宣传栏、垃圾桶等的。主要标准：每天清扫2次，随时巡回保洁。目视路面无垃圾、无杂物、无积水，无明显污渍、泥沙，每100内烟头、纸屑，平均不超过2个。6二、必要性和可行性分析二、必要性和可行性分析(一一)项目建设的必要性项目建设的必要性1、是落实太和县中小学布点规划的具体表现根据太和县中小学布点规划，太和县将在规划期内新建、扩建、改建、搬迁一批中小学校，太和县三中附小项目、太和县吉祥路小学项目、太和县旧县镇中心学校项目、太和县平安路小学项目、太和县曙光学校项目建设是积极响应太和县中小学布局规划要求的表现，是推进教育资源整合，扩大办学规模，提升中小学办学效益内在需要，以满足广大市民对中小学教育资源的需求。2、是服务太和县教育事业发展和扩大教育资源的需要本项目的建设将有助于改善教育资源紧缺的局面，缓解区域间就学压力过大的现状，缩小中小学教育的缺口，有利于扩大中小学教育资源，促进全区中小学阶段义务教育优质均衡发展，保证了教育的公平性，促进太和县教育事业的健康持续的发展，为适龄青少年儿童创造出良好的教书育人环境。3、是促进太和县经济社会持续发展的需要率先基本实现社会主义现代化，必须率先实现教育现代化。太和县近年来，经济社会迅速发展，取得了阶段性成效。教育事业的发展虽然较好，但总体上仍滞后于目前经济社会发展，与广大人民群众对优质教育资源的迫切需求存在一定的差距。在新的形势下，要实现加快发展、率先发展、协调发展。在加快推进社会主义现代化进程中更好地发挥排头兵作用，必须建设教育强园，加快教育现代化建设。74、是促进社会精神文明的建设的重要途径中小学教育是培养青少年良好的道德风尚和精神风貌的主要阵地，更是精神文明建设的重要阵地。学校教育对于提高全体公民的思想道德素质、科学文化水平、民主法制观念，提高文化生活质量、形成良好的社会风气具有重要的作用。因此，普及和提高中小学教育是建设社会精神文明的基础和重要途径。综上所述，太和县三中附小项目、太和县吉祥路小学项目、太和县旧县镇中心学校项目、太和县平安路小学项目、太和县曙光学校项目的建设是十分必要的。(二二)PPP)PPP 运作的必要性分析运作的必要性分析国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发201460 号)提出：积极推动社会资本参与公共服务领域建设运营，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资公共服务领域项目。财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金201476 号)指出，推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见(国办发201542 号)指出：围绕增加公共产品和公共服务供给，鼓励公共服务领域采用政府和社会资本合作模式，统筹做好稳增长、促8改革、调结构、惠民生、防风险工作。本项目采取 PPP 模式运作，是对国发201460 号文、财金201476 号文、国办发201542 号文等文件的重要尝试与实践，是对国家深化改革精神要求的积极响应。通过 PPP 模式，引入新的资金和机制，有利于解决政府在公共服务领域投资、建设、管理中所面临的多方面问题，具体表现在：(1)创新基础教育领域投融资体制，化解地方政府债务风险本项目建设若采用传统模式建设，给地方财政带来一定的资金压力。目前，在国家宏观调控的形势下，银行贷款等常规融资方式受到限制，地方融资平台的融资能力下降。根据财政部发文：关于印发 地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法的通知（财预2014351 号）指出：地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广 PPP 模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。本项目通过引入社会资本，调动社会资金，可有效解决基础教育领域投资建设资金不足的问题。通过市场化运作，可在一定程度上弥补太和县基础教育领域建设的资金缺口，推进太和县基础教育领域的建设和发展。(2)是发挥社会资本自身优势，提高效率的需要社会资本参与 PPP 项目是为了利用其建设、运营、管理的能力和经验（特别是运作公用事业的经验）获得政府补贴或使用者付费，从9而获取适当的投资回报。本项目的实施可以通过 PPP 方式引入专业的社会团队提供长期优质的服务，充分发挥其技术和运营、管理优势，提高综合效益，做到项目全周期成本最低，保障项目的长期稳定性和可靠性。社会资本可以根据自身的运营经验就政府在本次 PPP 项目的运营管理和边界条件中提出优化意见，在满足服务功能的前提下完善服务、节约投资。是加快政府职能转变，深化财税体制改革的需要采用 PPP 模式，可以有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。使得风险分担合理更加，有益于项目稳定运行本项目采用 PPP 模式操作,，通过引入社会资本负责项目的建设、运营，将建设、运营风险适度由社会资本承担，分配更合理。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。综合分析，采用 PPP 模式可以尽快地推动项目的实施，使项目更好发挥社会效益。社会资本可全生命周期考虑项目的投资建设和运营，通过提高效率、吸引境内外低成本资金，进一步降低财政投入。(三三)PPP)PPP 运作的可行性分析运作的可行性分析本项目采取 PPP 模式来开展，具备良好的政策条件和实践基础。2014 年以来，国家大力推广 PPP 模式，鼓励吸引社会资本参与公共服务领域的建设和运营。成熟的政策环境、丰富的实践经验以及成熟10的投资市场，为本项目的顺利开展实施提供了保障和参考。(1)成熟的政策环境国家及其各部委相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与公共服务领域的建设和经营的政策，如 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发201460 号)。目前，财政部、住建部正在全面推广和规范 PPP 模式。国务院转发财政部、发展改革委、人民银行 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见(国办发201 542 号)，鼓励公共服务领域采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。2015 年 4 月，国家发改委、财政部等六部委联合下发了基础设施和公用事业特许经营管理办法同时，国务院、财政部、发改委、人民银行等多部门发文鼓励金融机构加大对 PPP 项目的融资支持力度。一系列政策文件的出台为公共服务领域的改革和未来的监管提供了较为成熟的政策环境。(2)广泛的实践基础自去年以来，国内众多城市开展公共服务领域的建设的市场化改革与探索，为本项目的实施积累了大量的宝贵经验，并形成了一批具有公共服务领域投资和建设经验的投资人，其经验可以在本项目中充分借鉴与吸收。(3)充足的政府保障本项目作为太和县重点推进的 PPP 项目，得到了县政府的高度重视，并成立 PPP 领导小组，负责重要问题的决策与及时处理，确保项目顺利推进。另外，县政府将本项目中政府承担的付费责任纳入中长11期财政规划，为本项目提供财政保障，增加了本项目对投资人的吸引力。(4)完备的前期工作为了顺利推进本项目，相关部门开展了大量的前期工作，已完成项目立项、可研批复、设计等，并取得规划许可证和土地使用证，其他工作正在为稳步推进，确保本项目具备采用 PPP 模式的前提条件。(四四)采用采用 PPPPPP 模式的目标和意义模式的目标和意义太和县通过 PPP 模式向社会资本开放公共服务领域项目，可以拓宽建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，可实现创新投融资机制，增强经济增长内生动力；发挥市场配置资源的决定性作用，理顺政府与市场关系；引入竞争机制，提高公共产品和服务供给能力与效率。政府与社会资本通过成功构建项目、规范运作项目、有效维护各方利益的方式，来实现围护公共利益、政府有效监管、发挥社会资本市场优势的意义。12三、项目实施的基本原则和模式三、项目实施的基本原则和模式(一一)基本原则基本原则为了确保本项目的成功运作和目标的实现，在运作过程中须贯彻以下原则：(1)严格执行国家法律、法规、规章和政策规定的原则；(2)项目实施过程坚持“公平、公正、公开”的原则；(3)坚持通过竞争机制选择政府合作伙伴的原则；(4)建立 PPP 模式下校区运营管理机制的原则；(5)理顺政企关系，平等互利的原则；(6)坚持广泛调研，借鉴国内外类似项目先进经验的原则；(7)通过政府与社会资本合作，建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。(二二)基本模式基本模式1、PPP 的基本概念PPP（PublicPrivatePartnership）概念来源于西方国家，即“公共部门和私人部门合作”推动基础设施和公共事业项目建设的项目运作模式。西方市场经济国家将其经济活动划分为公共部门和私人部门的活动，二者划分界限清晰，各自开展项目投融资及建设遵循不同的原则、模式及评价机制。鉴于我国实行以公有制为主体的国家基本经济制度所具有的本质特征，现行投融资体制并不将国家经济部门划分为“公共部门”和“私人部门”，而是划分为“政府”和“企业”两个部分，并将投资13项目划分为“政府投资项目”和“企业投资项目”。根据政府投资体制改革的决定，政府投资项目实行“审批制”，企业投资项目实行“核准制”和“备案制”。这里所说的企业，包括国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业及其他形态的企业。我国政府部门或其代表机构吸收社会资本参与基础设施和社会公用事业项目投资建设，不同于西方国家“公共部门”和“私人部门”的合作，因而不是传统意义上的 PPP 项目，是通过变通和本土化而形成的。PPP 本土化为“政府和社会资本合作”并得到一定程度的认可，在中国，采纳这一概念，将合作各方表述为“政府主体”和“社会资本主体”，将二者的合作表述为“政府方”和“社会资本合作伙伴”之间的合作。其中，“政府方”是指政府部门或其授权的代表机构，“社会资本合作伙伴”是指符合条件的经营性国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业或其他各类经营性投融资主体。关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号文）给出 PPP 定义政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号文）给出 PPP 定义政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社14会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施及公共服务领域的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。从两部委的定义可以看出 PPP 项目合作双方分别为政府主体和社会资本主体，应用范围是公共产品和服务领域，是一种长期合作关系。从 PPP 模式上来看，两部委认可的模式有 BOOT、BOT、BTO、BOO、ROT、TOT 等形式，BT 模式不在 PPP 模式范围内。2、模式选择根据关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）、（国发201460 号）、国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542 号）、基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015 年 4 月）等国家有关 PPP 的政策，根据项目实施周期、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选用运作方式，本项目拟采用 BTO 运作模式，即“建设-移交-运营”的运作方式，由项目公司负责项目设施的投资、建设、移交、运营维护，在运营期内，政府向项目公司购买服务并支付相应费用。各操作模式对比分析如下：15PPPPPP 模式模式主要特征主要特征适用范围适用范围优点优点缺点缺点建设-运营-移交(BOT)社会资本负责公 共设 施的 设计、建造、运营及融资社会资本方在特 许期 内拥 有资产所有权，并通 过政 府提 供的 补贴 收回 成本在特许经营期满后，所有权转让给政府社会资本负责项目融资该模式的主要目的在引入、利用社会资本，并转 移项 目的 设计、建造及运营风险根据不同的权限 划分 及组 合有 多重 不同 的形式适用于运营过程重要，运营责任重大的项目 尤 其 适 用 于 道路、污水及垃圾处理项目具有 BOT 模式的一般优点对社会资本有较大吸引力较易进行债务融资项目成本相对稳定，更易预见极有可能加快项目建设的进程更多的风险转移大大刺激了社会资本采用全项目生命周期的成本计算方法有可能与规划及环境的要求相冲突设施可能在经营和管理的成本上涨时，转让给政府政府可能丧失对资本建设和运营对控制权与以上模式相比，合 同 结 构 更 为 复杂，合同的达成需要更多时间要求建立合同管理及项目运营监管体系如运营者运营不利，政府部门需重新介入项目运营，增加了成本可能要求资金担保需要灵活可变的管理体系建设-移交-经营(BTO)社 会资 本合 作者 投资 兴建 公告设施和运营政府拥有项目资产所有权政府将设施租赁 给社 会资 本合作者社会资本合作者 负责 为项 目融资 转 移 建 设 风险、融资风险、运营风险大部分的公共设施都适用于这种模式政府能够从社会资本建设的专业经验中得到益处政府部门能够从社会资本的经验中得到益处并且节约成本政府部门能够保持对服务水准和绩效的标准，政府可以终止契约政府还可以节约建设、设计和运营成本与建设-经营-转让模式相比，这种模式可以避如果出现破产和绩效的欺诈问题，要替代社会资本合作 者 或 者 终 止 协议，会遇到一些困难和麻烦由于民间资本的逐利性较强，政府的购买成本也相对较高，因此，对于解决财政困难多发挥的作用也是有限的16免法律、管制和民事责任问题建设-所有-经营(BOO)社会资本合作者 投资 兴建 公告设施和运营政府拥有项目资产所有权政府将设施租赁 给社 会资 本合作者社会资本合作者 负责 为项 目融资 转 移 建 设 风险、融资风险、运营风险 通常是运营成本相对较大、项目规模相对较小、对公共利益影响也不大的项目多数未来能产生一定现金流量的公共基础设施，如电力、燃气、污水处理、机场、停车场政府部门不介入公共设施的建设或者经营政府部门能多对社会资本多提供的服务以及垄断服务的利益的方式提供服务政府部门不需要进行融资和投资政府通过征收所 得 税 和 财 产税，增加收入鼓励开发商投资和经营其他重大的公共项目社会资本可能不愿建设或者经营具有公共利益性质的设施或者服务政府部门缺乏有效的管制服务价格的机制由于缺乏竞争，所以有必要对经营活动制度必要的法规和规则承包经营社会资本合作设计、建设，并且 在一 段时 期内 负责 项目 的运营政府拥有项目资产所有权该模式除转移了 设计 及建 造风险之外，同时也 转移 项目 的运营风险适用于运营过程重要，运营责任重大的项目。因此政府希望拥有所有权，但是又希望从社会资本的建设和运营中获取利益这种形式也适用于大多数公共设施的建设和运营。大多数公共设施的建设和运营。大多数公共基础设施和建设项目，包括水和污水处理厂、垃圾处理、体育场馆等已经其他政府设施都可以运用这种形式转移了项目的设计、建造及运营风险有利于加快项目的建造进度运营的责任可以强化建设的质量风险的转移使得全生命周期成本计算方法得到应用推动适应机构创新以提高资金的价值及收益项目运营及维护的质量得到提高得以从整体角度全盘考虑协议条款，建立协议体系政府部门得以专注于政府的核心职责政府对设施运营的控制权降低政府可能面临融资的风险有可能与规划及环境的要求相冲突合同结构较为复杂，合同的达成需要较长时间要求建立合同管理及项目运营监管体系如运营者运营不利，政府部门需重新介入项目运营，增加了成本无法吸引足够的社会资金，需要政府部门进行长期融资17服务协议社会资本方提供 专业 技术 服务政府拥有项目资产所有权政府负责为项目融资政府需承担 所有 风险 期限几个月-5 年公用事业的一些特殊服务项目，如果公路收费、抄表、垃圾收集、清洁等服务项目政府获益于社会资本方的专业服务潜在的节约成本提高服务的质量政府拥有所有权政府仍承担投资、运营等大部分责任服务分割进行外包，也可能增加成本ROT 改扩建-运营-移交）指政府部门将既 有的 水务 设施 移交 给社 会资本，由后者负责 既有 设施 的运 营管 理以 及扩建/改建项目的资金筹措、建设 及其 运营 管理，当约定期限届满后，将设施无 偿移 交给 政府部门。适合于需要扩建/改建的基础设施解决了政府缺乏扩建工程资金的问题，同时又将原有设施的运营管理结合起来转让-经营-转让(TOT)某一现存的公共 设施 的所 有权 转移 到改 善和 扩建 此设 施的 社会 资本 合作者的手中设施的所有权和 经营 权在 一段 时间 内归 社会资本合作者，直 到其 收回 投资 并得 到合 理的回报在特许经营期满后，所有权转让给政府，转移了运营风险社会资本方还要 承担 项目 改扩 建的 融资 风险适用于大部分基础设施和其他公共设施如果与社会资本合作者的契约得到良好的履行的话，政府能够对标准和绩效进行一定的控制，而且不承担所有和经营的成本资产的转移能够降低政府经营的成本社会资本能够保证施建设和经营的效率能够利用社会资本进行公告设施的建设和经营在社会资本合作者破产或者经营绩效不佳的情况下，要替代其存在着困难在将来，存在着政府重新成为一项公告设施提供者的可能政府部门的工作人员也可能因为暂时的社会资本而失业，在社会资本化的过程中也可能出现其他劳动问题183、PPP 操作注意事项本项目采用 PPP 模式主要是在全县范围内重点推广 PPP 模式，对于其他的同类型 PPP 的项目来说，要起到一定的示范和借鉴的作用，为本县 PPP 模式的顺利推行打下了坚实基础，本项目在运作过程中重点考虑以下几个方面：（1）开展PPP项目筛选、策划、可行性的论证。编制实施方案报发改部门审批，经发改部门或财政部门组织有关部门、咨询机构、运营和技术服务单位、相关专家以及各利益相关方共同对项目实施方案进行充分论证，确保项目的可行性和可操作性，以及项目财务的可持续性。（2）规范运行操作。按照公共服务领域各类专项规划筛选适宜PPP的项目，强化项目前期策划和论证，做好信息公开；通过竞争机制公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。按照“政府引导、企业主导、市场运作、利益共享、风险共担”的原则。（3）签订特许经营协议。政府出资人代表与选中的合作伙伴共同成立项目公司，并由实施机构与项目公司共同签署特许经营协议，协议主要应包括：（一）项目名称、内容；（二）特许经营方式、区域、范围和期限；（三）建设完成后，项目及资产移交方式、程序和要求等；（四）项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等；（五）所提供产品或者服务的数量、质量和标准；（六）设施权属，以及相应的维护和更新改造；（七）监测评估；19（八）投融资期限和方式；（九）收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序；（十）履约担保；（十一）特许经营期内的风险分担；（十二）政府承诺和保障；（十三）应急预案和临时接管预案；（十四）变更、提前终止及补偿；（十五）违约责任；（十六）争议解决方式；（十七）需要明确的其他事项。（4）筹组项目公司。中选社会资本按现代企业制度的要求筹组项目公司，由项目公司负责进行投融资、建设和运营等；项目公司以注册资本为限独立承担债务，自主经营、自负盈亏，在PPP项目协议运营期内享有项目经营权，并保证资产完好；项目公司的经营权未经政府允许不得私自转让。（5）建立合理的利益共享机制。通过政府建立绩效考核，支付费用，既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈利但不暴利”。（6）建立平等的风险共担机制。政府和社会资本应该平等参与、诚实守信，按照 PPP 项目协议办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度转移风险至合作方。项目公司主要承担投融资、建设和运营风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方共同承担不可抗力风险。（7）建立严格的监管和绩效评价机制。项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全程监督，建立科学、合理的绩效评价机制，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。20四、项目交易结构四、项目交易结构(一一)项目交易总体结构体系项目交易总体结构体系本项目的交易结构体系设计如下：(1)太和县人民政府(以下简称“县政府”)授权太和县重点工程建设管理局(以下简称“实施机构”)作为 PPP 项目的实施机构。(2)实施机构通过公开、公平、公正的竞争方式选择供应商。(3)县政府府授权太和县与社会资本在太和县合资成立项目公司，按照 10：90%的比例签署股东协议和公司章程，并注入资本金。(4)实施机构与项目公司签署PPP 协议。(5)项目公司与金融机构签订融资协议进行项目融资。(6)在合作期限内，项目公司自行承担费用、责任和风险，负责预算审批绩效评价委托监理分红投资、建设、移交、运营信用支持股权投资特许经营股权投资政府出资代表政府出资代表授权PPP项目公司项目公司县财政局县财政局付费县重点局县重点局县人大县人大本项目本项目太 和 县 人太 和 县 人民政府民政府授权社会资本社会资本监理单位监理单位银行或其他银行或其他资金方资金方贷款监管、考核还本付息建设监理21本项目的建设、投融资和运营维护。(7)项目公司完成本项目的建设后，将项目移交给实施机构或政府指定部门，由实施机构或政府指定部门委托项目公司运营，项目公司通过在运营期内通过政府付费，以回收投资、经营成本、还本付息(若有)、应缴税金并获取投资回报。(8)在合作期限内，实施机构及政府其他相关部门对项目公司的运营情况进行考核，考核结果作为政府付费依据。(9)太和县财政局根据实施机构等部门反馈的考核结果向项目公司支付服务费用(含可用性服务费及运维服务费两部分)。22(二二)项目运作流程项目运作流程移移交交项目移交项项目目移移交交项项目目执执行行投投资资建建设设项目投资建设协协议议编编制制竞竞争争性性程程序序项项目目采采购购签签署署协协议议1.技术、商务边界条件；2.讨论招标条件；3.编制招标文件并讨论定稿1.发布信息；2.制定标准；3.成立评标小组；4.编写评标报告；5.与候选人谈判1.与中标人草签项目协议2.中标人成立项目公司3.正式签署项目协议项项目目准准备备项项目目准准备备1.成立领导小组和办公室；2.聘请专业咨询机构；3.制定工作计划；4.落实项目基本情况；5.设计项目结构和主要商业原则；6.财务分析；7.确定投资人比选方式和原则；8.编制项目实施方案并报批；9、开展物有所值评价及财政承受能力论证委委托托运运营营23(三三)项目投融资结构项目投融资结构本项目总投资约 23698.95 万元，为了确保投资人具备足够实力，保障项目顺利实施，建议本项目的资本金至少为项目投资总额的30，即人民币 7069.10 万元，剩余的资金即 16500 万元可通过银行贷款、股东贷款等方式筹集。项目公司注册资本暂定为 1000 万元，太和县出资人民币 100 万元，持有项目公司 10股权；社会资本出资 900 万元，持有项目公司 90股权。(四四)项目回报机制项目回报机制项目公司完成本项目的投资、建设并经验收合格移交后，需提供学区的运维服务。按照PPP 协议的约定，政府将分期向项目公司支付可用性服务费和运维服务费，以弥补项目公司建设投资、运维费用，并使其获得合理回报。(1)可用性服务费：是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费，只要项目公司所提供设施或服务符合合同约定的性能标准即可获得付费。本项目可用性付费按照项目设置的综合融资年利率测算年度支付金额，工程总投资及综合融资年利率由社会资本竞价确定。建议本项目采用等额本金，可用性服务费的年付费标准：项目全部投资年等额回收+当年未回收余额乘以综合融资年利率。(2)运维服务费：是指政府依据项目公司所提供的运营维护服务质量进行付费；政府与项目公司明确约定项目的运营维护绩效标准，24并将运维服务费与绩效表现挂钩，如项目公司未能达到约定的绩效标准，则会扣减相应的付费。本项目运营维护费按照项目设置的综合运营费率测算支付金额，由社会资本在支付上限内竞价确定。(五五)付费保障付费保障根据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引(财金201521 号)等文件的要求，通过财政承受能力论证后，县财政局应当将本项目列入 PPP 项目目录，并在编制中长期财政规划时，将本项目财政支出责任纳入预算统筹安排，并提请县人大决议。(六六)考核机制考核机制项目公司有义务保证所提供的服务符合制定的质量标准规定。依据相关的技术规范和标准，实施机构或政府指定部门对项目公司的运营服务质量等进行考核、评估，项目公司应全力配合相关部门的考核工作。绩效考核与政府支付运营维护费用挂钩，详见