现代化行政程序制度样本.doc

姜明安 建立公正科学行政程序制度是行政现代化关键内容。首先，行政现代化意味着行政民主，而行政民主必需经过行政程序制度实现，比如公众参与行政管理，公众获知行政管理信息，公众对政府及其公职人员实施监督等全部必需借助行政程序制度实现；其次，行政现代化意味着科学管理，而在行政领域推行科学管理亦有赖于行政程序制度给予保障。比如行政机关为确保行政决议和行政行为科学性，在决议过程中和制订行政法规、规章，公布其它规范性文件过程中进行可行性论证，接收教授咨询，行政执法机构在实施具体行政行为过程中依据需要进行调查、检验、判定、勘验等，这些做法均需要有合适程序制度；另外，民主、公正、科学行政程序不仅是行政行为实体公正、正确保障，而且其本身是现代文明标志，在现代化中有其本身独立价值。这些价值有参与、公平和保障个人人格尊严等；“一项符合这些价值法律程序或法律实施过程当然会形成正确结果，不过这种程序和过程正当性并不所以得到证实，而是取决于程序或过程本身是否符合独立程序正义标准。”1由此可见，科学公正程序首先是以其保障现代民主、法治、效率价值作为行政现代化内容，其次则是以其本身构筑和表现现代文明独立价值(如公正、平等、个人人格尊严等)，作为行政现代化内容。行政程序制度和行政现代化关系既然如此，那么，我们要实现行政现代化，就必需经过立法逐步建立起一整套公正、科学行政程序制度。现代行政程序到底有哪些制度?或说为推进行政现代化，我们到底应建立哪些行政程序制度？对此，学者们见解很不一致。其原因则是多方面。第一，各国行政程序制度本身很不一致：有国家行政程序法调整范围很广，故要求制度相对较多；有国家行政程序法调整范围很窄，故要求制度也相对较少；有国家在立法上将行政程序多种制度设计得较概括，故其制度种类较少而每一制度包含内容较广泛，一个制度可能相当于其它国家多个制度；有国家在立法上将行政程序制度设计得较分散，故其制度种类中每一制度包含内容较窄，可能多个制度只相当于别国家一个制度。第二，各国学者，甚至一国之内学者，因为其对行政程序制度认识不一样，界定方法和角度不一样，故相关行政程序制度种类和范围亦存在很大差异：有学者认为一些行政程序不含有民主性，公正性，科学性，不能称之为“行政程序制度”，最少不能称为“现代行政程序制度”，故在其归纳行政程序制度种类时，不将之收入其内，另外部分学者则有不一样见解，将这些制度亦归入到行政程序制度之中；有学者认为，制度必需含有很强操作性，不具实际操作性要求不能称之为“制度”2 (而应称之为“标准”、“原理”等)；另外部分学者则不一样意以“弱操作性”作为界定制度标准，故在其归纳行政程序制度种类中列入了诸如“行政程序依法进行制度”、“不得实施违法指令制度”、“责效制度”、“防偏见制度”等仅具“弱操作性”制度。另外，不一样学者或同一学者在不一样场所叙述行政程序制度时，有时使用“大制度”概念，有时使用“小制度”概念，一个“大制度”可能包含多个“小制度”。比如，“通知”作为“大制度”，能够包含“通知”、“教示”、“表明身份”、“说明理由”等小制度，而“通知”作为“小制度”，则和上述小制度并列。再则，学者们在归纳行政程序制度种类时，因难于穷尽，往往使用“关键制度”、“关键制度”等概念，而对于何为“关键”，何为“基础”或“关键”，各位学者更难于有统一标准。因为全部这些原因，故学界对行政程序到底有多少制度，或到底有多少关键制度或基础制度，其认识歧异很大。比如，罗豪才主编行政法学将行政程序法关键制度归纳为17项3；章剑生撰著行政程序法学原理将之归纳为6项(称“基础制度”)4；江必新、周卫平合著行政程序法概论将之概括为5类27项5等等。本文不准备对现在学界相关行政程序制度种类多种见解及其界定方法是非曲直进行评价。本文所要关键研究是，在中国和世界各国现行行政程序法律文件中要求多种制度中，或在学者们从中国和世界各国行政程序法律文件要求中所概括出多种制度中，有哪些制度对于推进中国行政现代化最有意义，从而最有必需为中国将要制订行政程序总法典所固定。笔者认为，下述行政程序制度能够作为我们优先考虑范围：一、情报公开制度情报公开是现代行政程序一项关键制度。它包含内容很广泛，包含行政法规、规章、行政政策、行政决定及行政机关据以作出对应决定相关材料，行政统计资料，行政机关相关工作制度，办事规则及手续等。全部这些行政情报资料，通常包含行政相对人权利义务，只要不属于法律、法规要求应予保密范围，全部应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅和复制。美国情报自由法第1条明确要求，每个行政机关对其中央和地方组织、办公地点、依法制订实体、程序规则及其修正、修订、废止、公众向其提出意见、请求及获取情报地点，全部必需在联邦政府公报上公布；每个行政机关对其还未公布政策申明和解释，对公众有影响行政人员手册和其裁决案件最终意见和行政命令，均应依法许可公众查阅和复制6。澳门行政程序法典第6064条要求，行政机关应私人要求，应向其提供和之有直接利害关系之程序进行情况资讯；私人有权获知对该类程序作出之确定性决定；利害关系人有权查阅非保密卷宗、行政档案及统计或取得相关复制、影响资料7。中国法律现在还未对情报公开制度作出具体要求，相关法律文件对之只有部分零星要求。如国务院同意公布行政法规制订程序暂行要求要求，行政法规必需公开公布，在国务院公报上登载8；中国行政处罚法第4条要求，对违法行为给行政处罚要求必需公布，未经公布，不得作为行政处罚依据等等。情报公开制度在整个行政程序制度中含相关键地位和作用，其价值在于：其一，有利于公民参政。知政是参政前提，公民要知政，政府活动情报就必需依法公开。其二，有利于公民行使和实现自己权利。公民要行使自己权利，如申请许可证执照，领取怃恤金、补助、救助或申请游行、集会、示威等，全部必需先了解相关这些方面实体和程序规则。不然，其权利实现就会碰到多种麻烦，从而造成时间或人力、财力无谓损耗，甚至造成对应权利根本无法实现；其三，有利于预防行政腐败。“暗箱操作”是腐败温床，有了情报公开，即使不能完全杜绝腐败，但无疑能降低腐败；其四，有利于公民保护自己权益不受行政侵害和在权益受到侵害时立即有效地寻求救助。有了情报公开制度，专制就难以存在。公民知道在什么时候，能够经过何种路径控告政府和取得救助。这么，公民权益就会取得比较切实地保障。二、通知制度通知制度是一个基础行政程序制度，其具体要求是：行政主体作出影响行政相对人权益行为，应事先通知该行为内容，包含行为时间、地点、关键过程，作出该行为事实依据和法律依据，相对人对该行为依法享受权利等。通知制度通常只适适用于具体行政行为，对于抽象行政行为则适用前述情报公开制度。另外，通知制度关键为具体行政行为事前途序，事中、事后程序中有需要通知相对人事项，行政主体自然也应通知。不过相关行政行为内容及依据关键事项，必需事前通知。通知可采取书面形式，也可采取口头形式，但对于关键事项通知，通常应采取书面形式。如事后相对人和行政主体对是否通知发生争议，行政主体应负举证责任。很多国家行政程序法要求了通知制度。如葡萄牙行政程序法典第55条要求，由行政主体依职权实施可能损害相对人权益行为，应事先通知相对人，通知应包含程序实体内容，程序开始日期，进行程序部门和程序标。日本行政代实施法第3条要求，行政机关拟作出代实施处分，必需事先以文书通知相对人代实施宗旨，相对人仍不自行推行义务时，应向相对人发出代实施令书，通知其代实施时间，实施责任人姓名和代实施费用概算。中国行政处罚法也明确要求了通知制度，该法第31条要求，行政机关在作出行政罚决定之前，应通知相对人作出行政处罚决定事实，理由及依据，并通知相对人依法享受权利。通知制度关键价值在于：其一，尽可能预防和避免行政主体违法、不妥行政行为发生，给相对人权益造成既成不可填补损害。相对人事前得到行政主体将采取某种行为信息，如认为其违法、不妥，就可能依法采取方法，阻止其行为发生。其二，有利于降低行政行为障碍和阻力，确保行政行为顺利实施。很多行政行为实施，如收税、征用财产、代实施、强制拆迁等，均需相对人一定配合，事前通知相对人，可使之有一定准备，方便降低行政行为实施困难。其三，事前通知也表现了行政主体对相对人利益和其人格一个尊重。三、听取陈说和申辩听取陈说和申辩制度是和通知制度紧密相衔接一项行政程序制度。行政主体拟实施一定行政行为，在通知相对人后，相对人可能认为对应行为违法、不妥，根本不应实施该行为；也可能认为对应行为虽应实施，但所持事实、法律依据不妥；或认为行政行为虽不存在瑕疵，但对行为实施时间、地点、方法有所提议、要求。不管属何种情况，行政主体全部应认真地听取相对人意见，并加以认真、充足考虑，如其合理、合适，则应给予采纳；如不合理、不合适，虽不应给予采纳，但应向相对人给予解释、说明。行政主体听取相对人陈说和申辩通常应统计在案，以作为行政复议和司法审查证据。在现代行政程序制度中，听取陈说和申辩制度是一项较常见制度，很多国家行政程序法或其它行政管理法均要求了这一制度。如德国行政程序法第58条要求，行政机关作出包含当事人权利行政行为，应给当事人陈说和对应行为相关关键事实机会。日本行政程序法第13条要求，行政机关作出对相对人不利处分时，应依法推行让相对人陈说意见程序。中国行政处罚法第32条要求，行政机关对相对人实施行政处罚，相对人有权进行陈说和申辩，行政机关必需认真听取，对相对人提出事实、理由和证据，应进行复核，经复核认为成立，应予采纳。该条而且要求，行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。中国立即出台公务员法及其相关条例对行政机关实施行政处分行为，亦将要求类似程序。听取陈说和申辩制度关键价值和通知制度价值基础相同，其一在于确保行政决定正确性，尽可能避免行政错误发生；其二在于保护相对人权益；其三在于尊重相对人人格尊严。听取陈说、申辩制度是通知制度价值实施保障，没有听取陈说、申辩制度，通知制度在很大程度上就会失去意义。四、职能分离制度职能分离制度和前三项制度有所区分，其直接调整不是行政主体和行政相对人关系，而是行政机关内部机构和人员关系。该制度要求将行政机关内部一些相互联络职能加以分离，使之分属于不一样机关或不一样工作人员掌管和行使。比如，法律在要求行政机关对相对人实施行政处罚行为时，将调查控告职能和作出处罚裁决职能分离，负责调查违法行为事实和提起指控机构或工作人员不能同时作出行政处罚裁决，职能分离制度最先源于英国自然正义标准，该标准要求任何和争议有利害关系人不得参与争议裁决。美国联邦行政程序法第557条要求，为行政机关推行调查和起诉职责官员或其代表不得参与该案或和此案实际上有联络案件裁决，对这类案件亦不得提咨询性意见或提议性裁决。中国过去仅在司法领域实施职能分离制度，直到多年才将这一制度引入行政领域。去年全国人大经过行政处罚法在要求处罚听证程序和实施程序时确立了职能分离制度，要求行政处罚案件调查人员不得主持行政处罚听证程序；作出罚款决定行政机关应该和收缴罚款机构分离；除一些当场处罚外，作出行政处罚决定行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。9职能分离制度关键价值在于：其一，建立权力制约机制，预防行政机关及其工作人员腐败和滥用权力；其二，预防执法人员偏见，确保行政决定公正、正确；其三，有利于树立行政机关在公众心目中公正形象和消除公众对行政机关偏私疑虑。五、不单方接触制度不单方接触制度要求行政主体在处理某一包含两个或两个以上有利益冲突当事人行政事务或裁决她们之间纠纷时，不能在一方当事人不在场情况下单独和另一方当事人接触，听取其陈说，接收和采纳其证据等。不单方接触关键适适用于行政裁决行为。比如，美国联邦行政程序法第554条要求，行政机关进行行政裁决应为全部利害关系当事人提供机会，使她们能提出和研究多种事实、证据和处理措施；主持接收证据职员不得向某个当事人就有争议事实单独咨询意见，如需咨询意见，必需向各方当事人发出通知，使全部当事人全部有机会参与。除行政裁决外，在行政机关实施行政许可行为时，如两个或两个以受骗事人为取得同一事项有竞争性许可证而向行政机关同时提出申请时，行政机关应为之举行听证，同时听取各方当事人申请理由和接收、审查其证据，而不能单独和其中一方当事人接触。现在中国包含行政程序法律文件中还未明确要求不单方接触制度，只在司法程序中有这种要求，如法官审理案件不能接收一方当事人宴请，不能在一方当事人不在场情况下，单独和另一方当事人在庭外讨论案件处理，案件证据全部应该在法庭上出示，并由当事人相互质证，法官不得采纳由一方当事人提供而未经双方质证证据。司法程序这些要求在以后行政程序立法中应予借鉴，当然其严格性和适有范围应加限制。不单方接触制度有近似于职能分离制度价值。职能分离制度是经过行政机关内部分权而对其权力行使进行制约；不单方接触则是经过分隔行政机关和外部当事人不合理联络而对其权力行使进行制约。该制度目标在于：其一，预防行政机关及其工作人员和一方当事人进行私下交易而造成行政腐败；其二，预防行政机关及其工作人员受一方当事人不实或情绪化陈说及虚假或片面性证据影响而形成偏见，造成对其它当事人不利，损害其它当事人正当权益；其三，维护行政机关在各方当事人心目中公正形象，降低其对行政决定公正性疑虑。六、回避制度回避制度包含三项内容：10其一，含有法律要求某种亲属关系公职人员不得在同一行政机关任职或不得在同一行政机关内担任双方直接隶属于同一行政首长职务或有直接上下级领导关系职务。另外，公务员如有某种法定亲属关系人员在某行政机关担任领导职务，其不得在该机关内从事一些特定工作，如人事、财务、审计、监察工作等。此种回避称“任职回避”。其二，一定等级、一定职务公务员不得在原籍县、乡、镇任职。此种回避称“地域回避”；其三，公务员在实施公务时，如对应事项和本人有利害关系或有其它关系可能影响公正处理，不得参与该事项处理。此种回避称“公务回避”。行政程序回避制度中回避，关键指公务回避。比如，奥地利行政程序法第7条要求，行政人员实施公务有下列情形者，应自行回避并请求代理：(1)本人、配偶、血亲、姻亲之尊卑亲属，同祖弟兄姊妹或其它更近之血亲或相同之姻亲参与之案件；(2)养父母或义父母，养儿女或义儿女、被监护人或责任抚养人之案件；(3)曾为一方当事人之授权代理人或尚在代理中之案件；(4)如有其它关键理由存在，足以怀疑其完全公平性时；(5)在诉愿中，曾参与被申明不服之下级官署裁决者。其它国家，如日本、西班牙、德国、葡萄牙等行政程序法亦有类似回避要求。中国行政法要求回避范围较窄，法定回避事项限制较严。比如，行政处罚法要求回避情形仅有一项：执法人员和当事人有直接利害关系14；国家公务员暂行条例要求公务回避范围亦限于：包含本人或包含和本人有法定亲属关系人员利害关系情形12。回避制度关键价值在于预防偏私，保障公正。既保障实体结果公正，又保障程序形式公正。所以，回避制度是行政程序一项基础制度，在各国行政程序法中有普遍要求。七、统计和决定制度统计和决定制度内容是：行政主体作出影响行政相对人权益行为，其过程应有统计，其最终形成意见表示应有书面决定，并送达相对人，为相对人所受领。比如，西班牙行政程序法要求，凡属(1)限制相对人权利行为；(2)处理提出诉愿行为；(3)和以前行政行为不一致行为；(4)由法律要求行为；和(5)成为诉愿对象行为中止协议，行政机关必需作统计(第43条)。即使行政机关以口头方法行使职权(非作出裁决)，如有必需，亦应由口头接收下级机构作出书面记载并签字(第41条)。澳门行政程序法典第9条要求，行政机关对于私人向其提出属其权限之全部事项，有作出决定之义务。中国过去在行政程序中不重视统计和决定制度。行政主体对其行为是否给予书面记载和作出书面决定，随意性很大。这种情况伴随行政诉讼制度和行政复议制度建立而开始有所改变。去年全国人大经过行政处罚法明确要求，行政机关为实施行政处罚而进行检验、调查、举行听证等均应制作笔录；最终决定对当事人给处罚，必需制作行政处罚决定书，并送达当事人13。统计和决定制度关键价值在于：其一，确保行政行为严厉性、稳定性，预防行政机关朝令夕改，反复无常，损害相对人权益；其二，为行政复议、行政诉讼等行政救助制度提供顺利进行条件。关键由行政统计和决定等组成行政程序案卷是行政复议、行政诉讼证据基础起源。其三，规范化行政程序统计和行政决定书本身表现着现代行政文明，是行政现代化标志。八、说明理由制度说明理由制度内容是：行政主体作出包含相对人权益决定、裁决，尤其是作出对相对人权益有不利影响决定、裁决，必需在决定书、裁决书中说明其事实依据、法律依据或行政主体政策考虑。除了具体行政行为以外，行政机关在制订行政法规、规章或公布其它规范性文件时，在可能条件下，也应在相关政府公报中说明其事实和法律依据。很多国家行政程序法均明确要求了说明理由制度，如德国行政程序法第39条要求，行政机关书面行为或书面确定行为，得书面说明理由。行政机关应说明其决定所考虑实际上和法律上关键理由。行政机关在裁决中，亦得说明其进行裁量时所持见解。日本行政程序法第14条要求，行政机关作出对相对人不利处分时，应向相对人说明相关处分理由。葡萄牙行政程序法第124条要求，行政机关作出行政行为，法律要求应说明理由，应说明理由，对于下列行为，不管法律有没有要求，均应说明理由：(1)以任何方法全部或部分否认、消亡、限制或损害相对人权利或受法律保护利益，课予或加重义务、负担，或给处罚；(2)对相对人申明异议和申诉作出决定；(3)作出和相对人要求、提议相反决定；(4)作出不一样于惯常做法决定；(5)废止、变更或中止以前行政行为。其它国家行政程序法，如荷兰基础行政法典第31条，西班牙行政程序法第43条等亦明确要求了说明理由制度，法国还制订了专门行政行为说明理由法14。中国没有统一法律要求行政程序说明理由制度，但部分法律中有所要求，如行政处罚法第39条要求，行政机关给相对人行政处罚，应在处罚决定书中载明当事人违法事实和证据，和处罚依据。这实际上是在行政处罚领域确立了说明理由制度。说明理由制度关键价值在于：其一，表现对相对人权利和人格尊重；其二，使相对人明了行政行为依据、理由，方便于相对人了解对应行为和配合对应行为实施；其三，表现现代行政文明，有利于树立政府文明形象。九、时效制度时效制度基础内容是：行政主体实施行政行为，尤其是包含相对人权益行为，法律、法规要对之确定明确时间限制。如对行政主体实施行政许可行为，法律法规要要求其申请时限、审查时限、决定时限、送达时限等；对行政主体实施行政处罚或行政处分时，法律法规要为其要求调查相对人(外部相对人，即公民、法人和其它组织，或内部相对人，即公务员)违法行为时限，审查违法违纪事实，证据或听证时限，作出处罚、处分决定时限，向相对人送达处罚、处分决定书时限，实施时限，等等。澳门地域行政程序法典共167条，其中有时效、时限、期间要求即有40条15，可见时效制度在行政程序法中关键地位。中国过去对时效制度不太重视，相关行政法律法规极少明确要求行政行为时限，这种情况到九十年代以后有所改变，如去年经过行政处罚法共64条，其中有时效、时限要求有7条16，如第29条要求行政机关追究违法行为时效为2年；第37条要求行政机关对调查检验中登记保留证据作出处理决定期限为7日；第40条要求行政机关向作出处罚时不在场当事人送达行政处罚决定书期限亦是7日，等等。时效制度关键价值在于：其一，保障行政行为立即作出，避免因行政行为拖延耽搁造成对相对人权益损害；其二，预防和避免官僚主义，提升行政效率；其三，督促行政主体立即作出行政行为，预防因时间拖延而造成相关证据散失、毁灭，或环境、条件改变，影响行政行为作出正确性；其四，有利地稳定行政管理秩序和社会秩序。HT5H十、救助制度HT救助制度即使不完全是行政程序制度，有实体内容；也不完全是行政内容制度，有司法内容，但因为该制度和行政程序紧密相联络，是对行政行为违法、不妥造成后果进行补救，故仍在整体上被视为行政程序制度。行政救助包含申明异议，行政复议(或称“行政诉愿”)，行政复核(含复查、复审)，和对行政行为司法审查(即行政诉讼)等。申明异议是行政相对人对行政主体行政行为不服，向作出对应行为行政主体提出异议，要求其重新审议和作出决定。行政复议是行政相对人对行政主体行政行为不服，向作出行政行为行政主体上级主管部门(或行为机关所在政府)申请复议，要求其对被申请行为正当性和合理性进行审查，并依据审查结果作出对应救助决定(如撤销或变更对应行为，给相对人以损害赔偿等)。行政复核(含复查、复审)是公务员对行政机关所作出包含本人人事处理决定或行政处分决定不服，向作出处理或处分决定行政机关申请复核(行政复查是公务员不服主管行政机关行政处分决定，向监察机关申诉，请求作出复查决定；行政复审是公务员不服监察机关给其行政处分监察决定，向作出对应监察决定监察机关申请复审)，要求其重新审查，撤销或改变原决定。司法审查是行政相对人对行政主体行政行为不服，向法院提起行政诉讼，请求法院对被诉行政行为正当性进行审查并作出裁判。为其依法提供对应救助，如撤销或改变被诉行政行为，责成行政主体重新作出行政行为，责成行政主体赔偿相对人因被诉行政行为造成损失，等等。救助制度作为行政程序制度组成部分，通常均在行政程序法中作出明确要求。但大多数国家在行政程序中仅要求行政机关本身实施救助，而不要求司法审查，司法审查另经过行政诉讼法要求。如葡萄牙行政程序法典、荷兰基础行政法典、奥地利行政程序法、西班牙行政程序法等均无对行政行为司法审查要求，但美国联邦行政程序法以专门一章篇幅要求司法审查。中国尚没有制订行政程序法，行政复议、司法审查等均经过制订专门法律、法规要求17。行政救助制度作为行政程序制度18关键价值在于：其一，为行政行为提供内部和外部控制机器，以随时发觉行政行为错误和纠正错误；其二，为行政相对人权益提供保障机制，在相对人权益受到违法、不妥行政行为侵害时随时给救助；其三，为行政程序系统提供信息反馈机制，使行政主体能依据其反馈社会信息，随时对系统进行调整，以确保行政系统不停处于有序、有效运转情况。以上制度是现在世界各国行政程序法要求部分最基础制度。19这些制度渗透着现代民主、法治精神。传统行政正是因为这些制度运作逐步转变成现代行政，行政现代化雄姿亦正是在这些制度确实立、发展过程中逐步展现于世。现在中国还未制订统一行政程序法，以上行政程序制度有已在部分单行行政法律、法规文件中有所要求，有则还未要求。在少数行政领域(如行政处罚领域)，中国已建立了较完善行政程序制度，但在大多数行政领域，行政程序制度尚不完善，甚至缺乏基础程序规范。所以，中国行政现代化工程应该说还只是刚刚开始，第一步，即行政程序立法任务还未完成，第二步，如制度实际运作，和制度相适应新观念形成，等等，则更需时日。不过，不管怎样，中国行政现代化已经开始，而且这一现代化已汇入中国现代化长河和世界现代化大时尚中，从而是不可逆转。（作者单位/北京大学法律学系 责任编辑/陈端洪)注： 陈瑞华：程序主义论从刑事审判角度分析，载中外法学1997年第2期第70页。 参见应松年主编：行政行为法，人民出版社，1993年12月第1版，第29页。 高等政法院校计划教材行政法学(罗豪才主编，应松年副主编)将行政程序关键制度概括为17项，分别为表明身份、通知、受理、传唤、听证、调查、回避、合议、审批、审裁分离、格式、说明理由、复审、咨询、保密、次序、时效等。见行政法学，中国政法大学出版社，1996年10月第1版，第297303页。 章剑生撰著行政程序法学原理将行政程序基础制度概括为6项，分别为听证、教示、辩论、代理、回避、时效等。见行政程序法学原理，中国政法大学出版社，1994年2月第1版，第119147页。 江必新、周卫平合著行政程序法概论将行政程序制度概括为5类27项：第一类为表现依法行政标准制度，共3项，分别为行政程序依法进行、不得实施违法指令及责效制度；第二类为表现民主标准制度，共5项，分别为情报公开、公听、咨询、诉愿及合议制度；第三类为表现公正标准制度，共7项，分别为回避、听讯、辩明、通告、审裁分离、统计及预防偏见制度；第四类为表现保障基础人权标准制度，共5项，分别为有限调查、有限强制、保障隐私权、充足考虑和推迟生效制度；第五类为表现效率标准制度，共7项，分别为时效、替换、申诉不停止实施、紧急处理、代行职务、委任和排除行政障碍制度。见行政程序法概论，北京师范学院出版社，1991年3月第1版，第2738页。 相关美国情报自由法具体要求，可参见行政立法研究组编译外国国家赔偿、行政程序、行政诉讼法规汇编中国政法大学出版社1994年2月第1版，第127132页。 相关澳门资讯公开具体要求，可参见澳门行政暨公职司、政府印刷署编辑行政程序法典，1994年9月版，第9698页。12 参见国家公务员暂行条例第1519、62条。 分别参见行政处罚法第42条和第46条。 有些人将回避制度分为两类：职务回避和公务回避。职务回避又称“任职回避”，其内容包含亲属回避和地域回避。参见金伟峰著国家公务员法比较研究，杭州大学出版社，1994年10月第1版，第217222页。 见行政处罚法第37条第3款、第37、42、39、40条。 相关各国行政程序法中说明理由制度要求，可参见行政立法研究组编译外国国家赔偿、行政程序、行政诉讼法规汇编，中国政法大学出版社1994年2月第1版。 见澳门行政程序法典第10、1618、20、22、31、43、50、55、5758、62、64、66、68、7072、76、8891、96、98、108109、112113、118、122、136、141142、144、147、150151、154条。 见行政处罚法第29、37、38、42、46、50、64条。 中国要求行政救助专门法律法规有行政复议条例、行政诉讼法、国家赔偿法等，要求行政复核、复查、复审法律法规有国家公务员暂行条例、行政监察法等。 行政救助制度既是行政程序法制度，也是行政实体法制度。从行政救助是行政行为本身过程继续：对行政行为进行审查，发觉和纠正其瑕疵角度讲，它是行政程序法制度，从法律要求行政救助本身实体内容讲，如法律相关救助条件、标准和行政主体负担责任条件、方法等要求，则是行政实体法制度。 除以上制度外，听证制度一样是行政程序一项基础制度。它关键性甚至超出以上制度中部分制度。本文之所以没有专门述及听证制度，是因为本文是笔者向一个研讨会提交论文，而该研讨会组织者将听证制度单独列为一个论题，另约她人撰写了专论。另外，自行政处罚法为八届人大四次会议经过以后，学界对听证制度已作了较多研究，这方面论文已发表了不少，故本文也有意不再多用笔墨，而集中精力探讨上述基础制度。所以，笔者需要在这里说明，本文未述及听证制度并非本人不认为听证制度是行政程序法基础制度，而是上述原因使然。