试论中国近代海关的制度创新样本.doc

试论中国近代海关制度创新
——西方制度文化在华传输环境分析
詹庆华
· -04-16 17:22:50　　　起源：《上海海关学院学报》5期

　　【内容提要】中国近代海关是一个公认特殊机构，以往中国学界大多认为不平等条约是中国近代海关制度产生根本原因和存在基础，中国近代海关制度是为西方帝国主义服务而设置，所以对其评价侧重在负面“影响和作用”上。本文选择中国近代海关制度创新论题展开叙述，认为中国近代海关制度能够在封建腐败社会土壤里生存和发展，除了当初西方资本主义对华扩张大背景、制度本身科学性和合理性之外，还和制度创新环境、制度传输方法手段、创新者个人原因、中国政府面对被动开放格局作出对西方制度认同和内部客观需求等原因息息相关。文中还对现代性和传统性、全球化和本土化关系作了历史诠释。

　　【关 键 词】中国近代海关/制度创新/文化传输/传输环境

　　中国近代海关是一个奇特机构，其活动范围十分广泛，很多管理制度并非全部属中国源发性和内生性，即大多不是中国土生土长，而是在移植西方制度基础上结合中国实际形成。以往论者对中国近代海关制度沿革史研究已经有不少结果，对海关业务建章立制及其对众多非职能业务管理等有过较为详尽叙述，但对这些制度存在和发展环境未做深入分析。为填补这一缺憾，本文透过对中国近代海关制度在中国封建传统环境里生存发展境遇进行叙述，试图对制度文化传输过程中怎样处理现代性和传统性、全球化和本土化关系作一历史剖析。

　　一、中国近代海关制度创新

　　在十九世纪“早期全球化”进程中，一个显著特征是西方列强殖民扩张，西方资本主义占据早期全球化主导地位，正如马恩所说：“它迫使一切民族(假如它们不想灭亡话)采取资产阶级生产方法；它迫使它们在自己那里推行所谓文明制度，即变成资产者，一句话，它按自己面貌为自己发明出一个世界”。①面对这一形势，当初中国情景又是怎样呢？“和外界完全隔绝曾是保留中国首要条件，而当这种隔绝状态在英国努力之下被暴力所打破时候，接踵而来肯定是解体过程，正如小心保留在密闭棺木里‘木乃伊’一接触新鲜空气便肯定要解体一样”。②鸦片战争后，中外贸易关系发生了根本改变，古老中国面对西方文明冲击出现了前所未有变革。中国近代海关就是在这一背景下出现，其关键标志是外籍税务司制度，③这是西方文明改造和嫁接于中国“最初产物”，④其所以如此，是因为海关首当其冲，最早进入西方列强视野，在西方商人眼里海关也是她们进入中国市场最大障碍，海关不可避免成了西方文明撞击首选目标。

　　和渊源于唐宋市舶司制中国古代海关制度相比较，⑤清朝实施海关制度是一个堪称“现代”类型海关制度。这一制度是在1854年以后逐步建立和成形。当年因上海小刀会起义造成关税无法征收，英、美、法三国取得了企盼已久参与中国海关行政事务机会。1858年签署中外《通商章程》第10款中，有“任凭总理大臣邀请英人帮办税务，并严查漏税、判定口界、派人指泊船只及分设浮椿、号船、塔表、望楼等事”明文要求。依据这一条款，英国人李泰国(Horatio N. Lay)经南洋大臣委任，成为中国第一任总税务司。李泰国就任以后，立即上海江海关实施运作方法移植到粤海关，着手用西方海关制度改造中国旧式海关初步尝试。李泰国在位三年多，成就虽不甚突出，但为继任者奠定了管理基础。中国近代海关制度主体部分是在英国人赫德(Hart，Sir Robert)任总税务司期间建立，她从1863年接替李泰国之职，直到19卸任，在位长达45年。赫德既是海关众多制度总设计和提倡者，也是具体制度实施者和实践者。

　　在海关洋员眼里，赫德是一个杰出改革管理天才。赫德主持中国海关期间，进行了很多开拓性创新和引进工作。她对海关建设一个突出“贡献”，即是把西方国家实施管理制度，用来改造中国海关，为中国建立起一套含有资本主义色彩中国海关组织和管理制度，其中很多制度乃属首创。她倡议建立新会计制度，淘汰了中国传统旧式清册；建立统计制度，逐步形成统计季报、年报呈送总理衙门制度；建立健全机构，设置收税、统计、浚港、查缉等部门，后形成征税、船钞、教育、邮政四股；建立由总税务司直接管理人事管理考评制度。她还引进了部分西方海关优异管理技术，创新建立了中国沿海及港口灯塔、海关气象站和进出口货物疫情检验等等。从赫德任职海关开始，海关借助和移植西方行政管理制度，逐步建立了比较完整而系统海关人事管理制度、文书档案管理制度、贸易统计制度、财务会计制度、⑥保税关栈制度、存票和派司制度、海务管理和引水管理制度、检疫制度和邮政制度等，颁发了诸如《通商各口募用外国人帮办税务章程》、《中国海关管理章程》、《新关内班诫程》、《新关理帐诫程》、《长江各口通商暂行章程》、《商标注册试办章程》、《引水章程专条》等多种规章，使海关行政管理做到规范统一，且不说这些制度科学性，仅就中国历史范围来考察，大部分制度确属首创，在中国当初其它政府机构也属少见。

　　中国近代海关从西方移植并创建这些制度，可归纳为海关业务制度(如贸易统计、保税关栈制度等)、海关行政管理制度(如人事、财会、文书保管等)、海关兼办其它业务制度(如海务、邮政、气象、检疫等)三大类。近代海关制度创新关键有三种模式：一是属于照搬西方完全直接移植型，制度移植是海关制度创新一个关键模式；二是在移植西方管理制度基础上糅合中国传统本土原因嫁接型(或称混合型)；三是在中国本土实践中进行制度创新。海关洋员创制活动使近代海关成了中国近代制度创新一个中心。赫德确曾试图把海关塑造成为“中国全方面改革文职机构典范”。⑦有鉴于此，后人有还把海关称为改造中国(清)政府“大本营”和“关键”。因为上述制度多数成形于赫德任内且影响波及后几任总税务司，有些人将整个税务司制度时代称为“赫德时代”，将中国近代海关管理一系列制度称为“赫德体制”。

　　在赫德领导下，海关众多洋税务司主动参与了各项新制度修订完善工作。赫德有个习惯，她喜爱将相关管理问题交付下属广泛讨论征求意见，要求她们留心学习并引进西方国家较优异管理制度。这么一来很多制度引进和创新全部和海关洋员有亲密联络。如金登干(J. D. Campbell)、阿理嗣(Aalst，Jules A. Van)等和财会管理制度，金登干和文件保管制度，德璀琳(Detring，Gustav Von)、杜德维(Drew，Edward Bangs)、葛显礼(Kopsch，Henry Charles Joseph)、帛黎(Piry，A. Theophile)等和邮政管理制度，金登干、马士(Morse，Hosea Ballou)等和保税关栈业务制度，造册处税务司制订和完善了海关贸易统计分析制度等等，全部反应了海关洋员从西方学习管理制度，在中国建设新制度种种实践。

　　对于中国近代海关创新这些制度，论者已经有所评论。二十世纪英国著名哲学家和思想家伯兰特•罗素，作为一位对人类进步事业十分关切和拥护人文学者，不仅深切同情和支持被压迫民族正义斗争，而且一直对中国人民怀有特殊真诚而友好情感，这位“世纪智者”对中国问题思索，系统地反应了一个西方进步学者中国观。她在谈到中国海关管理问题时曾说过：“海关管理权只有一部分在中国人手里。海关最高官员称为总税务司。依据条约，假如中英贸易超出任何其它条约国，那么总税务司就必需由英人担任，而她下属则全部由她委派。19海关共有7500人，其中人是外国人。各方人士一致认为第一任(引者注：实是第二任)总税务司赫德是很尽职。就现在情形来说，海关制度是很值得讨论。总税务司由中国人委派，当然能够选一个对中国有同情心人。中国官吏大多腐败懈怠，要想建设新式机构，由外国人来管理是必需。假如外国管理者对中国政府负责，而不是对外国负责，那么她管理就能够起到教育作用，而且有利于把中国建设为一个高效国家。中国要处理问题是从白人那里取得切实而理智知识，而不成为其奴隶。效法西方而设置海关制度在早期是值得大力推广”。⑧哈佛大学教授费正清在编辑赫德信件时说道：能够确信，赫德创建和管理海关是十九世纪伟大管理成就之一，被认为是一个创新，正是在她领导下，海关成了“中国第一个现代机构”。⑨

　　海外华侨著名口述史学家唐德刚在论及晚清海关管理制度时写道：“清末民初‘海关’和其后由海关办‘邮政’，读者知之否？却是洋人替我们代管，是最有效率、有最好人事制度、职员薪给福利最好而贪污绝少两个现代化大机关”。⑩台湾学者赵淑敏在其《中国海关史》一书中指出：“近代形态海关制度树立，乃是客卿成绩”。(11)

　　原北京大学校长蒋梦麟博士认为，从西方引进海关(关税)制度和邮政制度是“中国意外收获”，(12)之所以取得如此成就，除了外国人良好道德和引进良好制度外，还不应忽略华员贡献，“没有健全品德，这些制度当然无法实施，不过单凭外国人道德莫非就能收到预期效果吗？单凭少数高居要津外国教授就够阻止千千万万中国职员不法行为吗？海关、盐务、邮政之所以成功，还是靠良好制度下基层中国职员通力合作”。(13)当然中国职员通力合作也是多种管理制度影响结果。要不，由华员管理常关、厘金税卡怎么就难以改变其不良现实状况呢？在赫德集权体制下，海关管理运作显现了高效特征，和当初中国其它机关形成鲜明对比，这关键得益于管理制度健全和完善。所以，原中国海关史研究教授陈诗启教授在谈到近代海关人事管理制度时说，赫德于1869年制订《中国海关管理章程》是“中国人事管理最早比较完备、比较科学、比较系统制度”，“这种制度从管理学角度看，是科学，从当初中国来说，也是优异”。(14)

　　管理制度是人类共有财富，也是无国界。中国近代海关管理制度从技术层面上讲确实有其科学优异之处，为中国应对早期全球化形势发挥过一定客观作用。马克思在晚年《人类学笔记》、《历史学笔记》等著作中，从世界普遍交往高度来观察东西方社会发展进程，认为东方落后国家能够借助由世界性普遍交往所取得资金、生产力、文化和经验，超越资本主义“卡夫丁峡谷”。中国近代海关制度创新，将西方制度文化移植到传统中国，其实也不自觉地给中国社会带来了西方现代文明结果，成了中国其它政府机关现代化改革“标兵”。不幸是，中国海关组织及其制度“现代化”却让中国政府付出了海关行政权丧失沉重代价。所以，在中国近代西学大潮中不致沦为西方“奴隶”，保持民族独立和国家主权就成了近代中国人民努力追求理想目标。

　　二、制度和环境

　　中国近代海关制度存续近百年，历经数次社会动荡和洗礼，其管理秩序仍然故我，即使在中国民族意识节节高涨二十世纪三四十年代，西方列强在华取得很多特权受到严重挑战并逐步得以废除，但赫德奠定海关制度却跨越了两个世纪，有直到二十世纪八十年代才最终从台湾消失。可见，海关各项制度在中国近代历史上生存发展不仅得益于列强呵护，而且还受益于多方面原因，现有制度本身科学合理性原因，也有内、外部环境原因；现有上层建筑(中国政府官员等)支持，也有经济基础(新贸易秩序出现等)需求；现有创新主体群体素质作保障，也有制度创新方法方法等原因。

　　(一)当初中国政府支持和认可是海关制度创新和存在首要前提

　　中国近代海关各项制度大多由海关洋员提出和修订，而外籍总税务司和税务司无疑又是其中关键创新主体。外籍税务司制度成了近代海关最基础制度之一，它形成和推广过程本身就能说明清政府及其官员在海关制度建设方面作用和影响。聘用外籍税务司管理海关是清政府两次鸦片战争期间“以夷制夷”政策延伸及真实写照。这从江海关设置早期历史中可见一斑。以后清政府高层官员将募用和管理海关洋员特权拱手让和洋总税务司，全部表现了这一管理思绪。从“洋关”诞生历史大背景看，新式海关在中国沿海出现起源于西方殖民者东侵，这是无可反驳历史事实，应该说在外籍税务监督时期或税务司制度刚刚出现之时，新式海关很大程度上是受列强保护(而且英美法三国领事还参与其间)，其生存离不开英美法政府作后盾，西方殖民扩张及列强驻华领事在新关设置早期确实对海关制度建设起过支撑作用，所以有些人把近代海关视作条约制度产物不无道理。(15)不过中国近代海关众多创新并非完全出自列强强制和安排。1854年江海关外籍税务监督制度和1860年代确立外籍税务司制度有着不尽相同背景，前者是列强对江海关行政权攫夺结果，后者很大程度上则是清廷出于一些方面需要(如财政、军饷等)而拱手放弃或让和结果，清朝要员难辞其咎。(16)而且税务司制度实施后情况有所改变，外国政府基础上较少干预中国海关内部管理制度创制，如当初英国政府外交部就申明，以后以后，海关管理是中国政府自己事，她们没有义务管理中国海关。(17)实际上，江海关外籍税务司制度在全国推广，较大程度上得益于清政府地方官员支持，而受列强强制原因相对较少，沿海众多约开商埠和自开商埠设置新式海关并推行税务司制度历史也证实：除条约和列强这一保护伞外，中国政府支持和认可也是海关制度得以存在和发展后盾。制度创新得以成功原因和改革利益取向相关，因为海关创制结果有利于中央财政，尤其在偿还战争赔款方面更是得到清王朝信任，所以“总税务司卒能排除众难，渐将集权制度推行于各关也”。(18)可见，西方列强对海关各项管理制度创新和推广到底有多大影响，是值得深入探讨课题。(19)

　　另外，没有近代中国政府任命和授权，李泰国和赫德等也当不上总税务司，所以也就谈不上创制。19赫德在给外务部条陈中道出了部分事实真相：“历开通商各口将一切事权委归总税务司一人，均系由中国王大臣作主派办，无一事由外人强索，而总税务司请办各事，王大臣全部有驳不准行之权。……总而言之，洋税、常税、邮政三项要事原应由中国自行办理。……然此三事委派外人，实迫于很之情形，且系奉旨允准之件，何得有抗违之举？虽委外人，仍系中国之公事，非外国之私事，亦系中国所明派，非外国所私派”。(20)在近代中国海关历史上，李泰国、安格联(Aglen，Sir Francis Arthur)总税务司和芜湖关贾士等洋税务司免职，税务处设置和海关隶属关系变更、邮传部接管海关邮政、商部接手海关商标注册管理业务、(国民政府)交通部收回航政管理业务、卫生部接管进出境检疫、退税存票制度取消等全部说明海关业务制度决议权很大程度上操诸中国，中国政府无疑是海关各项制度赖以生存根本。正如马士所说：假如海关“失去了中国人欢心，它也就失去了它大部分关键性”。(21)税务司杜德维在讨论海关创办新式邮政时也谈到：“要引进新邮政体系，必需得到当地政府竭诚支持”。(22)正因为中国政府有存在关键性，面对列强瓜分蚕食而摇摇欲坠清王朝，赫德总是尽力给予维护并延续其寿命，劝阻西方列强手下留情，赫德后继者也基础如此，她们奉行一贯标准是：果断“效忠”于国际认可中央政府，哪怕她是一个“反动”、“腐败”几近瓦解解体政府。

　　从制度同意颁布情况看，没有中国政府同意和官方支持，海关制度全部无法出台并推行于全国。中国近代海关实施业务制度规范，除了清政府主管部门(如总理衙门、税务处等)同意同意外，北洋、民国政府也全部继续认可其有效性，而且(经由财政部关务署等)重新给予核定认可，汇编成册出版，取名《海关法规汇编》，(23)总税务司梅乐和在该书引言中回顾说：“溯海关成立之始，诸凡草创，大抵随时随事，设置规则，以资遵照，然多以命令文告行之，未遑尽订专章也，其后递嬗递衍，关务益繁，凡稍涉关键者，则草拟章程条文，呈准以后施行”。(24)其实，就连各地海关部分试行章程，比如《江海关华轮暨华商挂号民船往来苏杭沪试办章程》、《江海关洋轮暨洋商雇用民船或自置船只来往苏杭沪通商试办章程》，全部是经清政府总理衙门核准由赫德转饬江海关税务司于1896年公布施行，后于1932年由民国政府关务署下令废止。既然如此，海关有创制也会因中国保守势力阻挠而无法实施(如币制改革、土地税征收等)，这从侧面说明了中国近代海关众多创新最高决议权很大程度上仍操诸中国政府。

　　(二)制度危机和制度真空是制度创新必需条件

　　中外经济关系发生根本改变是海关旧式制度出现危机催化剂。众所周知，鸦片战争前粤海关管理制度腐败已经让中外商人全部感到无法容忍，建立一套让商人心悦诚服海关管理制度，一时成了列强关注焦点，所以在早期中外条约内专门针对海关管理全部有部分相关条文要求。鸦片战争后依据这些中外条约要求，中西贸易关系发生了根本改变，首先废除了公行保商制度，允准外商前往通商口岸进行交易，其次废除了粤海关弊窦丛生“包税制”，取而代之是“协定关税制度”，在这种形势下，外国领事替换公行，直接推行了和海关打交道功效，因为公行制度废除后清政府无所依靠或借助，新管理措施又没有立即出台，这就为外力介入提供了契机。鸦片战争是十九世纪经济全球化早期西方列强对中国闭关自守贸易体制提议“狂轰滥炸”，反应出中国传统贸易体制已无法顺应早期全球化形势需要。在中外贸易秩序发生前所未有改变情况下，粤海关传统征税体制已不适应新形势。尽管条约使粤海关制度失去了生存环境，但海关管理制度远非条约明文所能确定。对清政府来说，新式海关制度推广一开始是出于被动和无奈，以后才是出于财政收入原因考虑加以认可；对地方官员来说，主动方面看这是一个“和时俱进”创新举措，消极方面看这是主动放弃国家管理主权例证，付出代价是惨重。在太平天国起义时期，中国负责海关事务地方官员渎职使海关作业处于停顿状态，加上随之而来不法外商从中捣乱作梗，上海口岸关务顿处混乱无序。而清前期粤海关管理制度又无法应对条约制度后出现中外贸易新秩序。所以，就出现了制度真空或制度危机，这是催生新制度时代背景。外籍税务司制度就是在这种客观背景下出现，而总税务司募用洋员特权形成为巩固新制度提供了保障。假如清廷要员稍有国家主权观念、忠于职守，那么总税务司募用洋员特权形成并非不可避免；假如由清朝总理大臣而非洋总税务司掌握募用洋员大权，那么外籍税务司制度在近代中国根深蒂固、尾大不掉局面并非不可控制。赫德时期正是多种制度创新最频繁时期，又赶上了洋务运动和西学有利时机，海关洋员引进西方制度恰好迎合了中国社会内部发展总需求，所以碰到较少阻力乃时势所致。众所周知，制度短缺是制度创新关键契机，在旧秩序被摧毁、新制度尚待建立制度真空中，制度创新条件成熟了，海关洋员正是凭借其特权和有利时机在中国近代海关创制方面占了主导地位。

　　(三)垂直统一领导体制是海关制度创新组织保障

　　洋关创建伊始就在全国统一性方面迈出了前所未有一步，这有利于全国海关执法统一，有利于各项制度落实到位。垂直领导体制一改清前期有海关监督属地方官员兼职松散现象，统一由总税务司全权负责，统一实施总税务司署命令，免受地方势力干扰。这是制度得以维持运作关键组织保障。日籍税务司高柳松一郎认为，赫德在总税务司任上面临多种多样困难，“竟能排除这类障碍，调和多种冲突，海关制度竟能逐步发生、确立而成为现今中国多种行政组织中唯一中央集权制度，诚奇事也”。(25)其实这并非“奇事”，更非单靠赫德超凡个人能力所能促成，而是总税务司握有海关用人大权。1864年总理衙门颁布《通商各口募用外国人帮办税务章程》，使总税务司拥有此项特权，这一特权适用范围不仅包含洋员，而且也包含了海关内部华员，这是超出条约要求范围。应该认可，《通商章程善后条》第十款即使为中国海关募用洋员提供了依据，但它只为外籍税务司制度建立提供了可能性，而总税务司募用洋员特权形成却使税务司制度巩固和海关垂直统一管理发明了现实和可靠保障。这些全部为赫德统治海关进行制度创新奠定了可靠组织基础。最终一任总税务司李度也认为，中国近代海关成功很大程度上归功于赫德“一人专制”集权管理手段，周密人事选拔、严格行为操守标准、很好薪金和养老保险、社会地位认同、人员招募提拔、纪律方面保持政治上中立等等，全部是海关创制取得成效原因。(26)

　　赫德集权和独裁是有目共睹，当初海关内外远近著名。《海关通志》作者黄序鹓曾把它比作“一国元首之权威”。(27)由赫德设计并负责管理中国海关总税务司(署)成了中兴期间聘用外国教授杰出范例。(28)有了上述特权，海关制度建设就有了人才保障。经过招聘渠道，海关从欧美国家搜罗高素质管理人才和专业技术人才，而她们大多成了制度创新主力。近代中国海关人员来自20余个国家，这些含有跨文化背景人员，有还受过欧美名牌大学教育、本身素质相对较高，所以在制度创新方面含有很好条件，加上这些人利用回国休长假机会，顺便学习西方管理制度，可谓近水楼台。

　　垂直领导体制也有利于海关创制过程中聚集集体智慧。海关在各项业务制度建设、同文馆、邮政、卫生检疫、海务建设等方面取得可圈可点成绩，很多是各关税务司首创和海务巡工司等提议和计划结果，离不开各口岸税务司和职员们共同努力和出计划策。如在创办现代邮政方面，赫德曾认可：“三十年来海关试办邮递事务成功，关键应该归功于创办骑差邮路和制订措施税务司德璀琳；若干年前奉命到各地调查邮务税务司葛显礼，写了很多汇报和提议，翻译了多种邮政规章；这些对于现在创办邮政有很大帮助。另外，现在浙江作官前浙海关文案李圭，也作了很多有用工作，对我们很有帮助”。(29)海关很多创新是经总税务司汇总请示总理衙门(以后由外务部、财政部)同意后，再以总税务司通令形式下发全国海关实施。费正清指出，中国早期现代化关键是外力推进型，其中现代化很多方案是由海关税务司提出。(30)而总税务司却凭借其集权、优越地位和影响力，对中国早期现代化开启发挥了更大推进作用。

　　(四)妥善处理现代和传统关系，是制度创新和移植成功关键

　　在新式海关成立很快，海关税款解缴存放方面继续沿用了传统关银号制度，这种做法一直到辛亥革命后才逐步由新式银行取而代之。海关洋员在现代邮政引进过程中也十分注意和传统本土关系。赫德曾经说过：“中国对于欧洲任何制度全部不会原封不动地接收，所以必需改头换面，才能适合中国人眼光。改头换面以后，内部骨架子必需是坚固有力，五官四肢仍然是完备，全体职能当然还是能够实现；不过正如同一般内地人看一个穿大礼服中国人认为奇怪一样，一个严格西方教授看见这种改头换面制度也会认为不顺眼。我主张缓步稳进，开始时只做部分必需做而且可能做到事，不过有眼光大家大约会因小见大，看到未来发展远景”。(31)19任江海关税务司墨贤理(Merril，Henry Ferdinand)在该关十年汇报中评论道：“赫德爵士所采取不加抑制明智策略使邮局得到了极大好处，假如没有民信局作为竞争者，大清邮政局将不会有这么效率。照搬外国传送邮件措施是不完全适适用于中国国土，而民信局经验是几百年来经验，很多实例表明这么做是最有效措施。一样，下述情况也可能是一个有利条件，即大清邮政局是由非专业性人员管理，而不是从国外引进现成培训过邮递人员。因为有竞争者，年轻大清邮政局如一切商行一样，必需迎合它主顾；所以民信局部分措施在很多情况下被采取了。为此大清邮政局大部分成就应归功于竞争者存在”。(32)另一美籍税务司杜德维更是一针见血，她在1877年提交邮政备忘录中写道：“要建立一个适合华人邮政业务，必需考虑此事(即包裹业务)，并于创办早期，制订包裹资例。欲使邮政大计得以成功，应尽可能将其建立在现行土生土长基础上。……当地人对外人商号缺乏信任之心，而对民办局所信任则是长久培养起来，所以建立邮政体制，实多困难。民信局有着极其广泛联络，对内地、边远地域信件寄送十分精通。投信亦最好最安全，妥善可靠。……经过某种程度收买手段，取得现有信局襄助。早期，是否能够和历史悠久又有广泛联络民间邮政商号实施联合，并先仿她们措施，我们邮资可否低于她们邮资”。(33)

　　在将洋关制度移植到常关管理领域时，赫德一样面临着传统和现代挑战，但凭借其制度移植方面经验，尽可能留用了常关原套人马，对原有“工作手续和人事将不作任何无须要变动”，(34)当初她一再提醒税务司：“应该优先录用旧人员，指导标准应该是留用而不是排斥原机关人员”。(35)在赫德周密指导下，海关接管五十里内常关工作稳妥推进，留用旧人员，避免引发较大震动，逐步注入改革精神，将薪水制替换外水制，革除原有腐败根源。(36)经过税务司们审慎从事，常关接管改造工作最终取得了成功，这是新制海关对传统管理制度胜出。

　　(五)重视方法方法，稳妥推进，这是制度得以顺利推广实施有效手段

　　考虑到国门洞开后中国政府和官员承受力，考虑到制度适应性问题，赫德在推行新制度时很注意方法，采取缓解渐进改革方法，避免引发中国政府官员反感，使新制度不停适应中国环境。在海关创办邮政过程中，赫德就很注意方法：“我完全相信我计划是稳妥，我步骤不不过明智，而且是唯一走得通，为各方面利益计，我们应该效法是龟行，而不是兔走”。(37)当海关兼办邮政得到政府同意同意时，赫德感慨道：“三十年旧话，二十年经验，最终最终成功了！”(38)这也说明海关洋员嫁接近代邮政制度是在试点基础上经中国政府部门同意后推广。海关办理邮政成功是西式制度在中国立脚又一成功“典范”，其遵照是海关创制中常见稳妥方法，即不停满足和适应中国方面实际需要。正如马士所说：“没有海关帮助，邮政就不可能创办起来；没有这种帮助所形成会是一个脱胎于西方习惯而不能满足中国需要外国式机构；有了这种帮助所长成是一个根据中国需要而吸收西洋方法服务机构”。(39)

　　适应中国国情，满足中国当地需要，从某种程度上也实践了洋务派主张“中体西用”标准：“我们只能遵照我方针，稳步前进——这就是我所期望大家照办，但各口岸人员自然可方廉价行事，这并不是说能够变更总标准，而只是说使实践适合于口岸要求，并依从当地特点来计划当地措施”。(40)在中国引进和嫁接西方新制度方面，赫德还注意针对不一样环境，采取因地制宜措施，在她看来：“西方办事方法在中国并不时常适宜或奏效，这是不争事实。在扬弃旧事物和引进新事物之际，应先仔细考察地方和人民情况，一样泥土不能栽种各样农作物，在一处可行或有益事在她处就不一定也一样”。(41)历任海关总税务司大多能审时度势，依据自己任内时势采取灵活应变方法。如在梅乐和(Maze，Sir Frederick William)时期，面对当初海关内外形势，适时进行了关制改革运动，逐步实施停招洋员、华洋员职权及待遇平等方法，并取得了一定成效。所以，国民政府财政部长宋子文认为海关组织极为健全，同意保留现行海关行政，海关各项制度才得以稳固和维持下来。

　　(六)采取亲善和本土化策略，是制度适应环境关键表现，也是制度跨文化移植立脚之本

　　众所周知，伴随民族意识高涨，帝国主义和中华民族矛盾已经上升到关键矛盾，近代海关组织国际性和西方列强在华取得特权一样，轻易招致中国民族主义者反对。总税务司千方百计采取方法，讨好并“效忠”于中国政府，利用近代中国政府仅存威望，为海关创制寻求可靠保护，而且在雇员当地化、管理本土化等方面有所动作。其目标是为了愈加好地维护海关现行制度，改善创制软环境，这也是外籍税务司在中国推行新制度、成功扩张非海关业务原因之一。赫德很清楚这么做理由：“我们做是中国工作，人家付钱让我们做是中国工作，假如我们要生存下去话，假如让我们生存下去话，我们必需遵从中国方法和见解”。(42)赫德晚年面对中国民族意识高涨，清醒地告诫各关税务司：“嗣后如遇用人之际，再不可多用洋员，漫无限制。其洋员一直职掌，须陆续多派华员之通英文者充当。总期各关司稿、司册、司帐等项要公，多归华员经理”，并要求“务须认真实施，切勿观望”。(43)赫德当政期间数次重申：“总税务司署，乃系中国机关，总税务司系受中国政府之任命，办理海关事务。故总税务司在实施关政上，对于中国政府系帮助之性质。自不应蔑视中国之主权，而谓政由我出”。(44)梅乐和总税务司也切记在心：“时代变了，我们必需随之改变……当然，外人控制关政或迟或早必将告终，民族主义发展最终将把我们从这异常地位上搬开。不过，假如含有某种坚定而灵活、忍耐和克制明智政策，某种能区分本质和非本质灵活性和尊重中国人感情度量，再加上我们对于中国有用之处。那末，这一切将毫无疑问地延长现在海关制度生命”。(45)梅乐和正是依据当初面临形势，进行了一场“海关改制”运动，从而度过了中国民族运动高涨给海关带来“危险期”，海关外籍税务司制度及海关洋员创建其它不少制度得以继续保留下来。

　　梅总税务司在其施政方针中指出：要“绝对服从政府命令，使海关为纯粹中国机关，而无客卿专政之嫌；使华员地位提升，俾可担任关键职务，而无久假不归之意；且必需尽心服务，以期取得优美之成绩。”这么中国政府“自必益加信任，对于现行制度，必不愿轻易更张，自坏其财政上之万里长城，即另和海关相关系各方面亦必表示深切之同情而给予相当之拥护”。(46)

　　从赫德到梅乐和时期全部遵照了这么标准：果断效忠于被国际社会认可中国政府，保持海关完整性，坚持中立路线，这些全部是使海关各项制度免受频仍战乱影响有效方法。但在列强瓜分中国、内忧外患不停情况下，因为当初中国政府政权不能自保，海关完整性受到威胁，总税务司也不得不自己出面和列强周旋，这时她们就不得不临时放弃“效忠”标准，有时甚至不惜拿中国主权作交易，以维护海关制度完整。幸运是这并没有引发当初中国政府多大反感，后者照样给以海关洋员多种荣誉和勋章，对她们服务表示信任和肯定。

　　末任总税务司李度也坚持前任们确立标准，她在离开中国大陆前往台湾前曾说：“在海关历史上，曾数次经历过政局变动，海关一直以不参与政治活动，坚持为国家服务标准立场，所以得以保持海关完整性并延续至今”。(47)但遗憾是，李度话音刚落，中国革命取得了胜利，她再也没有资格或机会来“效忠”中国政府，失去生存基础近代海关制度退出历史舞台已成肯定，共和国海关面临一次重新创制大好局面，这是一项由人民当家作主伟大创新。

　　(七)主动激励创新，营造制度创新内部软环境，是海关创制内在动力

　　赫德曾经说：“我自从1861年抵达北京以后，即曾向总理衙门力陈走向西方人所了解‘进步’一词方向”。(48)观其言，察其行，赫德本人示范作用是显著，她本人还在改革海关业务制度和海关以外相关业务制度方面提出了不少提议。她激励下属创制，注意培养员司主动创新精神，1869年她用“通令”形式表示了她心情：“我一直不过是太急切于看到在各口岸里那些首长们愿意而且能够有所创制，这不拘是在她们所辖海关内做些改善工作，或是在邻近区域内有所改良。必需切记，总税务司公署不是一个政治性机构：它任务，毋宁说是工商业性质；然而假使任何人能够由她自己做出任何事情来，不拘是推广商业利益范围，或是创办工业，甚至是促成政治情况改良，没有些人比我将要愈加快速地给予认可，根当地加以尊重，而且热烈地给以支持。……我反对用威逼或试图威逼当地官员手段来达成目标任何创制”。(49)可见，赫德是十分期望其下属在海关内外众多事务上全部有所创新。

　　为了营造制度创新内部软环境，赫德试图建立一个“说中国话海关”，她把汉语学习作为制度一直坚持下来，把是否经过汉字考试作为洋员晋升关键资格条件，她后继者也是曹随萧规，把学习汉字作为一门必修课。早在1864年8号通令中赫德就提醒并激励其下属学习汉字，并对学习汉字人给一定津贴补助，“汉字学习，不管怎样，将使我们对于所效劳那个政府和我们休戚和共那些人民取得相当认识，而且发生相当爱好”，在赫德看来，学习汉字是任何受雇于当地政府需要，是满足地方官员需要，能够确保海关继续存在下去，并能博得中国官员们称赞，是“为海关增添生存机会”。(50)正因如此，到十九世纪八十年代，她把激励下属学习汉字作为税务司职责之一，要求“激发下属学习汉字爱好，经过常常考试确保坚持学习，不停为学员们提供提议，帮助她们抓紧时间并确定努力方向”，除熟练掌握口语外，汉字作文应引发足够重视，她要求在海关工作三年和三年以上外籍职员必需参与她们主管税务司组织汉字考试，这是一个“应长久实施要求”。(51)其实，根据赫德初衷，提倡汉字学习是为了能让洋员愈加好地了解中国社会及其民族性，(52)在制度创新方面更含有针对性和可行性，以适应中国国情，所以汉语学习有益于洋员切合中国实际进行创制。除了汉语学习外，历届总税务司还重视选派人员前往西方国家考察关政(如花德森考察英美验估制度、和普考察各国海关统计制度及统计机器使用情况等)，嘱托回国休假洋员学习考察一些业务制度(如赫德派马士考察学习西方保税关栈制度、毕士璧学习美国灯塔技术和行政管理等)，有时还委托伦敦办事处搜集西方国家相关管理规章制度(如金登干搜集英国当初最新财政制度，为确立七十年不变海关记帐制度贡献不少)。这些全部为制度创新提供了借鉴素材，为海关制度创新营造了良好内部气氛。

　　效率是制度创新追求目标，也是创制内部软环境之一。赫德自己尤其重视工作效率，对职员要求也是如此，在选人用人时她坚持第一标准就是效率。(53)马士也认为：“赫德爵士和她所主持机关，凭着办事效率和老实可靠，从一个很受猜忌地位中，博得了中外人士信任”。(54)在赫德体制下，海关管理运作显现了高效特征，和当初中国其它机关形成鲜明对比。魏尔特在对海关经费作比较分析后指出：“我们完全能够公正地声称，海关管理是经济”。(55)赫德自1881年起没有巡视过各关，更没有召开过一次全国性关务会议，而全国海关执法却井然有序，(56)这关键得益于管理制度健全和很好管理环境。赫德早在1864年就指出：“人类制度罕有完善，不过我们制度不受那种妨碍别部门行动官僚习气所束缚；所以我们有责任，而且也应该乐于使我们制度臻于完善”。(57)新制海关和同时代中国其它政府机构相比，有着很好内部创新环境，没有传统官僚腐败习气作梗，所以完全有条件使海关创制愈加完善。另外，海关人员国际性在当初也是创新有利条件，人员组成多样性可给予海关组织吸收更多优点，发挥更大创新优势。

　　(八)利用公关手段，树立海关形象，为制度创新营造良好外部软环境

　　在李泰国时期，因为其个人凶悍跋扈性格或跨文化生存方面经验不足，使得新式海关制度在中国沿海立足之时碰到了较为恶劣环境，外商和外国领事对“新关”创制是不欢迎。即使在赫德登上总税务司宝座后，外界压力和敌意仍然存在，这种敌意不仅来自外商和驻华领事，也来自中国地方官员，因为海关创制难免触及地方集团利益，正如赫德所说：“海关外人总办制把很多额外收入和部分用人权从道台监督手上拿了过来，所以即使深得上头器重，却不大受地方欢迎”。(58)怎样最大程度地改善外部环境，成了海关制度建设成败关键。在这方面赫德确实比其前任老道。在她很多公关手段中，最常见有送书和礼品给中国高层官员。如对部分西学书籍，赫德嘱人翻译后用公费出版，并特意用黄绫装帧，送进紫禁城，供皇帝“御览”，或在朝廷王公大臣中广为散发，或送给光绪皇帝师傅翁同龢，赫德还请李鸿章、曾纪泽等为西学丛书作序，这些手段不仅发挥了“启蒙”影响，而且改善了赫德和中国高层官员关系，使她们对这位“熟于孟子，旁及墨子”欧西人士敬佩不已。对于海关系统内出版物(如华洋贸易总册等)，海关更是无偿赠予给各省督抚、海关监督及外国驻华使领馆。在京城，赫德还以自己圆通处事方法，赢得了信任，被总理衙门大臣称为“我们赫德”，赫德创建西洋乐队还参与慈禧太后寿辰庆典和上层社交场所迎来送往。在处理和海关外部关系方面，赫德要求各地税务司切记：“税务司公署是一个中国而不是外国服务机关，既然如此，它每一个职员本分就是要在避免引发冒犯和恶感条件下去对待中国官民”，“海关里外国职员在应付当地官员和和当地人民交往方面最好应该记住她们是那些官员弟兄辈，而且在相当范围内因为她们已经在某种意义下变成了那些人同国人，她们已经承受了一些义务和责任：抱有这种观念人将要趋向于以礼貌对待那些官员，而以友谊对待那些人民；礼貌将使公务处理得顺利，从一个正直友谊出发行为将逐步摈除通常地在很多地方对着外国人表示不少憎恨”。(59)赫德不时提醒下属“应该同她同僚，中国(海)关监督，和领事们，同中国和外国公众培养友好关系”，要求她们“在对付公众时表现得宽大，对付一切遭碰到困难大家时表现得审情度势；而且正因为总税务司目标是要使海关服务效率良好，所以期望海关每一位组员努力使海关受人尊敬”。(60)在处理和领事关系方面，要求“为了事务处理，同她们(尤其是同不经营商业那些领事)友谊应该带有亲密性质，而且一