陕西省自然资源的治理现代化研究.pdf

60.经济学研究No.1Vol.27Journal of XianUnlyS1LSocialSciencesEdition期第2 7 卷第Jan.20242024.年月西安文理学院学报（社会科学版）陕西省自然资源的治理现代化研究陶刚（中共陕西省委党校陕西行政学院生态文明教研部【陕西发展研究所，西安710061)摘要：推进自然资源的治理现代化是实现全面建设社会主义现代化国家伟大目标的必要路径。要实现国家治理现代化，就要坚持党的集中统一领导，要推进治理体系和治理能力的现代化，实现国家制度和执行能力的现代化。为了合理开发自然资源，实现资源、经济可持续发展，自然资源管理，必须实现治理现代化。首先必须转变思想观念，转变治理理念；其次需要重构制度体系，全面完成自然资源系统机构改革，构建起自然资源各项工作科学规范、运转高效的制度体系。陕西在自然资源治理现代化方面已经取得了显著成绩和一定的经验，今后还需要从治理现代化与自然资源管理相统一的内在逻辑、把握好自然资源治理现代化和经济社会发展的三个原则、重点处理好四对关系等三个维度持续深化陕西自然资源的治理现代化。关键词：国家治理现代化；自然资源管理；自然资源治理现代化中图分类号：F424.1;X171.4文献标志码：A文章编号：1 0 0 8-7 7 7 X(2024)01-0060-05国家治理现代化是实现全面建设社会主义现代化国家这一伟大目标的必要路径。作为国家治理现代化的重要内容之一，推进自然资源的治理现代化势在必行。一、治理现代化与自然资源管理（一）治理现代化国家治理现代化是治理理论在中国的发展与延伸，是中国共产党运用马克思主义世界观和方法论，把人类社会治理文明和先进经验与中国实际相结合，走出的一条具有中国特色的社会主义国家治理现代化道路，是中国式现代化的重要组成内容。国家治理现代化的总体目标是坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括各个领域的体制机制、法律法规，是各个领域行使国家权力、治国理政方略的综合体现。国家治理体系现代化强调的是国家治理的机构，包括政府治理、市场治理和社会治理应该达到制度体系的科学性、制度环境的适应性、体制运行的顺畅性等目标。国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务，使之相互协调、共同发展的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各方面的能力。2 国家治理能力现代化强调的是顺应社会主义现代化的发展要求，掌握先进的治理理念、动员多元的治理主体、建设良好的治理制度和运用有效的治理手段，3 是为了全面提升政府部门的决策能力、执行能力、发展能力、分配能力、保障能力和统筹能力，实现国家治理的制度化、法治化和高效化。要实现国家治理现代化，首先必须始终坚持党的全面领导和中国特色社会主义制度。理论和实践都表明，中国共产党的领导是推进国家治理体系和治理能力现代化的根本保障。4 中国特色社会主义制度是实现国家治理现代化的显著优势，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。5 其次要推进治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两基金项目：陕西省社会科学基金项目：陕西传统工业绿色转型发展政策体系研究(2 0 1 9 D021)阶段性成果。作者简介：陶刚（1 9 7 3 一），男，甘肃兰州人，中共陕西省委党校（陕西行政学院）生态文明教研部（陕西发展研究所）副教授，主要从事生态经济、区域经济学研究。61者相辅相成。6 1 1 0 5 实实现国家治理现代化就是要在治理理念、治理制度、治理主体、治理过程、治理绩效等方面发生根本性改变，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理（国家事务、经济社会文化事务、自身事务）各项事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化 6 1 0 4,把制度优势转化为国家治理效能（二）推进自然资源管理的治理现代化长期以来，因为生产力水平和自然资源管理的现代化治理水平相对滞后，我国的经济发展模式主要是粗放型发展模式，对资源消耗大、环境破坏大，严重影响了经济社会的高质量发展。为了合理化开发自然资源，实现资源、经济的可持续发展，必须解决自然资源管理中存在的各种问题，如所有者不到位、空间规划重叠等，实现统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，实现自然资源管理的治理现代化。随着自然资源系统机构改革的完成，自然资源部门肩负的职责使命发生了深刻变化，组织结构、管理模式等都有了重大变化。原来分散在发展改革委、农业、水利等部门的国土规划、资源管理与测绘等相关职责统一在新组建的自然资源管理部门，职能覆盖了全部国土空间，自然资源管理工作进人一个全新的时代。要实现自然资源管理的治理体系和治理能力现代化，第一必须转变思想观念，转变治理理念。以大视野、大格局、大空间来审视自然资源管理工作，认识自然资源管理在经济社会发展中的重要性、主导性，实现自然资源管理向统筹协调、资源的价值管理、生态化方向转变。第二要重构制度体系，从管理体制、组织结构、工作机制和队伍建设等基础领域抓起，推动自然资源治理由“单向治理”向“系统治理”跃升。第三要明确职责，构建起自然资源各项工作科学规范、运转高效的制度体系。通过科学配置，做到分工合理、权责明确，更好地发挥各自的职能作用。第四要提升自然资源管理的现代化治理能力。在职能上要做好国家所有自然资源资产管理的转型，实现将自然资源由单一的实物管理转向价值和实物的统一管理。管理模式方面由单纯的行政管理模式转向产权管理、用途管制、行政管理相互融合的模式。通过实施自然资源用途管制的统筹协调和分等级管理制度，加强对自然资源的管理。二、陕西省自然资源的治理现代化（一）陕西自然资源治理现代化取得的成绩1.圆满完成新一轮机构改革任务十九大后党和国家机构进行了深化改革，自然资源和生态环境管理体制进行了重大改革，组建了自然资源部。2 0 1 8 年1 1 月1 4 日，陕西省自然资源厅正式挂牌成立，至今已全面完成了省、市、县机构改革，明确了各部门的工作定位和主要职能，有效整合了自然资源管理的相关职能。2.稳步推进各项改革试点，取得众多亮点一是全面深化不动产统一登记改革。不动产登记信息平台全面运行，实现了国、省、市、县四级互联互通，在全国率先完成“发新停旧”目标任务，实现全域颁发不动产权证书。2 0 2 0 年底农村宅基地和集体土地发证率达9 0%以上。二是扎实推进行政审批事项改革。出台一系列法规制度，从源头上理顺和规范审批行为。扎实推进中央设定地方实施的自然资源管理领域八项涉企经营许可事项审批制度改革。与省文物局联合印发文件，在全省复制推广“文勘前置”工作模式。三是延安市治沟造地工程建设任务全面完成，建设规模5 5.4 8 万亩，超额完成国土部、财政部批复的5 0.6 7 万亩建设任务，被列人中组部编写的习近平生态文明建设典型案例。四是在全国交流我省涉法涉诉项目整治工作经验。3.创新探索自然资源权益管理一是加强自然资源的保护与合理开发利用。在西安、铜川、汉中、西咸和神木等5 个地区开展自然资源资产清查统计、储备土地资产负债表编制、自然资源资产委托代理等三项试点工作，为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责构建实践基础。以陕西省引汉济渭工程为样本，启动对生态产品价值实现机制研究的前期准备工作，创新探索自然资源所有者权益维护新路径。二是提升建设用地审查报批的质量和效率，建立并规范建设用地二级市场，加强全省土地市场建设和土地供应。完成银西高铁、东庄水利枢纽工程等国家和省级重大项目用地审批，服务全省高质量发展大局。4.构建矿产资源保护开发新格局，全面推动矿业经济发展大力推进绿色矿山建设，全省5 1 个矿山人选首批全国绿色矿山名录，在西北5 省区排第1 位。开展地质项目共1 5 4 6 项，投人资金2 2.7 8 亿元。形成中型以上矿产地6 4 处，“十三五”末，全省共有煤矿62392处，年产能达到5.7 5 亿吨。5.统筹国土空间生态修复，全面开展综合修复治理一是全面推进国土空间生态修复工作。启动陕西省国土空间生态修复规划编制和黄河流域生态保护修复规划编制工作，争取自然资源部、财政部支持我省渭河平原矿山生态修复专项经费8 9 7 3万元、黄河流域矿山生态修复专项经费5 7 4 6 万元。二是矿山地质环境治理体系不断完善。建立生产矿山和历史遗留问题“一矿一点一档”台账，督促矿山企业落实基金制度，实施了秦岭地区、渭河平原等重点区域的历史遗留矿山生态修复工程，矿山地质环境治理面积累计超过9 0 0 0 公项。三是完成陕西省地质灾害防治信息平台一期和二期建设，在全国率先建成平战结合技术支撑体系，不断提升地质灾害综合防治水平6.充分发挥国土空间用途管制职能，确保重点工作顺利进行一是加快编制国土空间规划。出台了陕西省生态保护红线评估调整工作报告陕西省生态保护红线评估调整技术报告陕西省生态红线划定方案等方案，初步形成了省级国土空间规划数据库。二是基本完成违建别墅问题清查整治。利用卫星遥感影像技术加强排查，发现疑似违建别墅图斑3 0 4 0 个并逐一核实，3 6 1 个项目纳人违建别墅清查整治范围，省级已全部审核销号并上报国家。三是积极整治农村乱占耕地建房问题。四是扎实开展国土三调。（二）陕西自然资源治理现代化经验1.必须始终坚持党的全面领导，坚持中国特色社会主义制度历史和实践一再启示我们，始终把坚持党的领导置于国家治理的首要位置，既能保证国家治理具有坚强的组织保障，又能很好地贯彻落实党对推进国家治理体系和治理能力现代化的各项主张。8 国家治理能力现代化的基础在于党的全面领导，优势在于中国特色社会主义。陕西要推进自然资源治理体系和治理能力现代化，就不能脱离这两大优势，只有在这一基础上建设的治理体系和治理能力现代化，才是符合国之大者、符合民情需要的现代化。2.努力践行绿水青山就是金山银山的理念，行使好生态环境守护者的职能作用绿水青山就是金山银山的绿色发展理念是做好自然资源管理工作的根本遵循。陕西自然资源领域深入学习领会习近平生态文明思想，落实总书记对陕西的殷切期望，坚决守牢看住以秦岭、黄河为重点的美丽陕西生态屏障，涌现出了秦岭“山水工程”、延安治沟造地、绿色矿山建设、矿山生态修复等一批工作亮点，有效行使了全民所有自然资源资产所有者职责。3.做好自然资源领域的系统谋划顶层设计推进国家治理体系和治理能力现代化是一项复杂的系统工程，需要统筹布局、全面协调推进。必须始终坚持推进国家治理体系和治理能力现代化的系统谋划顶层设计。一是与坚持和完善中国特色社会主义制度紧密结合在一起，8 二是着力打造科学合理的治理体系。4.坚持改革创新，勇于担当担责改革创新是推动一切事业发展的根本动力。陕西全面深化机构、执法、管理等各项改革，加快理念创新、制度创新、政策创新、技术创新、服务创新，破除体制机制壁垒障碍，有效推进了自然资源治理体系和治理能力的现代化。比如高陵农村土地制度改革三项试点取得丰硕成果、省地建集团治沙造地技术荣获国家科技进步二等奖等勇于创新敢于担责的改革创新成果。三、陕西省推进自然资源治理现代化需要解决的重点问题自然资源管理工作现阶段已经完成了体制改革、机构设置、职能配置等基础工作，下一步还需要进一步完善自然资源管理的治理体系和治理能力建设。从现阶段的发展来看，在推进自然资源管理走向治理现代化的道路上仍有一系列难题需要破解，要实现自然资源管理领域的治理体系和治理能力现代化，还需要从三个维度对自然资源治理现代化有一个清醒的认识。（一）深刻认识治理现代化与自然资源管理相统一的内在逻辑一方面，自然资源治理现代化是国家治理现代化的重要内容。对自然资源管理进行的改革重组，实现自然资源的治理现代化，其实就是国家治理现代化的一部分，是治理现代化理念和制度在自然资源管理领域的落实。国家治理体系要求从政府治理、市场治理和社会治理三个方向实现制度体系的科学性、制度环境的适应性、体制运行的顺畅性，在治理能力现代化方面要加强决策能力、执行能力、发展能力、分配能力、保障能力、统筹能力。相应地，在自然资源管理领域就一定要把治理现代化的制度设计落实到自然资源管理的体制改革、机构设63置、职能整合上，全面提升自然资源管理的制度能力和制度绩效。推动自然资源治理体系和治理能力的现代化。另一方面，自然资源治理现代化是对国家治理现代化的完善。自然资源领域的改革是我国历次机构改革中力度较大的，目标是为了统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题 9 ，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理等问题。十九大之后的机构改革将原来分散在八个部门的职责整合到新组建的自然资源部。改革的速度快、涉及范围广、对国家治理体系的影响深。这次改革不仅新组建了自然资源管理部门，改变了组织管理结构，相应地推动了国家治理的管理理念、管理模式、管理机制的变化，完善了国家治理体系的构建，充实了国家治理能力的内容，对于国家治理体系和治理能力现代化是一次全面的深化和创新。（二）把握好自然资源治理现代化和经济社会发展的几个原则1.生态优先原则生态优先原则主要体现在生态价值理念下生态保护优于经济发展，要求以刚性约束的形式守住生态红线，保护人类生存发展最基本的自然生态基础和生产生活环境。但是，生态优先不只是强调生态保护，其最终目标还是为了实现高质量发展、高品质生活，所以在生态优先原则下生态保护与经济发展是统一的，就是在生态承载能力和环境容量界限内实现绿色发展。因此，自然资源管理部门应该在生态保护红线、国土空间开发保护、资源总量管理和全面节约等方面发挥作用。2.分区治理原则分区治理是治理现代化一个比较普遍的治理方式，主要包括分类施治、分区治理。陕西从北到南按自然地理分为三大区域，其中又有陕北长城沿线的荒漠化、黄土高原的水土流失沟壑区、关中的大气质量、陕南的水源地保护区等多元自然生态类型，每个地区都有各自的侧重点，自然资源管理部门必须根据各地区的自然条件、现实特点和发展需要进行针对性的分区分类治理。3.点面结合原则在自然资源管理中既要关注重点区域，也要重视重点工程，在系统观念指导下妥善处理重点与整体、局部与全局的辩证关系，将秦岭、黄河流域等重点区域与退耕还林还草、天然林保护、水源地保护等重大工程有机结合起来，统筹协调陕北、关中、陕南等地区的矿产、林业、水资源等自然资源管理与当地的经济社会发展。（三）需要重点处理好四对关系1.协调保护与发展的关系处理好保护与发展的关系，处理好人与自然的关系，是习近平生态文明思想的重要组成部分。生态保护与经济发展是生态文明建设中需要处理的最基本关系。陕西自然资源丰富，正处在从工业化中期向后期跨越的关键时期。但是陕西的生态环境脆弱，陕北长城沿线风沙区、黄土高原沟壑区、关中平原、陕南南水北调水源地保护区等都是陕西自然资源管理、生态环境保护的重点地区。因此，在保护和开发中必须处理好资源开发边界与经济开发底线的关系。既要坚持节约优先、不断提高资源本身的节约集约利用水平，也要考虑人的发展、满足经济社会发展的合理需求。在保护好陕西自然生态环境的同时，实现经济社会的高质量发展。2.处理好统筹协调与具体业务的关系新的自然资源管理部门成立后，面临着职能和管理方式的急速转变，首先要处理好业务与统筹的关系。这一次机构改革后，新组建的自然资源管理部门整合了原有国土、发改、林业、住建、水利等八个部门的业务和职能。在职责上明确了“两个统一”，在原有业务基础上增加了相关的行业协调、职能统筹等责任。因此，自然资源管理部门一方面需要继续做好原有的土地、矿产等资源的审批、管理工作。另一方面还必须注意自然资源用途管制的统筹协调和分等级管理。与其他部门协调、统筹，做好规划与实施。3.传承与借鉴的关系作为新组建的部门，自然资源管理部门不但面临着如何继续原有业务工作的要求，同时还要面临如何开拓新业务、开创新机制的挑战。这就是传承与借鉴的问题。自然资源管理工作对原有业务要传承，但不能固步自封，要自我创新还要善于借鉴其他国家、其他地区的经验。利用现代信息技术，推动自然资源管理机构向综合化、产业化与生态一体化方向发展，不断优化自然资源管理职能，实现资源管理、产业管理、生态管理和资产管理等职能的融合。在传承与借鉴中创新发展适合中国特色社会主义基本国情和发展阶段的现代化自然资源治理体系和治理能力。4.职能划转与机制磨合的关系新一轮机构改革已经全面完成，相应的职能也64朱小琴责任编辑都整合完成，但在实际运转中还存在着自然资源管理体系不一致、机制不顺畅、职能不完整等问题。比如陕西省近2 0%的自然资源所（原国土资源所）完全交由乡镇管理（职能、编制、资产全部移交），上下政令不通，导致许多违建、违采等都不能及时发现。加之，自然资源所部分为行政机构、部分为事业单位，管理“二元化”问题突出，也不利于基层自然资源管理工作的开展。必须从体制入手，统一县级自然资源所的机构属性、设置方式及管理机制等，加强自然资源所建设，充实自然资源所工作力量，才能健全制度、理顺机制、完善机构，实现部门之间的统筹协调，才能有效消除部门整合过程中可能衍生出来的机制磨合上的不顺畅问题。【参考文献】1刘世军.中国特色社会主义国家治理现代化的新路 J/OL.光明网.2 0 1 9-1 2-0 5,https:/ 0 1 3-1 1-2 8(0 1).3熊光清，蔡正道.中国国家治理体系和治理能力现代化的内涵及目的：从现代化进程角度的考察 J.学习与探索,2 0 2 2,(8):5 5-6 6.4中央党校（国家行政学院）习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心.中国共产党是我们各项事业的领导核心 N.光明日报，2 0 1 9-0 5-2 3（0 6）.5中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定EB/0L.新华网.2 0 1 9-1 1-0 5.http：/w w 卷）M.北京：外文出版社,2 0 1 8.7欧阳康.中国式现代化视域中的国家制度和国家治理现代化 J.中国社会科学，2 0 2 3，（4）：4 8-6 2+2 0 5.8夏锦文.国家治理体系和治理能力现代化的中国探索J.理论导报,2 0 1 9,（1 1)：3 7-3 9.9深化党和国家机构改革方案（摘要）【EB/OL.自然资源部官网.https:/ on the Modernization of Management ofNatural Resources in Shaanxi ProvinceTao Gang(Party School of Shaanxi Provincial Committee of C.P.C Shaanxi Academy of Governance,Department of Ecological Civilization Shaanai Development Research Institute ,Xi an 710061 China)Abstract:Promoting the modernization of natural resources governance is the necessary path to realize the great goal of building amodern socialist country in an all-round way.To realize the modernization of national governance,it is necessary to adhere to thecentralized and unified leadership of the party,to promote the modernization of govemance system and govermance capacity,and torealize the modernization of national system and execution capacity.In order to develop natural resources reasonably and realize thesustainable development of resources and economy,the management of natural resources must realize the modernization of governance.First of all,we must change our ideas,change our ideas of governance,and secondly,we need to reconstruct our system and completethe reform of natural resources institutions,we should build up a scientific,standardized and efficient system for natural resourceswork.Shaanxi has made remarkable achievements and gained some experience in the modernization of natural resource management,inthe future,it is necessary to deepen the modernization of natural resources management in Shaanxi from the following three aspects:theinternal logic of the integration of the modermization of natural resources management and the management of natural resources,thethree principles of the modernization of natural resources management and the development of economy and society,and the four pairsof relations.Key words:Modernization of State Governance;Natural Resource Management;Modernization of Natural Resources Management