基于内控视角的高校所属单位...管问题研究——以H大学为例_李美玲.pdf

财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10CAIZHENGJIANDU基于内控视角的高校所属单位财务监管问题研究以 H大学为例李美玲陈璐【摘要】文章基于内控与财务监管一致性，从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督与评价五要素出发，通过问卷调查和实证分析对高校所属单位财务监管现状进行研究。案例研究表明，H大学所属单位内控建设和实施整体效果较好，良好的控制环境、风险评估、监督与评价、信息与沟通能提升业务层面控制活动有效性；同时存在预算控制不严，监管方式单一，事中事后信息监管薄弱，内控部门及人员、委派会计在内控中没有发挥相应作用等问题。文章对调查中发现的问题提出针对性的改进措施，以期能优化高校所属单位财务监管，推动学校财会内部监督管理上台阶。【关键词】所属单位 财务监管 内部控制 实证研究一、引言近年来，高校两级财务管理体制改革不断推进，二级单位自主权逐步扩大。伴随着管理重心下沉，二级单位财务监管问题日渐凸显，资源配置效率不高、与办学宗旨相违背等现象突出。特别是所属独立核算单位（以下简称“所属单位”），学校对其实行“统一领导，分级管理，分单位核算”的财务管理体制，导致学校对所属单位管理链条过长，再加上所属单位组织形式多样且与学校适用的会计制度存在差异，从而使其财务监管方面的问题与风险更大。2019年，教育部直属高校主要领导干部履行经济责任风险提示清单明确提示了“学校对附属单位和后勤单位缺乏监管制度和机制，监管不到位”“学校未切实履行国有股东权利与责任，未按规定对所属企业的重大决策、重大事项、重要人事任免及大额资金支付业务进行有效监管”等直属高校主要领导干部履行经济责任重要风险。由此可见对所属单位缺乏监管是高校普遍存在的问题，是高校所属单位管理产生经责风险的重要方面，加强所属单位财务监管，控制相关风险对高校十分必要。国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020年）指出要“完善高校财务会计体制，加强学校经费使用内部监督与内部控制机制”；事业单位财务规则明确了内部财务监督；高等学校财务制度提出“高校需要完善财政风险控制体系与开展内部财务监督”。而在所属单位财务监管方面，教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）（以下简称指南）（教财厅20162号）明确要求“高校应加强对附属单位的监管，规范附属单位经济行为”。一系列制度的出台，对加强所属单位财务监管提出更高要求，也为财务监管工作落地从内部控制的角度指明了方向。二、理论分析财务监管是监管主体为了实现监管目标通过贯彻执行国家相关财务规章、制度，采取相应的方法对监管对象的财务活动和财务关系的合法性、有效性、合理性实施的监督管理行为。高校内部控制是学校通过制定制度、实施措施和执行程序，来实现办学目标。两者在诸多方能存在一致性。（一）内部控制和财务监管目标相一致参考COSO框架可以把内控的目标总结如下：合理保障单位财政管理的合法性；合理保障单位资源的安全性；合理保障单位财会报表及附注披财务与会计94财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10露的准确、可靠性；提高经营效率和效果；促进企业实现发展战略。财务监管的目标是单位实施监督工作期望的效果，评判单位财政管理行为是否合法高效。两者在目标上具有高度一致性，完善内控措施与实施财务监管手段可以起到相互配合的效果。（二）内部控制与财务监督内容相一致内部控制为保障部门资产的安全与财会报告的真实准确，进行部门之间分工、权责分离，产生约束、联系的效果。内部控制与财务监管都是通过贯彻执行制度、措施和程序对经济活动的风险进行防范和管控，保障财务活动合理合法，经济行为合规有效，二者在内容存在一致性。（三）内控建设是落实财务监管的重要手段与途径基于内控和财务监管在目标和内容上的一致性，两者在高校管理中可起到相互促进、相互配合的效果。内控能够增强内部财务监督，精确的财务揭示可以给部门决策层提供所需信息支持高层决断、对经济行为与工作监督；并且确保外部财务报告披露的准确可靠，有助于增加单位诚信度与公信力。完善内控符合财务监管要求，是落实财务监管的重要手段与途径。完善内部控制的方法也能为加强所属单位财务监管研究提供了一个可行且有效的视角和思路。本文将基于内控视角对H大学所属单位财务监管状况进行问卷调查分析并提出优化方案，以期增强高校所属单位财务监管。三、研究设计（一）问卷设计基于以上理论分析，结合指南，本文从内部控制的控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督与评价五要素出发，调查高校所属单位财务监管方面的内控建设和实施情况，以发现所属单位财务监管存在的问题。根据指南，调查问卷分为单位层面和业务层面两个维度，单位层面包括控制环境（发展规划、内部控制组织架构、运行机制、关键岗位与人员、会计及信息系统等方面）、风险评估、信息与沟通、监督与评价；业务层面主要依据指南“第13号所属企业管理”“第14号教育基金会管理”“第15号其他附属单位管理”中提示的高校所属单位经济活动内部控制应重点关注的风险设计以评估控制活动。最终问卷包含四个部分。第一部分为单位基本情况；第二部分为财务工作开展情况，主要了解所属单位财务工作及预算控制情况；第三部分为所属单位财务监管情况，主要对所属单位监管、报告等情况进行了解，并对有委派会计的单位，了解委派会计相关问题；第四部分为内部控制评价，分单位层面和业务层面两方面进行考察。具体问卷概况见表1。（二）调查形式及调查对象问卷采取匿名调查方式，通过问卷星微信版和电脑版同步调查，调查对象为H大学10所所属单位的财会人员及中层管理人员。共回收问卷37份，其中有效问卷35份。四、实证分析（一）基本情况描述性统计对被调查对象基本情况进行统计分析，发现被调查对象42.9%来自事业法人，20%来自企业法人，37.1%来自服务性非法人单位，全部实行独立核算；在问卷构成第一部分第二部分第三部分第四部分调查方向单位基本情况财务工作开展情况财务监管情况内控评估调查内容（1）单位性质（2）独立核算（3）决策方式（4）（5）内控部门及人员（1）会计准则（2）财会人数（3）银行账户（4）（5）（6）预算控制（1）监管方式（3）（4）委派会计角色、作用（2）财务报告单位层面内控业务层面内部控制内控要素控制环境-运行机制控制环境-组织架构、监督与评价控制活动预算控制监督与评价信息与沟通控制环境发展规划控制环境运行机制控制环境组织架构控制环境关键岗位控制环境会计与信息系统监督与评价风险评估信息与沟通针对不同业务风险采取的控制活动，包括制度、业务管理、考核等（1）（2）（3）年度计划、保障、执行监控（4）决策机制（5）岗位设置（6）关键岗位（7）（8）（9）会计人员、财务报告、信息系统（10）监督检查（12)结果运用（11）风险评估（13）信息公开包括所属企业、基金会、其他附属单位表1调查问卷概况财务与会计95财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10CAIZHENGJIANDU适 用 的 会 计 准 则 方 面，45.7%适 用 企 业 会 计 准 则，45.7%适用政府会计准则，8.6%适用民间非盈利组织会计制度，适用准则多样；在银行账户管理方面，40%有独立银行账户，54.3%在学校结算中心开户，资金管理形式多样，资金流独立于大学之外，资金监管难度较大。（二）内控要素描述性统计在内控机构和内控专员上，仅57.1%的所属单位有专门的内控部门，62.9%的所属单位有专门的内控专员，反映内控环境的组织架构、监督与评价机制有待进一步完善；预算控制方面，仍有14.3%的所属单位没有经单位决策机构审议的正式预决算文件，仅77.1%的所属单位有严格的预算执行监督机制，71.4%的所属单位有严格的预算调整决策机制，预算控制有待进一步提高。对所属单位监管方式方面，82.86%的单位有委派会计，31.43%的单位接受会计报表审核，34.29%的单位接受内部审计，仅22.86%的单位接受外部审计，在监管方式中，除会计委派制运用较多外，其他监管方式都较为薄弱。对存在委派会计的所属单位进行单独分析发现，27.59%的委派会计承担会计核算工作，3.45%的委派会计承担出纳工作，62.07%的委派会计承担财务监管工作；在委派会计对财务工作的作用方面，89.66%的被调查对象表示非常有作用，6.9%的被调查对象表示没什么作用。信息与沟通方面，14.3%的单位年底会与大学合并财务报表，且年中定期报送财务报告；65.7%的单位仅年底合并报表；2.9%的单位仅年中报送报告；仍有17.1%的单位既不年底合并报表也不定期报送财务报告。（三）内部控制评价分析1.内部控制评价统计分析。从单位层面内控要素看，所有的控制要素都得到被调查对象至少80%的认同。其中，所属单位会计报告工作认可度最高，得到97.14%的被调查对象认同；其次是监督检查工作、年度计划执行监控工作和决策机制工作；认可度最低的工作是评价结果运用，仅得到80%的被调查对象认同。对所有控制要素进行独立样本T检验，发现所有要素均值显著大于3（Sig.0.001）（分值4和5为同意，分值越高意味着对该要素的认可度越高）,表明控制环境、风险评估、监督与评价和信息与沟通工作整得到被访者的认同，所属单位内控建设和实施整体效果较好。对业务层面所有要素进行独立样本T检验，发现所有业务层面控制活动均值都显著大于3（Sig.0.05），表明所属单位业务层面内控建设和实施整体效果较好。2.单位层面与业务层面内控评价相关分析。单位层面与业务层面内控评价Pearson相关系数为0.938(Sig.0.05)，单位层面与业务层面内控显著正相关，单位层面良好的控制环境、风险评估、监督与评价和信息与沟通能提升业务层面控制活动有效性。（四）内控部门与人员、会计委派制、财务整改对内控评价影响通过表2可知，所属单位有无内控部门、有无内控专员、有无委派会计对单位层面内控评价结果无显著影响，近三年有无财务整改与单位层面内控评价结果有显著关系，这在一定程度上说明所属单位增设内控部门、内控专员、委派会计并未起到加强内控建设和实施的作用，内控建设和实施有效能在一定程度上降低财务整改事项发生、降低财务风险。五、结论与建议（一）整体结论通过实证分析，我们发现：第一，H高校所属单位性质多样，有事业法人、企业法人和服务性非法人单位等；适用的会计准则多样，有企业会计准则、政府会计准则和民间非盈利组织会计制度等；资金监管难度大，有些单位是独立银行账户，有些是学校结算中心开户。第二，内控要素方面，学校对内控的重视程度有待进一步提高，仅57.10%的所属单位有内控部门，62.9%的所属单位有内控专员；预算控制不严格，事前事中事后控制机制欠缺，仍有14.3%的所属单位没有经单位决策机构审议的正式预决算文件；监管方式较为单一，内部监管力度不够，除了会计委派制运用较多（82.86%的单位有会计委派制），其他监管方式较为薄弱；事前事中信息沟通较薄弱，调查发现80%的单位年底会与大学合并报表，仅17.2%的单位年中会定期报送财务报告。第三，内控评价方面，所属单位内控建设和实施整体效果较好，所有内控要素得到被调查对象整体认可度较高；单位层面与业务层面内控显著正相关，良好的财务与会计96财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10是否有内控部门是否有内控专员是否有委派会计近三年是否有财务整改单位层面内控平均分单位层面内控平均分单位层面内控平均分单位层面内控平均分假设方差相等假设方差不相等假设方差相等假设方差不相等假设方差相等假设方差不相等假设方差相等假设方差不相等F0.0040.0030.3433.371Sig.0.9480.960.5620.075方 差 方 程 的Levene检验T1.0541.1081.5131.6460.1710.23-2.169-1.902df3332.8863331.5513310.9673316.957Sig.(双侧）0.30.2760.140.110.8650.8220.0370.074均值差值0.29360.29360.42440.42440.06370.0637-0.5806-0.5806标准误差值0.27850.26490.28050.25780.37170.27670.26760.3052下限-0.2731-0.2453-0.1462-0.101-0.6925-0.5455-1.125-1.2246上限0.86030.832450.9950.94980.81980.6728-0.03610.0634差分的95%置信区间均值方差的T检验控制环境、风险评估、监督与评价和信息与沟通能有效提升业务层面控制活动有效性。第四，所属单位有无内控部门、有无内控专员、有无委派会计对单位层面内控评价结果无显著影响，近三年有无财务整改与单位层面内控评价结果有显著关系，这在一定程度上说明所属单位增设内控部门、内控专员、委派会计并未起到加强内控建设和实施的作用，内控建设和实施有效能在一定程度上降低财务风险。（二）政策建议1.完善监管机制，优化所属单位监管环境。所属单位性质多类、适用准则多种、资金管理方式多样，使得学校对所属单位财务监管存在很大的难度，如何以不变应万变，解决学校所属单位财务监管难题，笔者认为首先应完善监管机制，优化所属单位监管环境。监管环境是高校所属单位监管存在和发展的空间，良好的监管环境能提升监管活动的有效性。监管机制是实施监管的基础，完善的监管机制是创造良好监管环境的首要环节，具体可从明确监管目标，明确监管主体，加强监管力量等环节下工夫。明确监管目标，就是要把握主线。所属单位活动涉及方方面面，职能职责也存在较大差异，如何监管首先得把握住所属单位财务监管的主要目标这一主线，即防范财务风险，保障所属单位财务活动合法合规，这就要求财务监管活动开展紧紧围绕目标进行。具体的，对所属单位的财务监管要牢牢把握资金流向动态，紧盯预算全流程的各个环节，重点抓好涉及资金流动和三重一大等关键环节。明确监管主体，就是要多管齐下。新时期财务监管已不能只依靠财务部门，要加强学校层面领导，充分调动学校党委、审计、纪委等部门的力量，合理分工，明确权责，共同监督，形成合力。加强监管力量，就是要让监管主体有能力实现监管目标，就是要加强监管人员队伍建设，使其有能力、有意识应对多元化的所属单位监管环境。要把对本单位及其所属单位监管人员的培训，作为加强学校精细化管理的重要工作来抓，做好业务人员培训学习的长期规划和年度计划，努力提高业务人员业务能力和职业道德。2.加强预算管理，打造事前事中事后预算绩效管理体系。预算是围绕学校事业发展规划、年度工作计划确定收支计划，是一切经济业务活动的基础。指南指出“高校应当建立健全以预算为主线、资金管控为核心的业务流程协同机制”，调查结果也表明所属单位预算控制还不是很严格，事前事中事后控制机制欠缺。为此，高校应加强预算管理，构建全面预算绩效管理体系，做好事前规划，事中监督控制与事后评估，为资金的安全性、合规性提供保障。具体的，编制预算时秉承“自上而下，自下而上，上下结合，综合平衡”的原则，明确要求所属单位编制中长期发展规划，再结合长期发展目标和短期内单位实际情况，制定当年年度预算并报送学校；预算执行中加强过程监控，及时发现风险点并执行控制活动防范风险；预算执行完成后要做好业绩评价等决算工作，将决算与预算相结合，对比分析执行结果和预期结果的效率与效益，据此对所属单位相关人员的绩效进行评估，并制定奖惩措施，赏罚分明，从而激励和约束受托代理人员为单位整体目标的一致性而努力。3.完善财务信息报送，加强财务信息公开。通过分析可知，学校对所属单位监管大多为事后监管，而此时表2内控部门与人员、委派会计制、财务整改对内控评价影响分析财务与会计97财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10CAIZHENGJIANDU很多事项和风险已经发生，不能从根本上实现监管的核心目标降低风险，因此学校应注意完善财务信息报送，加强财务信息公开，提升财务信息沟通的实时性和财务透明度，从而有效防范财务风险和腐败等违法行为的发生。对所属单位实行重大财务事项报告制度，明文规定所属单位定期报送财务报表及报告要求，对所属单位重大经济事项实行事前、事中和事后的全流程信息沟通，在此基础上，学校财务部门定期对所属单位进行财务分析、比较、评价，发现异常情况的及时要求相关单位进行原因分析并提出改进措施，降低财务风险。加强财务信息公开包括要求预算、执行和决算等信息公开，可采取定期或不定期等形式公开，必要时还可采取独立第三方外部机构专项审计等形式，保障财务信息公开度和透明度。4.加强财会监督，构建内外协同监督机制。“要以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调”，这是党和国家最高领导人从完善国家治理体系角度把财会监督作为完善党和国家监督体系重要组成部分的首次重要论述，也为新时期财务监督指明方向。高校要把握好时机，加强财会监督，发挥财会监督与其他监督间的协同效应，构建内外协同监督机制。在学校内部，注重建立内部控制的自我评价和监督机制，充分调动内部力量，开展多角度、多环节监督，形成“统一领导分工协作”“发现问题解决问题”的长效机制，明确审计监督、纪检监督、财务监督的定位与关系，将内控评价和监督与加强廉政风险防控机制建设有机结合，健全内控机制，构筑制度防线。在学校外部，加强与财政、审计、纪检监察、主管部门等相关部门的监管合作，形成分工协作、各司其职、信息共享的合作框架，定期沟通重大监督事项，形成部门齐抓共管良好工作机制。通过加强内部，内外结合，正确处理好内外监督的关系，打好监管组合拳。5.健全会计委派制，激发派驻监管职能。会计委派制是学校委派会计代表学校对所属单位实施财务监管的机制，会计委派制最大的优点在于并不会改变下属单位财务自主权，同时又保留学校对委派会计直接管理的权利，会计委派制能有效避免委派会计与所属单位间的直接利益关系，能理顺学校与所属单位之间的关系，保证委派人员独立性，使委派人员能够依照制度独立行使财务监管的职权。但调查发现，部分委派会计从事着基础会计工作，并没有的很好的发挥监管职能，健全学校会计委派制度迫在眉睫。本文认为，学校应从明确岗位责任、健全政策手段、完善考核机制等方面入手健全会计委派制，激发派驻监管职能。派驻财务人员的工作实质上是派出财务工作的延伸，是高校财务管理的重要组成部分，财务管理部门要当好派驻财务人员的“娘家人”，本着“权责对等”的原则，通过健全规章制度，明确派驻财务人员的岗位职责、权力和义务，既充分信任、充分授权，又严格约束、严格管理，避免有责无权或者监管空白。要求派驻人员深入所属单位业务活动中，通过对日常经济活动的把控，加强财务监管，及时发现问题、防微杜渐，做好重大事项报告制度，在服务好派驻单位的同时，监督派驻单位各项经济活动，把内部控制贯穿到整个经济活动的全过程。在“统一领导、分级管理”的会计委派制下，派驻财务人员既是监督的执行者，又是被监督的对象，在行使对派驻单位经济活动进行监督的权力同时也应受制度的约束。通过建立监督考核制度，明确派驻财务人员的业绩考核目标，制定奖惩办法，对其行为进行约束。（基金项目：中国教育会计学会高等师范院校分会科研课题项目GS2020Y10）（作者单位：华中师范大学财务处）注释：所属独立核算单位是指学校100%控股或100%具备控制权的具备法人资格的企业，学校举办的法人资格的事业单位，以及由学校授权独立从事经济活动、拥有和使用(或授权使用)资产、能够承担负债、能与其他经济单位进行交易的非法人经济实体。参考文献1李庆远.基于会计委派制的高校财务内部控制研究J.财会学习，2019，(11).2屈小杰.内控视角下高校财务报销行为的演化博弈研究D.镇江：江苏科技大学，2017.3赵轩.H高校开展财务监督研究D.保定：河北大学，2017.财务与会计98